Экологическое право
К источникам обязательного международного права окружающей среды отнесены такие акты, как Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися по угрозой исчезновения (1973 г.), Соглашение об охране полярных (белых) медведей (1973 г.), Конвенция об охране Средиземного моря от загрязнения (1976 г.), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.), Венская конвенция по охране озонового слоя (1985 г.) и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.); Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992 г.), Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992 г.), Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1992 г.), Конвенция по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестская конвенция, 1992 г.), Конвенция по защите морской среды Балтийского моря (1992 г.) и др. В ожидаемой перспективе (ориентировочно в 2022 г., на следующем Саммите Земли) – разрешение судьбы проекта Глобального пакта по окружающей среде, представляющего собой международный договор, охватывающий всю экологическую политику45.
Закон как источник экологического права
Источниками экологического пава, прежде всего, являются федеральные законы. Более того, тенденция правового регулирования по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов такова, что большинство вопросов решается на федеральном уровне. Законы субъектов РФ должны соответствовать федеральному законодательству.
Виды законов как источников экологического права:
а) федеральные конституционные законы как наиболее важный вид нормативных правовых актов, принимаемых квалифицированным большинством голосов по вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ. В их числе Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»46.
Он предусматривает, что Правительство РФ (1) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; (2) принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, по созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения, по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; (3) организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ и т. д. Специфика Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» состоит в том, что он закрепляет полномочия и определяет политические ориентиры;
б) федеральные законы, регулирующие экологические отношения, т. е. экологическое законодательство – это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. В зависимости от предмета правового регулирования федеральные законы можно подразделить на две группы: (1) федеральные законы об охране окружающей среды и природных комплексов и (2) природоресурсные законы.
К федеральным законам, входящим в первую группу, относятся:
• Федеральный закон «Об охране окружающей среды»;
• Федеральный закон «Об экологической экспертизе»;
• Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О радиационной безопасности населения»47;
• Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»;
• Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ (ред. от 28.06.2021) «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»48.
• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»;
• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;
• Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране озера Байкал»49;
• Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»50 и др.
Природоресурсное законодательство (вторая группа законов) занимает значительный удельный вес в системе экологического законодательства. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито. Как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.
Природоресурсное законодательство – это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:
• Водный кодекс РФ;
• Лесной кодекс РФ;
• Закон РФ «О недрах»;
• Федеральный закон от 21.07.1997 № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции»51;
• Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «О животном мире»52;
• Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»53;
• Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»54;
• Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране атмосферного воздуха»55 и др.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды», как основной отраслевой источник экологического права
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Указанный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и исключительно экономической зоне Российской Федерации.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» – это головной акт экологического законодательства. Он имеет следующую структуру:
• глава I. Общие положения;
• глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды;
• глава III. Права и обязанности граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды;
• глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;
• глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды;
• глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;
• глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
• глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций;
• глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной;
• глава IX.1. Лесопарковые зеленые пояса;
• глава X. Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды);
• глава XI. Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды;
• глава XII. Научные исследования в области охраны окружающей среды;
• глава XIII. Основы формирования экологической культуры;
• глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды;
• глава XIV.1. Ликвидация накопленного вреда окружающей среде;
• глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды;
• глава XVI. Заключительные положения.
При внимательном рассмотрении структуры такого федерального закона выявляются недостатки юридической техники. Спорной является последовательность некоторых глав. Например, расположение главы XIV.1. «Ликвидация накопленного вреда окружающей среде», регулирующей сразу после главы XIV. «Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды». И это несмотря на то, что совокупность норм о ликвидации накопленного вреда окружающей среде направлена на восстановление нарушенных экологических систем и снижения негативного воздействия на природную среду за счет бюджетной системы государства, а не за счет нарушителя законодательства.
Нормативные правовые акты подзаконного уровня
Подзаконные нормативные правовые акты составляют большой объемный источников экологического права.
С момента образования Российской Федерации по настоящее время было принято значительное число подзаконных актов: указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, положений и правил, приказов и т. д.
В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90). Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики (ст. 80). Поэтому приобретает особую актуальность Указ Президента РФ от 05.03.2020 № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года»56. Указ Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»57 и др.
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ, обеспечивает их исполнение. Пункт 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 года «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.
Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты Постановления Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий»58; от 03.10.2000 № 748 (ред. от 01.02.2005) «Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации»59; Постановление Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 (ред. от 30.06.2021) «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»60; от 29 мая 2008 г. № 404 (ред. от 31.05.2021) «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»61; Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)»62 и др.
Подзаконные нормативные правовые акты также могут приниматься следующими органами исполнительной власти:
– федеральными министерствами, являющимися федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативному-правовому регулированию (Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и др.);
– федеральными службами, являющимися федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и др.);
– федеральными агентствами, являющимися федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции (Федеральное агентство водных ресурсов Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства).
Как правило, нормативные правовые акты указанных органов в значительной степени обладают надведомственными функциями, в том числе и в сфере охраны окружающей среды по предмету своего ведения. В качестве примера можно привести:
1. Приказ Минприроды России от 23.05.2016 № 306 (ред. от 05.07.2021) «Об утверждении Порядка ведения Красной книги Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте России 02.08.2016 № 43075)63.
2. Приказ Росприроднадзора от 30.04.2021 № 236 «Об утверждении формы акта утилизации отходов от использования товаров» (зарегистрировано в Минюсте России 07.06.2021 № 63807)64.
3. Приказ Роснедр от 22.04.2020 № 161 (ред. от 21.12.2020) «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешений на застройку земельных участков, которые расположены за границами населенных пунктов и находятся на площадях залегания полезных ископаемых, а также на размещение за границами населенных пунктов в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений в пределах горного отвода» (зарегистрировано в Минюсте России 17.09.2020 № 59938)65.
4. Приказ Росводресурсов от 31.05.2019 № 125 «Об утверждении Правил использования водных ресурсов Иваньковского водохранилища на р. Волге» (зарегистрировано в Минюсте России 14.08.2019 № 55596)66 и др.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Как было указано выше в соответствии с Конституцией РФ природопользование, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ.
Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.
Принципиально важно что, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: (1) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, (2) обеспечения правопорядка в стране.
Перечень источников экологического права субъектов РФ весьма широк.
Например, в Республике Татарстан приняты и действуют следующие нормативные правовые акты:
– Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992 (ред. от 22.06.2012)67;
– Экологический кодекс Республики Татарстан от 15.01.2009 № 5-ЗРТ (ред. от 16.07.2021)68;
– Земельный кодекс Республики Татарстан от 10.06.1998 № 1736 (ред. от 16.07.2021)69;
– Кодекс об административных правонарушениях Республики Татарстан от 19.12.2006 (ред. от 19.11.2020) № 80-ЗРТ70;
– Закон РТ от 13.10.2015 № 83-ЗРТ (ред. от 14.12.2019) «О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Татарстан»71;
– Закон РТ от 22.05.2008 № 22-ЗРТ (ред. от 16.07.2021) «Об использовании лесов в Республике Татарстан»72.
Акты органов местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды
Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, если в соответствии с Конституцией РФ эти органы наделены законом необходимыми полномочиями. Такие полномочия определены рядом законодательных актов, в том числе Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»73. Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 7) также определяет, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды. К вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
Соответствующие полномочия органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия нормативных правовых актов.
§ 2.3. Значение судебной практики в регулировании экологических отношений
Вопрос значения судебной практики в регулировании экологических отношений является дискуссионным. Действительно, деятельность судебных органов занимает особое положение в правовом регулировании экологических отношений. Однако является ли судебная практика источником права? Или ее роль ограничивается исключительно формированием обобщений и руководящих указаний по вопросам применения действующего законодательства?
Прежде чем ответить на поставленные вопросы обратимся к понятиям источника права и судебной практики. Понятие судебной практики как юридической категории включает все виды решений по конкретным делам и разъяснения Пленума Верховного Суда Российской РФ по вопросам судебной практики. Однако эти акты не отвечают признакам, которые присущи источникам права. Более того, Верховный Суд РФ не наделен правотворческой функцией, его акты относятся к числу документов правоприменительного нормативного толкования. Они применяются лишь судами при рассмотрении конкретных дел и ограничиваются сферой правосудия74. Указанные акты вмещают только результаты толкования, т. е. деятельности по уяснению и разъяснению выраженной в формальных источниках права государственной воли в целях ее правильной и эффективной реализации75.
Наиболее распространенная позиция по этому вопросу выражена В. В. Петровым: «Решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положении»76.
Разъяснение Пленумов является деятельность конкретизирующей правовые нормы, но это не правотворчество. Поэтому Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и ранее действующего Высшего Арбитражного Суда РФ не могут являться актами правотворчества, однако они оказывают регулирующее воздействие. Таким образом, в теории судебная практика не является источником права.
Однако в Постановлениях Пленумов Верховного Суда РФ ранее действующего Высшего Арбитражного Суда РФ устанавливаются правила применения норм права, вносящие элемент новизны в правовое регулирование – правоположения77. При этом содержание разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и ранее действующего Высшего Арбитражного Суда РФ состоит не только из правоположений. В них часто включают нормативные правила применения конкретных норм права, не вносящие элементы новизны, а являющиеся типичными праворазъяснительными правилами78.
Постановления Пленума Верховного Суда РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов:
– Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2010 года № 26 (ред. от 31.10.2017) «О некоторых вопросах применения судами законодательства об уголовной ответственности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (часть 2 статьи 253, статьи 256, 258.1 УК РФ)»79;
– Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 ноября 2010 г. № 27 (ред. от 31.10.2017) «О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства»80;
– Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 года № 21 (ред. от 30.11.2017) «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»81;
– Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 года № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»82.
В указанных Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ даются подробные разъяснения об особенностях применения норм законодательства об административных правонарушениях, уголовного законодательства и мер гражданско-правовой ответственности за нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
На практике значение судебной практики в регулировании экологических правоотношений очень значимо. Суды выполняют важную функцию, применяя законодательство, обеспечивая защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Судебная практика разрешения отдельных категорий дел, как говорилось ранее, находит свое выражение в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и постановлениях Пленума ранее действовавшего Высшего Арбитражного Суда РФ, которые обязательны для соответствующих судебных систем.
Постановления Конституционного Суда РФ являются исключением из судебной практики. Они относятся к источникам экологического права, если признают положения законодательства, регулирующие экологические отношения, несоответствующими Конституции РФ и недействующими. Например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть»83 не соответствующими Конституции РФ были признаны положения ч. 2 ст. 99 Лесного кодекса РФ и постановления Правительства РФ «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства», в той мере, в какой – в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей их неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, – при установлении на их основании размера возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, в частности при разрешении вопроса о возможности учета фактических затрат, понесенных причинителем вреда в процессе устранения им загрязнения лесов, образовавшегося в результате разлива нефти и нефтепродуктов.
Несомненно, разъяснения и постановления высших судов основываются на законе, конкретизируют и уточняют его положения с учетом реальных отношений. Судебная практика неизбежно сопряжена с толкованием высшими судами Российской Федерации неясных законодательных положений и преодолением определенных пробелов в законодательстве, но в ней отсутствует процесс создания юридических норм, т. е. отсутствует правотворчество.
Правильнее говорить о том, что судебная практика имеет существенное значение в формировании обобщений и руководящих указаний по вопросам применения действующего законодательства. Как отметил Крассов О. И., «при достаточном распространении судебная практика является основанием издания законодателем соответствующей правовой нормы, восполняющей пробел в законодательстве»84. Таким образом, Постановления Пленумов Верховного суда РФ и ранее действующего Высшего Арбитражного Суда РФ оказывают влияние на совершенствование экологических правоотношений. Эти акты служат для совершенствования действующего законодательства, поскольку статьей 114 Конституции РФ данным органам представлено право законодательной инициативы. Поэтому значение судебной практики, в независимости от того, является ли она источником права, очень существенно.