Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)
2.3. Создание Бюро расследований министерства юстиции (ФБР США)
История Бюро Расследований министерства юстиции (ныне Федерального Бюро расследований США) начиналась весьма нетрадиционным образом. Впервые предложение о создании полицейской службы в составе министерства юстиции было представлено Конгрессу Генеральным Атторнеем Чарльзом Джозефом Бонапарте в 1907. После длительных споров это предложение было отклонено законодателями102. Общественные настроения явно не благоприятствовали предложению Генерального Атторнея создать новую службу, даже не смотря на тот факт, что другие федеральные министерства – министерство финансов и министерство почтовой службы имели в своем распоряжении специальные полицейские силы, действовавшие, правда, лишь в целях обеспечения узковедомственных интересов103.
Мнение противников создания подобной службы были высказаны в ходе дебатов в Конгрессе и в ходе комитетских слушаний в обеих палатах. Так, например, свои опасения по поводу создания новой федеральной полицейской службы выразил Председатель комитета по ассигнованиям Палаты представителей Конгресса Джеймс А. Тауни (Tawney), которому Бонапарте направил свой запрос. Другой член Комитета, конгрессмен из Нью-Йорка Фицжеральд заявил, что хотя все предыдущие попытки создать глобальную полицейскую организацию под эгидой федерального правительства не увенчались успехом, и хотя “никогда не высказывалось намерения создать централизованную полицейскую или шпионскую систему в Федеральном правительстве”, не исключено, что в ближайшем будущем Америка получит организацию подобного рода.
Еще более резкую и непримиримую позицию занял сенатор от Индианы Хеменвей (Hemenway). Выступая перед комитетом по ассигнованиям Сената, он заявил: “В намерения Конгресса никогда не входило создание шпионской системы подобного рода”.
Не преминули конгрессмены провести негативные параллели и с полицейской системой, существовавшей в начале XX века в Российской империи. Конгрессмен из Нью-Йорка Вальдо заявил: “Единственный вопрос, который стоит сегодня перед Палатой – это верим мы или нет в централизованную секретную службу, такую, например, как сегодня существует в России… Я полагаю, что это был бы огромный удар по свободе и свободным учреждениям, если в стране будет создана подобного рода служба”104.
В общем, запрос Бонапарте привел к совершенно противоположенным результатам – конгрессмены обратили свое внимание на имевшую место практику привлечения детективов из министерства финансов различными федеральными ведомствами, в том числе и министерством юстиции105. Члены Конгресса опасались, что подобная практика заимствования может со временем привести к созданию единой федеральной полицейской службы, наделенной в том числе и функциями политической полиции. Эти опасения были столь велики, что Конгресс законодательно запретил в дальнейшем использование детективов министерства финансов другими федеральными ведомствами, в том числе министерством юстиции106.
30 мая 1908 года, через 3 дня после вступления закона в силу, завершилась первая сессия Конгресса. Конгрессмены всерьез занялись предстоящими предвыборными баталиями. 1 июня 1908 года, спустя месяц после начала парламентских каникул, Генеральный Атторней Бонапарте, без лишней огласки, учредил в министерстве юстиции специальное полицейское подразделение107. Так появилось Бюро Расследований, получившее в 1935 году свое сегодняшнее название ФБР108.
После возвращения с каникул Конгресса Бонапарте, защищая свое самоуправство, ссылался на крайнюю малочисленность своей полицейской службы, а также на то, что конгрессмены своим решением о запрете использовать детективов из министерства финансов просто вынудили его нанять своих собственных детективов109. Несмотря на крайнее раздражение конгрессменов, требования упразднить неправомерно созданную службы в Конгрессе не прозвучало.Вместо этого обе палаты Конгресса ограничились проведением расследования деятельности федеральных полицейских служб, как уже ранее существовавших, так и вновь созданной полицейской службы министерства юстиции110.
Сложившаяся ситуация вызвала серьезную обеспокоенность Конгресса относительно тех методов, которыми производился сбор информации для Белого дома. Конгрессмены заявили, что за ними ведется наблюдение, а их почта вскрывается. Президент отрицал подобные обвинения, настаивая на том, что детективы, чья работа заключается в поимке преступников, не станут нарушать закон, вскрывая почтовые отправления честных граждан, однако иногда почта бывает вскрыта случайно111. С подобными объяснениями Президента в прессе была опубликована частная корреспонденция сенатора от Южной Каролины, который был особенно известен своей оппозиционностью Администрации.Для конгрессменов подобный инцидент явил собой яркий пример тех самых злоупотреблений, которые они имели в виду, отклоняя запрос Бонапарте о создании новой полицейской службы.
Пытаясь развеять опасения Конгресса относительно возможности перерождения полицейской организации в глобальную шпионскую систему, Бонапарте заверил конгрессменов, что хотя и велик соблазн у отдельных политиков использовать службу в своих собственных политических интересах, он этого никогда не допустит.
Новая полицейская служба выжила несмотря на активное противодействие со стороны определенной части конгрессменов. Во многом своим правом на существование служба обязана Президенту Теодору Рузвельту, который самым активным образом встал на ее защиту. Он обвинил Конгресс в том, что запретив использовать детективов министерства финансов другими федеральными ведомствами, Конгресс, тем самым, оказал неоценимую услугу преступным элементам по всей стране112. Аргумент Конгресса, что единственной целью принятия закона, запрещающего использование детективов Департамента Финансов другими ведомствами было желание ограничить деятельность полицейской службы министерства финансов исключительно рамками возложенных на нее законом функциональных обязанностей, не помогли Конгрессу избавиться от ярлыка пособника всех американских преступников. Конгресс был вынужден утвердить решение Генерального Атторнея и узаконить факт создания новой полицейской службы в рамках министерства юстиции.
Намереваясь заслужить благосклонность Конгресса, Бонапарте выдвинул несколько основных принципов, на которых он планировал строить деятельность Бюро Расследований и которые по его мнению должны были предотвратить возможность злоупотреблений со стороны новой службы:
1. Обязательный ежедневный отчет каждого детектива о проведенной работе перед руководителем Бюро.
2. Ежедневный отчет руководителя Бюро перед Генеральным Атторнеем .
3. Проведение расследования по любому факту злоупотребления властью или нарушению законности; наказание виновного вплоть до увольнения и привлечения к уголовной ответственности.
4. Проведение специального расследования Конгресса по выявленным фактам нарушения законности и прав человека113.
Конгрессмены выдвигали различные предложения и в плане определения компетенции Бюро Расследований, в целом они сводились к позиции конгрессмена Смита – “…обеспечить, чтобы данная служба могла использоваться только для расследования преступлений против Соединенных Штатов и случаев мошенничества по отношению к Федеральному Правительству, и всякий, кто попытается использовать службу для какой-либо иной цели, должен быть подвергнут уголовному преследованию”114. Но дебаты по поводу необходимых ограничений в работе службы закончились безрезультатно. Работа Конгресса близилась к рождественским каникулам, не оставалось времени для принятия конкретных документов115.
Стенли В. Финч назначенный Бонапарте главой нового ведомства, был оставлен в своей должности и Генеральным Атторнеем Президента Тафта Джоржем В. Викерсхамом. C первых же дней работы в новой должности Финч столкнулся с серьезной проблемой, которая выразилась в том, что все сферы деятельности как на федеральном, так и на местном уровне были распределены между уже существующими полицейскими службами. Большинство дел Бюро Расследований вынуждено было передавать в Департамент Финансов и в другие ведомства, имевшие свои полицейские службы116.
2.4. Первые дела Бюро расследований
Первые дела Бюро расследований касались преступлений в индейских и других правительственных резервациях, злоупотреблений в торговле ценными бумагами на территории Федерального Округа Колумбия, случаев вымогательства со стороны федеральных служащих. Большие возможности для расширения полномочий Бюро давало содержащееся в американской Конституции положение о межштатной торговле, которое давало Конгрессу право регулировать торговлю между отдельными штатами117. Данный пункт с течением времени был интерпретирован американскими законодателями таким образом, что федеральная юрисдикция должна распространяться на все преступления, связанные с пересечением границ штатов – например, движение краденой собственности через границу штата или кража собственности из железнодорожного вагона, следующего из одного штата в другой118.
Основываясь на положении о межштатной торговле, в 1910 году Конгресс принял Закон Манна, установивший уголовную ответственность за перевозку через границы штатов девиц легкого поведения. По общему признанию данный закон положил начало трансформации полицейской службы министерства юстиции из небольшого ведомства, занимающегося главным образом второстепенными делами, в общенациональную организацию, имеющую свои отделения в каждом штате и в каждом большом городе119.
Закон Манна еще на стадии разработки встретил активную оппозицию со стороны некоторых конгрессменов. Подвергалась критике как юридическая форма изложения материала, так и фактическое содержание законопроекта. Например, некоторые конгрессмены, такие как конгрессмен от штата Тенниси Тетус Симс, или конгрессмен от Джорджии Уильям С. Адамсон высказывали сомнения в необходимости передачи ряда функций в сфере уголовного преследования в ведение централизованного федерального ведомства. Ряд других депутатов вообще высказывал сомнение в необходимости решения подобных вопросов на федеральном уровне, предлагая возложить обязанности по исполнению этого закона на полицейские службы штатов120.
Новый закон вступил в силу, но ни одна из федеральных полицейских служб формально не несла ответственности за его исполнение. В конце концов, после долгих дебатов, обязанности по исполнению закона были возложены на Бюро расследований министерства юстиции. Под новые обязанности руководитель Бюро успешно получил и дополнительные финансовые средства121.
Примечательной особенностью Закона Манна было то, что сам факт наличия межштатной торговли, то есть факт получения коммерческой выгоды в результате перевозки через границу штата девиц легкого поведения напрямую в законе прописан не был. Бесспорно, законодателями он подразумевался. Без этого Конгресс был бы не вправе принять закон, передающий в ведение федерации (одной из федеральных полицейских служб) полномочия по уголовному преследованию сутенеров, перевозящий свой живой товар с целью получения выгоды через границу штата. То есть, с точки зрения американских законодателей, именно наличие в данном процессе признаков «межштатной торговли» дало основания Конгрессу принять подобный закон.
Поэтому не приходится сомневаться, что в момент принятия Конгрессом Закона Манна предполагалось, что сфера действия данного акта будет распространяться лишь на лиц, перевозящих через границу штата девиц легкого поведения с целью извлечения коммерческой выгоды из вышеназванного предприятия. Но ввиду особых условий, сопутствовавших принятию Закона Манна, когда главы двух комитетов Конгресса оспаривали друг у друга первенство выдвижения законопроекта (по традиции закон получал имя того председателя, чей комитет выдвигал законопроект), за юридическими формулировками законопроекта следили не столь строго122. В итоге оказалось, что из текста уже принятого закона отнюдь не следовало обязательное присутствие коммерческой выгоды при перевозке дам «с пониженной социальной ответственностью». Это упущение позволило Бюро Расследований расширенно толковать закон. В результате Бюро фактически получило право вмешиваться в частную жизнь американских граждан и контролировать соблюдение ими морально-нравственных норм.
Рьяно взявшиеся за реализацию нового закона сыщики Бюро расследований толковали содержание закона слишком буквально. С точки зрения весьма пуританской по своим взглядам и убеждениям Америки женщина, пересекающая границу штата в сопровождении мужчины, который не является ни ее мужем, ни ее отцом, ни ее братом или иным близким родственником, бесспорно должна была рассматриваться как девица легкого поведения. Соответственно, мужчина, сопровождавший такую женщину, задерживался сыщиками Бюро и привлекался к уголовной ответственности.
Вместо борьбы с сутенерством Бюро расследований развернуло на основании Закона Манна общеамериканскую кампанию борьбы за нравственность. Немало громких дел (в том числе и в отношении весьма известных в Америке людей) закончилось судебными приговорами и длительными сроками тюремного заключения лишь за то, что американские мужчины имели неосторожность направляясь из одного штата в другой, прихватить с собой свою невесту, любовницу или подругу.
Одной из первых жертв подобного расширительного толкования закона стал чемпион США по боксу в супертяжелой весовой категории Джек Джонсон, который путешествовал по США со своей подругой, прошлое которой вызывало определенные вопросы. Того факта, что их союз не был скреплен узами брака, оказалось достаточно для возбуждения против боксера уголовного дела. Ни многочисленные высокопоставленные заступники, ни поддержка прессы не смогли спасти Джонсона от тюремного срока за аморальное поведение123.
Основываясь на положениях Закона Манна, Бюро расследований открывает свои филиалы во многих городах США и, практически, берет на себя функции координатора деятельности местных полицейских служб штатов. Так как большинство преступлений, связанных с транспортировкой девиц легкого поведения, не влекло за собою пересечение границы штата, формально Бюро расследований не могло задержать преступника. В таким случаях задержание производилось полицейской службой штата по поручению и под руководством Бюро расследований124.
Неумеренное усердие Бюро расследований в борьбе за нравственность американских граждан было несколько остужено в 1915 году решением Верховного Суда США по делу United States vs. Hotte125. Пересматривая в порядке надзора дело очередного бедолаги, ставшего жертвой «борьбы за нравственность» суд рекомендовал Бюро расследований ограничить сферу применения положений Закона Манна случаями извлечения корыстной выгоды, скорректировав тем самым компетенцию ведомства и одновременно дав частное определение относительно используемой в Бюро практики проведения расследований.
Несмотря на резкое несогласие значительной части конгрессменов со столь расширенным толкованием Закона Манна со стороны Бюро Расследований, а также вопреки рекомендациям Верховного Суда сформулированным в деле United States vs. Hotte, которые требовали от ведомства более продуманного подхода к рассмотрению дел об аморальности, подавляющее число обвинений, выдвигаемых Бюро на основании Закон Манна были обвинения в аморальности.
Подобной практике во многом содействовало общественное мнение, которое в значительной степени было на стороне Бюро и его деятельности по искоренению аморальности126. Постепенно, к концу тридцатых годов, интерес к делам об аморальности начал угасать. Хотя Бюро и продолжало периодически возбуждать уголовные дела по этому основанию, с 1940 года статистика по подобным делам перестала попадать в ежегодные отчеты Бюро127. Окончательно точка в делах об аморальности была поставлена распоряжением Генерального Атторнея Митчелла в конце сороковых годов, когда он заявил, что дела об аморальности не должны находиться в компетенции ФБР и вообще в компетенции любого федерального органа; в компетенции ведомства остались лишь случаи, предполагавшие извлечение коммерческой выгоды128.
Помимо роста Бюро и укрепления его организационных структур Закон Манна, принятый в 1910 году, оказал большое влияние на развитие информационной системы в ФБР. Именно с принятия этого документа ФБР начало централизованный сбор информации об американских гражданах, эта информация концентрировалась в специальных досье в центральном офисе службы129. Десятки тысяч граждан вынуждены были давать показания детективам из Бюро, о путешествующих иностранцах, о подозрительных лицах, и собственных родственниках и о самих себе. Сотни тысяч документов попадали в центральный офис ФБР, где собирались и систематизировались. ФБР получило в свои руки как раз ту силу и власть, которой так опасался Конгресс в 1908 году130.
2.5. Американская контрразведка в годы Первой мировой войны
В начале XX века в США еще не существовало специализированных контрразведывательных служб. Будущий флагман контрразведывательной деятельности, Федеральное Бюро Расследований США (в те времена Бюро расследований министерства юстиции), к началу Первой мировой войны представляло собой лишь маленькую полицейскую службу и было сосредоточено на решении задач, весьма далеких от контрразведки. Вряд ли тогда кто-то предполагал, что всего через три десятилетия эта небольшая сыскная служба министерства юстиции станет крупнейшим федеральным полицейским органом и в дополнение к этому практически полностью монополизирует всю контрразведывательную деятельность в США.
В контрразведывательной сфере в годы Первой мировой войны основная работа выполнялась военным и военно-морским министерствами. Военная контрразведка вела борьбу со шпионажем и диверсиями в рядах американской армии, а также на военных объектах. Вне вооруженных сил контрразведывательную работу осуществляли министерство почтовой службы. Ближе к окончанию войны к контрразведывательной работе подключилось Бюро расследований министерства юстиции.
Военные ведомства стремились широко использовать и полицейские силы из других федеральных ведомств. Так, в работе по противодействию иностранному шпионажу и диверсионной деятельности противника на направлениях, обусловленных преимущественно спецификой работы головного ведомства, принимали участие детективы из министерства финансов, труда, сельского хозяйства, внутренних дел, военной торговли131. В борьбе с диверсиями и шпионажем в годы войны были задействованы даже детективы министерства почтовой службы, которые проводили досмотр почтовых отправлений, организовывали среди американских промышленников разъяснительную работу о необходимости соблюдения на предприятиях мер безопасности132.
После взрыва 30 июля 1916 года на острове Черного Тома в Бухте Нью-Йорка – перевалочном пункте для отправки грузов, в том числе и военных, в Европу двух тонн динамита, в работу по выявлению вражеских диверсантов активно включилось Бюро расследований министерства юстиции. Однако на практике деятельность Бюро носила скорее вспомогательный характер. Реально работу по противодействию проникновению иностранных шпионов в ряды армии, как находившейся в непосредственном соприкосновении с войсками противника, так и остававшихся на американском континенте, и по защите секретных материалов осуществляли детективы из военного и военно-морского ведомств.
Компетенция Бюро не позволяла службе вести борьбу с подстрекательской деятельностью, поэтому в середине 1917 года директор Бюро обратился к Президенту Вудро Вильсону с просьбой ходатайствовать перед Конгрессом о расширении компетенции Бюро. Несмотря на отказ Президента, Конгресс, под давлением патриотически настроенной общественности, внес изменения в Закон о шпионаже, распространив сферу его действия и на различного рода подстрекательские призывы133. Бюро расследований получило право арестовывать лиц, подозреваемых в связях с противником, а также проводить профилактические мероприятия в отношении общественно опасных настроений. Вскоре Бюро расследований получило полномочия вести наблюдение за радикальными организациями, о чем более подробно будет рассказано ниже134.
Кроме вышеназванных задач Бюро осуществляло контроль за рабочими и социалистическими группами на территории США, выступавшими с антивоенными призывами135. Совместно с военной полицией Бюро осуществляло защиту армии от спиртного и проституции, ту же работу вне войск Бюро осуществляло самостоятельно.
Формально на министерство юстиции также была возложена ответственность за выдачу разрешений на наем на военное производство в условиях дефицита квалифицированной рабочей силы того или иного иностранца. На практике же этот вопрос решался в военном или военно-морском департаментах136. Министерство юстиции отвечало также за регистрацию граждан немецкой национальности, проживающих на территории Соединенных Штатов, однако Бюро расследований решало эту задачу лишь частично – львиную долю работы выполняли местные подразделения полиции137.
2.6. Американская лига защиты: негосударственная служба контрразведки
Несмотря на формальное участие в организации контрразведывательного обеспечения США в годы Первой мировой войны нескольких специальных служб, представляющих разные министерства, задача по противодействию разведывательной и подрывной деятельности германской разведки решалась ими недостаточно эффективно. Доказательством этому служит создание в 1917 году такой организации, как Американская лига защиты (American Protective League).
Появление в США в XX веке Американской лиги защиты – общественной организации, взявшей на себя выполнение сугубо государственных по своей природе функций контрразведывательного обеспечения страны, на первый взгляд выглядит странным. Ведь к началу XX столетия США уже являлись крупнейшей экономикой мира и постепенно начинали заявлять о своих претензиях на мировое лидерство. Однако, развитие государственных институтов, усиление роли государства как внутри, так и вовне страны шло в Соединенных Штатах существенно более медленными темпами, нежели развитие американской экономики. Американское государство в начале XX века еще недостаточно укрепилось для того, чтобы решать весь спектр задач, стоящих перед сильным и экономически развитым государством.
К моменту вступления Соединенных Штатов в войну против Германии в апреле 1917 года США были охвачены патриотической лихорадкой. По всей стране появилось множество патриотических групп. Американская лига защиты была всего лишь одной из множества таких патриотических общественных организаций, активно выражавших желание оказать помощь своему правительству в борьбе с врагам. Тем не менее, определенные исторические обстоятельства сделали именно Американскую лигу защиты наиболее значимой и влиятельной общественной силой этого периода.
Главной проблемой обеспечений безопасности США в годы Первой мировой войны была проблема ограниченного финансирования. Недофинансирование государственных органов, отвечающих за вопросы обеспечения безопасности страны, привело к тому, что в конце 1916 года некто Альберт Бриггс (Albert M. Briggs), осведомленный о недостаточном финансировании и кадровом дефиците в государственных контрразведывательных службах, обратился к Генеральному атторнею США Томасу Грегори (Thomas W. Gregory) с предложением создать действующую под общим руководством Бюро расследований министерства юстиции общественную организацию, которая бы оказывала помощь государственным органам в обеспечении контрразведывательной безопасности государства. Бюро расследований достаточно настороженно отнеслось к высказанной инициативе. Однако, под давлением ряда политических фигур, оно все же было вынуждено было уступить и начать сотрудничество с вновь созданной Американской лигой защиты.
Финансирование созданной в марте 1917 года Американской лиги защиты должно было осуществляться на спонсорские пожертвования, а также на деньги членов самой организации. Уже в первые месяцы после своего создания лига, помимо центрального офиса в Вашингтоне, обзавелась представительствами в большинстве крупнейших городов США, отдавая предпочтение тем из них, где проживало наибольшее количество иностранцев. Территориальные подразделения лиги должны были действовать под непосредственным контролем соответствующих подразделений министерства юстиции. Численность лиги стремительно росла: уже к середине 1917 года, то есть через несколько месяцев после своего создания, лига насчитывала 90 тысяч членов, а к конце Первой мировой войны достигла 350 тысяч человек, рассредоточенных в почти полутора тысячах местных представительств организации по всей территории США138.
Основной задачей вновь созданной общественной организации стал сбор информации о деятельности агентов иностранных государств, о нелояльных к деятельности федерального правительства американских гражданах, а также защита общественной и государственной собственности. Внутренняя структура Американской лиги защиты была выстроена по военному принципу со строгим иерархическим подчинением местных отделений центральному офису организации в Вашингтоне. В организации имелась своя система званий и знаков отличия, вступление в организацию сопровождалось принесением клятвы верности.