– заявление о подтверждении отнесения отходов к конкретному классу опасности;
– сведения о происхождении отходов по принадлежности к определенному производству, технологическому процессу или по принадлежности к продукции, в результате утраты потребительских свойств которой они произошли;
– копии актов отбора проб отхода, проведенного аккредитованной испытательной лабораторией, заверенные печатью и подписью уполномоченного должностного лица аккредитованной лаборатории;
– сведения об агрегатном состоянии и физической форме отходов;
– сведения о химическом или компонентном составе отходов и копии документов, подтверждающих эти сведения (протоколы исследования, способы определения химического или компонентного состава отходов посредством соответствующих измерений, проведенных аккредитованной лабораторией).
После рассмотрения и выдачи заключения Федеральным государственным бюджетным учреждением «Федеральный центр анализа и оценки техногенного воздействия» (ФГБУ«ФЦАО») о присвоении кодов и наименований новым видам отходов с целью включения их в ФККО территориальные органы Росприроднадзора принимают решение о подтверждении или невозможности подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности. В случае принятия решения о невозможности подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности территориальные органы информируют юридическое лицо и индивидуального предпринимателя, у которых образовались эти отходы, о причинах и конкретных мерах, которые следует предпринять для их устранения.
Установление соответствия отходов виду отходов, включенному в ФККО, производится путем сопоставления и установления идентичности классификационных признаков (происхождение, состав, агрегатное состояние и физическая форма) с использованием банка данных об отходах, ведение которого осуществляется в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра отходов, утвержденным приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. №792.
Документы, на основании которых установлено соответствие отходов I – IV классов опасности виду отходов, включенному в ФККО, подлежат хранению юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в течение всего срока действия паспорта отходов.
Многим специалистам в области охраны окружающей среды хорошо известна история по формированию с 2014 г. нового ФККО, который утвержден приказом Росприроднадзора от 18 июня 2014 г.№445 взамен старого.
Необходимость системной работы по наполнению ФККО, как части Государственного кадастра отходов (далее – ГКО), новыми видами отходов была связана со следующими накопившимися противоречиями:
– содержательное наполнение старого ФККО путем принятия нормативного правового акта было осуществлено только один раз (приказом Минприроды России от 30 июля 2003 г. №663);
– банк данных об отходах и о технологиях утилизации и обезвреживания отходов различных видов к 2014 г. так и не был сформирован;
– были попытки содержательного наполнения ФККО письмами регулирующего органа (например, письмом Ростехнадзора от 02 февраля 2010 г. №00-07-12/308 «О паспортизации опасных отходов»);
– в результате административной реформы происходила неоднократная передача полномочий по нормативному правовому регулированию от одного госоргана другому (Госкомэкология России – Минприроды России – Ростехнадзор – Минприроды России);
– из-за перехода на единый классификатор видов экономической деятельности возникла необходимость привязки классификационных признаков отходов к виду экономической деятельности в связи с дифференциацией отдельных ставок платы за отходы V класса опасности по отраслевой принадлежности (постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. №344).
В результате, благодаря системной перезагрузке ФККО, мы имеем сформированный ФККО и базу данных об отходах, которые, как и положено, размещены на официальном сайте Росприроднадзора (https://rpn.gov.ru/activity/regulation/ kadastr/fkko).
На пути наполнения ФККО видами отходов не обошлось без спорных моментов. В частности, это касается такого классификационного признака, как агрегатное состояние (9-я и 10-я цифры 11-значного кода). В чем содержательный смысл двузначного кода этого классификационного признака, можно было узнать с помощью переходного конвертера, который был размещен на официальном сайте Минприроды России, однако в настоящее время для широкого круга пользователей недоступен.
В данном случае, как говорится, телега оказалась впереди лошади – установленный порядок не позволяет вносить изменения в ФККО без смены порядка ведения ГКО и внедрения в него подхода, заложенного при формировании классификации агрегатного состояния вида отхода.
На это противоречие накладывается еще одно обстоятельство – большая текучесть профессиональных кадров в контрольно-надзорных органах, что, в конечном счете, приводит к появлению неоднозначных подходов при проверке соблюдения обязательных требований по отнесению отходов, образующихся в процессе хозяйственной деятельности, к конкретному классу опасности.
Большинство юридических лиц сталкиваются с таким алгоритмом действий надзорных органов, так как такой подход реализуется, в первую очередь, из-за неоднозначного прочтения ст. 14 Закона №89-ФЗ и большого числа отсылок в нем к другим нормативным правовым актам, где раскрывается основной правовой механизм.
Так, из буквального прочтения п. 1 ст. 14 Закона №89- ФЗ следует, что обязанность по отнесению отходов к конкретному классу опасности возложена только на индивидуальных предпринимателей и юридические лиц, в процессе деятельности которых образуются отходы I – V классов опасности.
Отнесение отходов к конкретному классу опасности должно осуществляться на основании критериев, о которых в ст. 14 не сказано, но говорится в ст. 4.1 этого же закона, т.к. подразумевается, что все об этом помнят. При этом класс опасности отходов, установленный индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами по критериям, должен быть подвергнут процедуре подтверждения по отдельному утвержденному Минприроды России приказом от 08 декабря 2020 г. №1027 Порядку подтверждения отнесения отходов I—V классов опасности к конкретному классу опасности (далее – Порядок подтверждения).
И самым важным в данной правовой конструкции, состоящей, на первый взгляд, из разрозненных требований, является п. 2 ст. 14 Закона №89-ФЗ, где говорится, что подтверждение отнесения к конкретному классу опасности отходов, включенных в ФККО, не требуется.
При этом возникает вопрос: каким образом узнать, включен отход в ФККО или не включен? Ответ дает только п. 3 Порядка подтверждения, согласно которому отходы считаются невключенными в ФККО, если при сопоставлении их классификационных признаков (происхождения, состава, агрегатного состояния и физической формы) с классификационными признаками видов отходов, включенных в ФККО и БДО, полное соответствие классификационных признаков не установлено. Уполномоченной организацией, обязанной проводить такой анализ, в силу того же Порядка подтверждения является ФГБУ «ФЦАО».
Все сказанное в очень упрощенном виде можно свести в таблицу, из которой видно, что процедура отнесения отходов к классу опасности состоит из двух частей с однозначно определенными участниками правовых отношений.
В то же время, несмотря на положения нормативных правовых актов, надзорными органами постоянно предпринимаются попытки отнести отходы I – V классов опасности, образующиеся у индивидуальных предпринимателей и юридические лиц, к другому классу опасности, то есть отличающемуся от определенного индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами (даже начиная с 2000 г.).
При этом, нет четкого понимания, что определение иного класса опасности отходов не может служить основанием для оспаривания класса опасности хотя бы потому, что класс опасности отходов не является одним из классификационных признаков, и тем более это касается отходов, включенных в ФККО.
Сделанный вывод соответствует решениям судов по оспариванию классов опасности в отношении отходов, образующихся от сжигания угля на объектах энергетики Красноярского края и Республики Тыва.
Предметом спора стало требование признать отходы, образующиеся от сжигания угля и включенные в ФККО, отходами с иным классом опасности, чем это было отражено более 20 лет подряд в разрешительной документации для объектов энергетики. Основанием для направления исковых требований был результат лабораторного определения класса опасности отходов при единичном отборе проб на объекте размещения отходов и дальнейшем биотестировании.
В итоге судами были назначены судебно-экологические экспертизы и по их итогам были поддержаны аргументы ответчика, а именно:
– законом однозначно определено, что обязанность по отнесению отходов к классу опасности отходов возложена на юридическое лицо, у которых образуются эти отходы;
– порядок действий по подтверждению класса опасности однозначно предусматривает, что единственным уполномоченным органом, обязанным подтвердить класс опасности отходов, является ФГБУ «ФЦАО».
Наряду с этим в рамках судебных разбирательств ответчик, согласно Порядку отнесения, обращался в территориальный орган Росприроднадзора с просьбой подтвердить класс опасности отходов, который оспаривался истцом.
В итоге во всех случаях были получены заключения ФГБУ «ФЦАО» о том, что при сопоставлении всех классификационных признаков отходы, образующиеся от сжигания угля, включены в ФККО, а стало быть, в силу требования п. 2 ст. 14 Закона №89-ФЗ подтверждать их класс опасности не требуется.
Очевидно, что неоднозначное прочтение ст. 14 Закона №89-ФЗ, имеющееся внутреннее противоречие по формированию классификационных признаков отходов, перманентный риск пересмотра класса опасности на основании всего лишь одного измерения – все это требует кропотливой работы по актуализации нормативных правовых актов с учетом сложившейся правоприменительной практики по наполнению ФККО и судебных решений по пересмотру классов опасности.
В связи с этим логично было бы предоставить право индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в инициативном порядке обращаться в территориальные органы Росприроднадзора для получения заключения ФГБУ «ФЦАО» даже по отходам, включенным в ФККО, в целях подтверждения отнесения таких отходов к конкретному виду и классу опасности отходов. При этом полученные заключения в случае отсутствия изменений в технологии производства, выполнения работ, оказания услуг и удаления отходов являлись бы основанием для исключения в рамках контрольно-надзорной деятельности необходимости проверки класса опасности отходов.
Это предложение основано на том факте, что с 1 августа 2014 г. бо?льшая часть отходов, включенных в ФККО, была конвертирована в разрешительные документы без какого-либо подтверждения как классификационных признаков, так и классов опасности.
Данное обстоятельство часто вызывает обоснованный интерес у надзорных органов, так как индивидуальные предприниматели и юридические лица, кроме писем (с 2014 по 2016 г.) с направлением в госорганы материалов отнесения отходов к классу опасности, не имеют в своем распоряжении документов, подтверждающих отнесение отходов, включенных в ФККО, к соответствующему классу опасности.
2.1.2 Паспортизация опасных отходов
По результатам учета в области обращения с отходами юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют паспортизацию отходов в порядке, установленном Минприроды РФ.
С 1 января 2021 г. установлены новые требования к выполнению работ по составлению, переоформлению и утверждению паспортов отходов I – IV классов опасности и они будут действовать до 1 января 2027 года.
Порядок не распространяется на отношения в области обращения с радиоактивными, биологическими, медицинскими отходами, веществами, разрушающими озоновый слой (за исключением случаев, если такие вещества являются частью продукции, утратившей свои потребительские свойства).
Паспорт отходов I – IV классов опасности (далее – паспорт отходов) представляет собой документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности и содержащий сведения об их составе.
Паспортизация отходов I – IV классов опасности осуществляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в процессе деятельности которых образуются отходы I – IV классов опасности.
При паспортизации отходов I – IV классов опасности составляются паспорта отходов, включенных в ФККО и паспорта отходов, не включенных в ФККО.
Для отходов, включенных в ФККО, паспорт отходов составляется и утверждается индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами по типовой форме паспорта отходов I – IV классов опасности, включенных в ФККО. На рисунке 2.4 представлена типовая форма паспорта отходов, включенных в ФККО.
Паспорт отходов, не включенных в ФККО, составляется и утверждается юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями не позднее 30 календарных дней со дня получения информации о подтверждении отнесения данных отходов к конкретному виду и классу опасности территориальными органами Росприроднадзора по типовой форме паспорта отходов I – IV классов опасности, не включенных в ФККО. На рисунке 2.5 представлена типовая форма паспорта отходов, не включенных в ФККО.
Не включенными в ФККО и в банк данных об отходах считаются отходы, если при сопоставлении их классификационных признаков, таких, как происхождение, состав, агрегатное состояние и физическая форма, не установлено полное соответствие с отходами, включенными в ФККО.
Паспорт отходов, не включенных в ФККО, подлежит переоформлению на паспорт отходов, включенных в ФККО, в течение 30 календарных дней с даты включения соответствующего вида отходов в ФККО, о чем индивидуальный предприниматель или юридическое лицо уведомляется Росприроднадзором в письменной форме в течение 10 календарных дней.
Паспорт отходов, включенных в ФККО, подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица, изменения наименования юридического лица, адреса места его нахождения или изменения места жительства, фамилии, имени и отчества (при наличии) индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность.
