Открытый доступ к высшему образованию. Опыт Франции и уроки для России

1.3.3. Финансирование университета: центральная роль государства

За последние 5 лет вопрос о механизмах финансирования высшего образования во Франции приобрел особое значение, в то время как университетам было поручено контролировать общий бюджет, сфера охвата которого была значительно расширена для покрытия расходов на заработную плату.

Статья L. 719-4 Кодекса об образовании (законопроект о высшем образовании и научных исследованиях, который в настоящее время обсуждается, не планирует внесения в него изменений) предусматривает, что «государственные научные, культурные и профессиональные учреждения располагают оборудованием, персоналом и кредитами, выделяемыми им государством для выполнения своих задач. Они могут располагать ресурсами, в частности полученными за счет продажи товаров, завещаний, пожертвований и фондов, платы за услуги, прав интеллектуальной собственности, конкурсных фондов, участия работодателей в финансировании основных курсов технической и профессиональной подготовки и различных субсидий. Они получают регистрационные взносы, выплачиваемые студентами и слушателями курсов. Они могут получать субсидии на покупку оборудования и ведение деятельности от регионов, департаментов и муниципалитетов и их объединений».

Более того, высшее образование рассматривается как элемент развития на местном уровне, в течение последних 15 лет оно побудило регионы, департаменты и муниципалитеты взять на себя решение некоторых вопросов, с ним связанных. Но, поскольку органы местного самоуправления не имеют собственных полномочий в сфере высшего образования, их вклад зависит от их желания и качества отношений с университетами. Столкнувшись с нормами, принятыми на национальном уровне, с одной стороны, и правами образовательных учреждений – с другой, они берут на себя функции определения количества и содержания образовательных программ, что является прерогативой университетов. Поэтому мы сталкиваемся с различными трудностями во взаимоотношениях между вузами и местными властями.

За последние 15 лет регионы приняли участие в ряде инициатив. В частности, они сотрудничали по планам U2000 и «Университет третьего тысячелетия» (U3M)[17]. В этом контексте регионы постоянно уделяют внимание географическому или территориальному распределению образовательных учреждений. Они хотят сделать равенство возможностей более реальным, однако смена места жительства и мобильность за пределы мегаполисов увеличивают стоимость образования. Поэтому регионы выступают за развитие сети филиалов университетов и технологических институтов (Instituts Universitaires de Technologie, IUT), создание которых они готовы поддержать. Формализация этих отношений отражена в многолетних контрактах, таких как Региональная дорожная карта по высшему образованию и научным исследованиям.

В рамках присоединения университетов к программе расширения ответственности и полномочий их бюджеты увеличились в три-четыре раза. При этом они должны выплачивать весь объем заработной платы своим сотрудникам.

В 2019 г. для укрепления покупательной способности университетского сообщества, повышения заработной платы и финансирования проекта реформы высшего образования были выделены дополнительные кредиты на общую сумму 206 млн евро. Таким образом, бюджет 2019 г. составил 16,3 млрд евро, увеличившись на 173 млн евро по сравнению с 2018 г. [18] Эти средства были распределены следующим образом:

– 13,6 млрд евро на обучение и научные исследования (+166 млн евро);

– 2,7 млрд евро на нужды студентов (+7 млн евро).

Университеты также начинают пользоваться Большим инвестиционным планом, который Правительство Франции приняло на период 2018–2022 гг. В нем выделены четыре приоритета:

– ускорение экологического перехода, 20 млрд евро;

– построение общества с высокими профессиональными навыками, 15 млрд евро;

– укрепление конкурентоспособности в сфере инноваций, 13 млрд евро;

– создание цифрового государства, 9 млрд евро.

Из выделенных средств 7,6 млрд евро расходуется на высшее образование, научные исследования и инновации (из них 1,55 млрд евро на высшее образование). Эти средства будут направлены на реформу учебных программ в университетах (и, в частности, на диверсификацию учебных курсов для студентов первого образовательного цикла) и на реформу системы профессиональной ориентации. Предпочтение будет отдано двум направлениям:

– первое направление имеет название «новые учебные программы в университете»[19]. На него выделено 250 млн евро, что позволит полнее учитывать географическое и социальное положение студентов, впервые поступающих в высшие учебные заведения. С принятием в марте 2018 г. Закона о профессиональной ориентации и успешном развитии студентов, а также с разработкой платформы Parcoursup[20], которая стала национальной формой предварительного зачисления на первый год обучения в вузы Франции, реформа бакалавриата действительно представляется приоритетом правительства;

– второе направление касается развития университетов мирового класса, на эти цели на 10 лет выделено 700 млн евро. Предполагается, что реализация этого направления будет способствовать развитию отношений между университетами, исследовательскими центрами и экономикой. Для осуществления проектов сотрудничества на европейском уровне планируется выделить 100 млн евро.

Анализ ресурсной базы французских университетов в 2019 г. показывает, что в ней преобладает доля Министерства высшего образования и науки (74,15 % ресурсов в виде дотаций) (табл. 3).

Таблица 3. Ресурсная база университетов в 2019 г.

Источник: Главное управление высшего образования и профессиональной интеграции (DGESIP).

Переход к программе расширения ответственности и полномочий (Responsabilités et Compétences Elargies, RCE)[21], начатый в 2010 г., – это право всех университетов: с тех пор к ней присоединились 105 образовательных учреждений. Участие в программе не только дает возможность большей самостоятельности в использовании ресурсов, но и требует увеличения собственных ресурсов. В 2019 г. они составляли всего 16,56 % общей суммы.

Министерство приняло решение создать механизм солидарности и сократить бюджет университетов, у которых был излишек оборотных средств. Таким образом, в 2015 г. в 47 образовательных учреждениях было собрано 100 млн евро[22]. За счет этих средств были профинансированы создание рабочих мест, частично увеличение заработной платы государственных служащих (выслуга – опыт – стаж), освобождение от сборов стипендиатов, а также меры для административного персонала категорий В и С.

Это решение привело к тому, что многие университеты (13 в 2017 г.) оказались в трудном финансовом положении и разрыв между максимальным числом разрешенных рабочих мест и фактическим их количеством остается слишком большим. Предстоит найти новый баланс между привлекаемыми средствами и бюджетным финансированием.

Внедренная в 1994 г. аналитическая система распределения средств (Système AN alytique de Répartition des MO yens, SAN REMO) позволила рассчитать теоретическую потребность в кадрах и операционных ресурсах для каждого учреждения. Методика расчета данной теоретической кадровой системы базировалась на трех критериях: количестве зачисленных студентов, административно-техническом руководстве, площади, отведенной под учебные нужды. Эти критерии использовались для расчета четырех видов финансирования, сумма которых после вычета общей суммы регистрационных сборов составляла общий операционный фонд.

Принципы распределения зависят от цели использования средств: на рабочие места или на деятельность университета. Что касается рабочих мест, то потребность в учебных часах была обусловлена применением почасовой стоимости на одного учащегося (ч/с). Эта стоимость была различной в зависимости от учебных классов и дисциплинарных областей. Теоретическая нагрузка, рассчитанная таким образом, была сопоставлена с возможностями преподавателей учебного заведения, что позволило выявить потребности в преподавателях и/или дополнительных часах. Потребность в кадрах ИАТРОП (инженерных, административных, техниках, рабочих и обслуживающем персонале) была рассчитана на основе функционального анализа задач, выполняемых этими сотрудниками. Для каждой должности (из 9 выявленных) было установлено соотношение, которое наилучшим образом отражает уровень активности и измеряет потребность учреждения в кадрах.

Что касается операционной деятельности, то теоретически общий операционный фонд был рассчитан путем суммирования нескольких элементов: расходов на обучение, компенсации преподавателям и кадрам ИАТРОП, расходов на педагогическое и материально-техническое обеспечение, на логистику недвижимости. Регистрационные сборы вычитаются из этой общей суммы.

Аналитическая система распределения средств, разработанная в качестве инструмента для оказания помощи в распределении рабочих мест (преподавателей и кадров ИАТРОП) и кредитов на покрытие текущих расходов, не получила положительной оценки. Она была сложной, непонятной, несправедливой, непригодной для организации системы бакалавриат – магистратура – докторантура, далекой от логики и целей, установленных Законом о свободах и обязанностях университетов.

Действительно, аналитическая система распределения средств имела огромные негативные последствия, прежде всего пороговые эффекты, что делало ее несправедливой. Справочные нагрузки разрабатывались как необходимый минимум, т. е. на основе образовательных моделей (общий объем часов, разбивка лекций, семинары, практические занятия и размеры групп); оказалось, что на практике во многих учебных учреждениях применяется образовательная программа, которая оправдывает преподавание в небольших группах. В этих случаях критерии аналитической системы распределения средств не определяли фактическую нагрузку преподавателей, лежащую на образовательных учреждениях. Наконец, она являлась неполной, поскольку не касалась ассигнований на научные исследования и выплат заработной платы.

В 2009 г. аналитическая система распределения средств была заменена на систему по распределению средств на развитие и ведение деятельности (Moyens à la Performance et à l’Activité, SYMPA). Теперь Министерство высшего образования и науки учитывает как саму деятельность вузов, так и их достижения при расчете финансирования университетов.

Оценка результатов работы включает «рассчитанную» часть на основе национальных критериев и «согласованную» часть в четырехлетнем контракте, который должен быть подписан между каждым университетом и государством. Этот контракт предусматривает на каждый год общую сумму государственных дотаций, проводя различие между средствами, выделенными на выплату заработной платы, ассигнованиями на ведение деятельности и инвестиционными ассигнованиями. Суммы, выделяемые на выплату заработной платы, ограниченны и зависят от максимального количества рабочих мест, которое учреждение уполномочено оплачивать. Многолетний контракт образовательного учреждения устанавливает максимальную долю средств, направляемых на заработную плату сотрудников по контрактам[23].

Логика такого финансирования заключается в том, чтобы найти баланс между деятельностью и ее результатами. Следует отметить, что введение части, касающейся результатов профессиональной подготовки, является новшеством; и хотя намерение поставить систему высшего образования в соответствие с утвержденными стандартами качества было единодушным, тем не менее возникли проблемы, связанные с его осуществлением. Следует напомнить, что университеты находятся в ведении государства и обязаны принимать и обучать студентов, на отбор которых они влиять не могут. Таким образом, основная часть финансирования образовательной деятельности должна учитывать фактическую деятельность учебных заведений. Она в основном зависит от количества студентов и содержания их образовательных программ. Две трети финансовых средств направлялось на образование, а около 20 % – на повышение эффективности (табл. 4).

Таблица 4. Распределение ресурсов системы по распределению средств на развитие и ведение деятельности (Moyens à la Performance et à l’Activité, SYMPA) в 2009 и 2013 гг., %

* Указанные кредиты проходят в рамках кредитования системы по распределению средств на развитие и ведение деятельности (Moyens à la Performance et à l’Activité, SYMPA), т. е. всего 2 млрд евро. Они не включают средства, направляемые на заработную плату, выделяемые в зависимости от количества рабочих мест.

** Чтобы можно было суммировать кредиты и рабочие места, было принято, что затраты на одно рабочее место составляют 60 тыс. евро.

Источник: https://www.senat.fr/rap/r12-S47/r12-S47S.html: расчеты авторов по данным системы по распределению средств на развитие и ведение деятельности (Moyens à la Performance et à l’Activité, SYMPA), переданным в университеты.

В общей сложности ресурсы системы по распределению средств на развитие и ведение деятельности (Moyens à la Performance et à l’Activité, SYMPA) распределяются так: примерно 65 % на преподавание, 35 % на научные исследования, а также примерно 80 % на деятельность и 20 % на эффективность. Кроме того, результаты работы составляют различную долю общих ресурсов (кредитов + + рабочих мест) в зависимости от того, рассматриваются ли преподавание или научные исследования. Эта доля на самом деле составляет порядка 8 и 40 % соответственно[24].

Суммы финансовой поддержки не являются фиксированными не только потому, что система требует учета современных реалий, но и потому, что была добавлена «договорная часть контракта», составляющая от 1 до 2 % общей суммы кредитов, отнесенных на долю результатов деятельности университетов.

Хотя объективная оценка критериев распределения является одним из ключевых приоритетов, министерство сочло целесообразным предоставить университетам свободу действий в оценке качества для учета таких важных и не поддающихся количественной оценке элементов, как:

– качество проекта образовательного учреждения;

– особенности, связанные, например, с благоустройством территории;

– качество управления в университете;

– внимание к показателю «студенческая жизнь».

Рис. 3. Средние расходы на одного студента по учебным программам в 2016 г.

Источник: https://www-alternatives-economiques-fr.camphrier-1.grenet.fr/universite-va-craquer/00086197.

Тем не менее система по распределению средств на развитие и ведение деятельности (Moyens à la Performance et à l’Activité, SYMPA) привела к замедлению роста дотаций для небольших университетов.

Французский университет, хотя и является основой высшего образования, насчитывающей 90 тыс. преподавателей-исследователей, получает все меньше государственного финансирования. В 2016 г. на государственные программы, поступление на которые проходит по конкурсу (такие, как диплом техника высшей квалификации или подготовительные программы), были выделены гранты на одного студента в 1,3–1,5 раза выше, чем в университетах, что является самым очевидным показателем раскола французского высшего образования (рис. 3).

Все чаще слышится критика в связи с разрушительными последствиями перераспределения в новой системе финансирования оборотных средств. Этих дотаций недостаточно, что привело к конкуренции за средства, необходимые для выплаты заработной платы в соответствии с Законом[25] об автономии университетов (рис. 4).

Вместе с тем выполнение положений Закона о свободах и ответственности университетов сопровождалось значительными финансовыми усилиями со стороны государства: университеты были освобождены от выполнения норм по сокращению государственных расходов, применимых к другим государственным операторам в контексте экономии бюджетных средств[26]. Выделение бюджетных и внебюджетных ресурсов высшим учебным заведениям, в частности в рамках программы «Инвестиции в будущее», финансируемой за счет основного займа, отражает приоритетное внимание, уделяемое высшему образованию и научным исследованиям. Однако финансовое положение университетов после их присоединения к программе расширения ответственности и полномочий в последние годы вызывает особую тревогу. «Доказанные финансовые трудности» и даже «риск неустойчивости в краткосрочной или среднесрочной перспективе» – это термины, которые использовала Счетная палата в мае 2018 г. для описания ситуации в некоторых университетах[27].

Главной причиной этих трудностей является старение сотрудников, автоматически приводящее к увеличению расходов на заработную плату, на которую в настоящее время приходится почти 80 % бюджета университета. Поэтому университеты должны диверсифицировать свои ресурсы за счет услуг[28], исследовательских контрактов или профессиональной переподготовки, на которые пришлось всего 2,74 % ресурсов в 2019 г. Они также могут получать пожертвования (например, через фонды).

Рис. 4. Доля государственных средств, выделяемых на высшее образование (исключая деятельность в области научных исследований), % от общего объема государственных расходов

Источник: https://www-alternatives-economiques-fr.camphrier-1.grenet.fr/universite-va-craquer/00086197.

Внебюджетное финансирование (инвестиции в будущее), или ресурсы научно-исследовательских организаций, не всегда учитывается на счетах университетов. Такой вид финансирования может также привести к неравенству, связанному с территориальными диспропорциями в распределении инвестиций. В то время как международные рейтинги создают ощущение «понижения класса» французского университета и сопоставление соответствующих расходов студента университета и учащегося высшей школы вызывает опасения по поводу раскола высшего образования, финансирование высшего образования и научных исследований было определено как высший политический приоритет. Это решение приносит свои плоды, поскольку в 2015 г. государственные расходы на высшее образование во Франции составляли лишь незначительную часть бюджета по сравнению с несколькими странами ОЭСР, как показано на рис. 4.

1.3.4. Руководство и управление

Хотя университеты самостоятельно определяют содержание своих уставов и внутренних структур[29], они тем не менее являются государственными учреждениями и поэтому на них распространяются некоторые общие правила, касающиеся их организации и функционирования. Образовательное учреждение имеет руководящие органы, способные выражать свою волю как субъект права. Таким образом, оно имеет совещательный орган (совет директоров) и исполнительный (президент или директор) и:

– принимает решения, которые могут быть индивидуальными или регулирующими, односторонними или договорными;

– может владеть собственным имуществом, в том числе недвижимым и движимым;

– осуществляет свою деятельность за счет собственного бюджета;

– может защищать свои интересы в суде.

Статус юридических лиц, регулируемых публичным правом, т. е. подпадающих в принципе под сферу применения публичного права, рассматривается как прерогатива публичной власти. В то же время принадлежность к числу государственных институтов ведет к применению более строгих правил, которые, как правило, предохраняют от каких бы то ни было сложностей в управлении учреждением. Это относится к наличию государственной опеки над учреждениями, осуществляемой министерством или министерствами, к которым они относятся. Государственные учреждения научного, культурного и профессионального характера (Etablissement Public à Caractère Scientifique, Culturel et Professionnel, EPSCP) находятся под надзором министра высшего образования и науки, а также под административным и финансовым контролем. Кроме того, правомерность решений, принятых органами таких учреждений научного, культурного и профессионального характера, определяется ректором академии, канцлером университета, который может сделать представление ректору.