Экологическое право
Экологическое право. Учебник
Под редакцией доктора юридических наук, профессора З. Ф. Сафина, кандидата юридических наук, доцента Е. В. Луневой
Рецензенты:
Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Устюкова В. В., доктор юридических наук, профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, главный научный сотрудник.
Под редакцией доктора юридических наук, профессора З. Ф. Сафина, кандидата юридических наук, доцента Е. В. Луневой.
ebooks@prospekt.org
© Коллектив авторов, 2022
© ООО «Проспект», 2022
Авторский коллектив
Абанина Елена Николаевна – профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, кандидат юридических наук, доцент (тема 11).
Бандорин Леонид Евгеньевич – доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (тема 5 в соавторстве с А. А. Воронцовой и Н. М. Заславской).
Боголюбов Сергей Александрович – научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства ФГНИУ «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», главный научный сотрудник, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации (введение).
Болтанова Елена Сергеевна – заведующая кафедрой гражданского права Юридического института Томского государственного университета; профессор Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники, доктор юридических наук, доцент (тема 4).
Валиуллина Ксения Борисовна – доцент кафедры международного и европейского права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук (тема 14).
Воронцова Анна Алексеевна – доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (тема 5 в соавторстве с Л. Е. Бандориным и Н. М. Заславской).
Заславская Надежда Михайловна – доцент кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (тема 5 в соавторстве с Л. Е. Бандориным и А. А. Воронцовой).
Зиннатуллина Артур Зуфарович – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (тема 1, 2 и 3).
Лунева Елена Викторовна – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса, ведущий научный сотрудник научно-образовательного центра прав человека, международного права и проблем интеграции Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (предисловие в соавторстве с З. Ф. Сафиным, задачи к теме 3, тема 8 в соавторстве с З. Ф. Сафиным, тема 13).
Нигматуллина Эльмира Фаатовна – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (тема 10).
Петрова Татьяна Владиславовна – профессор кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор (тема 6).
Сагитов Сергей Марселевич – доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук, доцент (тема 7).
Салиева Роза Наильевна – профессор кафедры предпринимательского и энергетического права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, доктор юридических наук, профессор (тема 8).
Сафин Завдат Файзрахманович – заведующий кафедрой экологического, трудового права и гражданского процесса Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, доктор юридических наук, профессор (предисловие в соавторстве с Е. В. Луневой, тема 9 в соавторстве с Е. В. Луневой).
Хабибуллина Альбина Шамиловна – доцент кафедры предпринимательского и энергетического права Юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, кандидат юридических наук (тема 12).
Предисловие
Усиливающееся антропогенное воздействие на естественные экологические системы, природные ландшафты, комплексы и объекты не может быть не учтено в стратегическом планировании, государственном и муниципальном стратегическом управлении. В политико-правовых документах в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на всех уровнях провозглашается решение задач устойчивого социально-экономического развития, которого невозможно добиться без охраны природы и рационального природопользования.
Расширение конфликтов публичных, общественных и частных интересов в этой сфере заметное влияние оказывает на правовое регулирование соответствующих общественных отношений. Все это приводит к необходимости реформирования правового регулирования в виде внесения постоянных изменений в природоохранное и природоресурсное законодательство, развития эколого-правовой доктрины. Обоснованным становится подход комплексного исследования как непосредственно природоохранных отношений, так и отношений по использованию природных ресурсов. Экологическое право как учебная дисциплина, на наш взгляд, должна основываться именно на широком понимании экологического права как отрасли права. Поэтому структура настоящего учебника включает в себя как общую, так и особенную части. С учетом значения международных правовых норм в охране окружающей среды и рациональном природопользовании в учебнике имеется специальная глава, посвященная этим проблемам.
Общая часть базируется на институтах экологического права, нормы которых регулируют непосредственно природоохранные отношения, кроме того, в ней содержатся такие темы, как предмет и методы, источники экологического права и другие. Особенная часть состоит из тем, раскрывающих правовые режимы охраны и использования отдельных природных объектов и ресурсов. В специальной части излагаются правовые основы международной охраны природы и рационального природопользования.
В конце каждой темы, кроме первых двух, содержатся задачи для лучшего закрепления учебного материала. Такая структура учебника позволит сформировать необходимые компетенции у студентов, предусмотренные федеральными государственными образовательными стандартами бакалавриата и специалитета.
В учебнике учтены изменения законодательства по состоянию на 1 июля 2021 года. В большинстве глав и параграфов имеется указание на новеллы законодательства, вступающие в силу в 2022–2023 годах.
Научные редакторы старались максимально обеспечить единство обучающего материала при сохранении научных позиции ученых, подготовивших отдельные главы. Мы выражаем огромную благодарность всему коллективу авторов, а также рецензентам, профессору Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Сергею Александровичу Боголюбову и профессору Института государства и права Российской Академии наук Валентине Владимировне Устюковой, давшим объективную оценку нашей работе.
З. Ф. Сафин,
доктор юридических наук, профессор
Е. В. Лунева,
кандидат юридических наук, доцент
Введение
Возрастающая роль и место экологического права в системе российского права
Учебная дисциплина, область знаний, отрасль права, законодательства под названием «Экологическое право» насчитывает едва ли полвека – фундаментальные работы Олега Степановича Колбасова (ИГиП РАН) «Экология: политика – право» 1976 г. и Владислава Васильевича Петрова (МГУ им. М. В. Ломоносова) «Экология и право» 1981 г. обозначили современное название нового направления науки, посвященного правовой охране окружающей среды и организации рационального природопользования.
За прошедшее с той поры время вышли десятки учебников, монографий, практикумов, учебных пособий по темам, проблемам экологического (природоохранительного, природоресурсного) права с учетом существующей и постоянно меняющейся общественной, социально-экономической ситуации, задач поддержания экологического правопорядка, внедрения природоохранных мотивов в ткань общественной, государственной жизни.
Предлагаемая работа показывает состояние и систему экологического права, законодательства, уровень их применения в третьем десятилетии ХХI века. Созданный на базе профессорско-преподавательского состава Казанского (Приволжского) федерального университета авторский коллектив включает известных профессоров, доцентов – знатоков правовой экологии с юридических факультетов МГУ им. М. В. Ломоносова и Томского государственного университета, из Саратовской государственной юридической академии.
Учебник обоснованно исходит из широкого понимания экологического права как комплексной, сложно составной (по выражению М. К. Сулейменова – интегрированной) отрасли, регулирующей весьма актуальные, постоянно обостряющиеся, наиважнейшие общественные отношения по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и объектов, всеобщей экологизации государственной, общественной жизни, других отраслей российского права и законодательства.
Убедительного изложения заслужили концептуальные положения о предмете, принципах, источниках экологического права, выкристаллизовавшихся после многолетних споров об их понятиях, определениях, хотя перманентные дискуссии вокруг них возникают, допуская разновекторные толкования, которыми обучающиеся, другие читатели инициируются к осмыслению происходящих, намечающихся глобальных, региональных процессов, профессиональному уяснению используемых в экологическом праве, законодательстве понятийного, терминологического аппаратов.
В сфере использования природных ресурсов и охраны их диалектической совокупности в виде окружающей среды применяются нестандартные сочетания различных методов, но наряду с другими два основных – административно-правовой, вертикальный, основанный на власти, подчинении, и гражданско-правовой, горизонтальный, опирающийся на договорные приемы, что обусловливается публичными и частными интересами природопользователей, государственной, муниципальной, частной, иными формами собственности на природные ресурсы согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ.
Экономические реформы. трудное восстановление рыночных отношений в нашей стране предполагают изучение понятия, принципов, содержания, характеристики правового регулирования экономических механизмов охраны окружающей среды, платы, других элементов, закономерностей экономического регулирования природопользования, охраны окружающей среды, придающих автономности экологическому праву.
Особенными для уяснения совокупности актов, норм права, законодательства категориями становятся права общего, специального природопользования, специфические права и непременно связанные с ними обязанности физических и юридических лиц, системы и функции экологического управления с оценкой воздействия проектов на окружающую среды, надзором органов публичной власти и общественным, производственным контролем в сфере экологии.
Охрана атмосферного воздуха, юридическая ответственность за экологические правонарушения, международное сотрудничество в сфере экологии, административная, судебная и иная практика правоприменения – необходимые атрибуты учебников экологического права, прибавляющие отрасли самостоятельности по сравнению с иными отраслями российского права.
Широкое понимание экологического права не остается природоохранной декларацией, но наполняется исследованием правовых режимов использования и охраны недр, водных объектов, лесов, животного мира, в том числе среды его обитания, охоты и рыболовства, особо охраняемых природных территорий, других характеризующих экологическое право неординарных институтов.
Оправданными выглядят включение лечебно-оздоровительных местностей, курортов, как специально нацеленных на поддержание, восстановление здоровья граждан, в особо охраняемые природные территории, а также исключение из учебника главы о земельных правоотношениях, как заслуживающих более подробного рассмотрения, предусмотренных в обязательной для юридических вузов отдельной учебной дисциплине под названием «земельное право».
Насыщенное содержание экологического права неминуемо выдвигает задачу определения его места в системе российского права, нахождения роли в российской правовой системе. Относительная молодость правовой экологии не препятствует росту ее авторитета, а возрастание дальнейшего значения экологического права обусловливаются происходящими на планете Земля, на материках, в городах, иных поселениях процессами повреждения окружающей среды, деградации природы.
Актуализация проблем утилизации коммунально-бытовых отходов, стабилизации климата, опустынивания одних территорий и заболачивания других, добычи, транспортировки полезных ископаемых, разливов нефти, выбросов вредных веществ, истощения рек и Мирового океана заставляют форсировать правовое регулирование эксплуатации пригодных для ведения сельского хозяйства земель, производства экологически чистой продукции, сохранения и защиты зеленых насаждений в населенных пунктах, обустройства мест переработки и захоронения остатков человеческой жизнедеятельности.
Член-корреспондент РАН О. С. Колбасов полагал, что в связи с порчей земель, нехваткой пресной воды, ухудшением качества атмосферного воздуха, ослаблением рекреационных способностей природы приближается время разделения всех отраслей права на две суперотрасли – экономическую, регулирующую материальные, гражданские отношения, и экологическую, управляющую самыми необходимыми для здоровья человека сферами его жизни – экологическими отношениями, то есть отношениями общества и природы. Когда это наступит – трудно определить, но тенденцию к отграничению, возвышению экологического права не признавать трудно.
Граждане, читатели должны вдеть, понимать различия и невозможность противопоставления субъективных рукотворных законов, исполнение которых обеспечивается порой принудительной силой общества, государства, и объективными законами природы, часть которых познана и которые существуют помимо воли человека, но должны учитываться в ходе проектирования и осуществления хозяйственной, иной деятельности.
В период упрочения прежних и поиска новых форм охраны окружающей среды, упорядочения экономичного природопользования необходимо добросовестное ознакомление с действующими, существующими в настоящее время правовыми способами предупреждения деградации природы, чему посвящен новаторский учебник под редакцией З. Ф. Сафина и Е. В. Луневой.
Доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации,
научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
С. А. Боголюбов
Тема 1
Общие положения об экологическом праве
§ 1.1. Понятие, предмет и объекты экологического права
(А. З. Зиннатуллин)
В литературе имеются разные подходы к понятию экологического права как отрасли права. Это связано с определением, прежде всего, соотношения природоохранительного и природоресурсного законодательства1.
Разное соотношение такого законодательства привело к узкому и широкому пониманию самой отрасли экологического права. В узком значении экологическое право (природоохранительное право) – система правовых норм и институтов, образующих комплексную отрасль права, предметом которой являются общественные отношения только по охране окружающей природной среды (природоохранительные)2. В широком значении экологическое право – это общественные отношения не только по охране окружающей природной среды, но и общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов и отношения по обеспечению экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство)3. При узком подходе лучше удается акцент на мерах по сохранению и восстановлению окружающей среды, при широком подходе можно лучше показать динамику взаимодействия мер по рациональному использованию и охране окружающей среды в целом или отдельных ее компонентов4. Авторы настоящего учебника преимущественно придерживаются широкого понимания экологического права, которое одновременно охватывает и природоохранительное, и природоресурсное право.
Экологическое право является самостоятельной комплексной отраслью права5. Основным признаком комплексности данной отрасли рассматривается сложность ее структуры, поскольку экологическое право объединяет природоохранное и природоресурсное право. При этом предполагается самостоятельность и природоресурсных отраслей права (земельного, водного, лесного, горного, фаунистического права)6.
Таким образом, предметом экологического права являются общественные отношения по поводу охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и использования природных ресурсов.
Общественные отношения, образующие предмет экологического права, можно определить более конкретно. Будучи урегулированными нормами экологического права, они приобретают форму правоотношений. В то же время в зависимости от объекта, субъектов и содержания экологические правоотношения могут быть выделены следующие группы экологических правоотношений:
– по охране окружающей среды от различных видов негативного воздействия;
– по использованию природных объектов и ресурсов.
При характеристике экологических правоотношений, важное значение имеет определение их объектов.
В широком смысле объектом экологического правоотношения в целом является окружающая среда. Определение окружающей среды, как и иных объектов экологических правоотношений, закреплено в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «Об охране окружающей среды»7. Окружающая среда определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Наряду с термином «окружающая среда» Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в ст. 1 дает толкование термина «природная среда».
Природная среда или природа определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.
Определения природных, природно-антропогенных и антропогенных объектов приводятся в той же статье названного закона.
Природный объект определяется как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.
Природно-антропогенный объект – это природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.
Антропогенным объектом является объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.
Таким образом, в состав окружающей среды в отличие от природы включены антропогенные объекты. Однако, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» объектами охраны являются:
– земля, недра, почвы;
– поверхностные и подземные воды;
– леса и иная растительность, животные и другие организмы, их генетический фонд;
– атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
Данный список включает те объекты, которые тем же Федеральным законом включены в определение компонентов природной среды. Антропогенные объекты в список объектов охраны не включены.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет также иные объекты охраны: природные, природно-антропогенные объекты, естественные экологические системы, природные комплексы, природные ландшафты, природные ресурсы, компоненты природной среды.
Компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Определения ряда компонентов природной среды установлены отдельными федеральными законами.
§ 1.2. Методы экологического права
Метод правового регулирования – это способ правового воздействия на общественные отношения со стороны государства и иных уполномоченных субъектов.
В науке права признаются два метода:
– административно-правовой (императивный);
– гражданско-правовой (диспозитивный);
Они используются в экологическом праве как самостоятельно, так в сочетании друг с другом.
Суть административно-правового метода заключается в установлении предписания, дозволения, запрета, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний.
Одной из сторон является – уполномоченный орган государства. В экологическом праве этот метод опосредуется в форме установления различных нормативов, лицензирования, обязательности ведения кадастров (реестров) и мониторинга, регулируемое размещение и захоронение отходов, а также применения мер юридической ответственности за экологические правонарушения.
Гражданско-правовой метод основывается на равенстве сторон правоотношения. Он предоставляет им решать вопрос о форме своих взаимоотношений, урегулированных нормами права. Участники гражданско-правовых отношений выступают как равноправные субъекты, не зависимые друг от друга. Примерами реализации рассматриваемого метода в сфере природопользования может служить заключение договоров водопользования, договоров аренды лесных участков, охотхозяйственных соглашений и т. п.
В современный период проявляется тенденция, когда охрана окружающей среды получат все более расширяющееся правовое присутствие в иных отраслях российского права. Примером является Кодекс об административных правонарушениях РФ8 (глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» ст. ст. 8.1–8.49), Уголовный кодекс РФ9 (глава 26 «Экологические преступления» и содержащиеся в ней 18 составов экологических преступлений ст. ст. 246–262), и т. д. Таким образом, можно говорить о существовании метода экологизации, специфического метода экологического права.
Помимо метода правового регулирования большое значение приобретает тип правового регулирования, который показывает правовой режим отрасли права10. При этом доказано, что одна отрасль права не может иметь в своей основе одновременно два принципиально противоположных режима (типа) правового регулирования, т. е. одновременно и общедозволительный, и разрешительный11.
Для экологического права характерен разрешительный тип правового регулирования. В основе разрешительного типа регулирования лежит общий запрет, он строится по принципу «запрещено все, кроме…», а значит, субъекты могут совершать только те действия, которые разрешены в нормах права, причем в большинстве случаев еще необходимо иметь компетентное решение государственного органа12.