Политика Европейского союза в условиях трансформации мирового порядка

Рецензенты:

С.М. Гаврилова – кандидат исторических наук, руководитель программного отдела НП РСМД;

Д.А. Звягина – кандидат политических наук, старший научный сотрудник АНО «Развитие инноваций»

Политика Европейского союза в условиях трансформации мирового порядка: монография ⁄ О.А. Тимакова; Дипломатическая академия МИД России. – Москва: Квант Медиа, 2024

© Тимакова О.А., 2024

© Дипломатическая академия МИД России, 2024

© Оформление. ООО «Квант Медиа», 2024

Введение

Европейский союз (Евросоюз, ЕС) является экономической и политической организацией, которая ведет свою историю с 50-х годов XX века. Он служит примером наиболее глубокой интеграции и взаимодействия между государствами-участниками среди аналогичных международных проектов. В течение своей истории Евросоюз неоднократно сталкивался с внутренними и внешними вызовами, адаптируясь к изменяющейся глобальной обстановке и появлению новых угроз. Однако в условиях трансформации мирового порядка, растущей напряженности между ключевые центрами международного развития и усиливающейся неопределенности в международных отношениях Европейский союз оказывается перед лицом системного кризиса, который может определить будущее всего интеграционного объединения.

Цель данной монографии – изучить ключевые современные проблемы, стоящие перед объединением, исследовать приоритеты и механизмы политики ЕС по преодолению кризисных тенденций и определить некоторые перспективы, открывающиеся перед организацией на фоне общей трансформации мирового порядка.

В первой главе рассматривается потенциал дальнейшего развития общей внешней политики Европейского союза. В условиях системного кризиса и усиления противоречий между странами – членами объединения, роста социальной напряженности в Европе и гибридизации вызовов и угроз вопрос об особенностях адаптации ЕС к новой геополитической реальности приобретает особую актуальность.

Вторая глава посвящена последней редакции внешнеполитической концепции Евросоюза – «Стратегическому компасу», представляющему собой амбициозный проект по формированию единой политики безопасности и обороны. Анализ возможностей и препятствий на пути его реализации особенно важен, когда традиционные механизмы обеспечения безопасности становятся менее эффективными.

В третьей главе рассматриваются вопросы отношений между ЕС и НАТО, в которых все большее значение начинает приобретать вопрос перераспределения бремени ответственности между их членами. Несмотря на практически полное перекрестное членство, эти две организации сталкиваются с рядом проблем, связанных с разделением ролей и задач, а также с конкуренцией и сотрудничеством в области обороны.

В четвертой главе анализируются особенности политики расширения Европейского союза. В связи со сложностью и противоречивостью процедуры, затрагивающей как экономические, так и социально-политические аспекты, государства-кандидаты сталкиваются с рядом проблем. Значимым является анализ последствий дальнейшего расширения членства для внутренней и внешней политики объединения.

Пятая глава посвящена политике мультикультурализма. В условиях увеличения миграционных потоков страны – члены ЕС сталкиваются с вызовами, связанными с адаптацией мигрантов и поддержанием социального единства на европейском пространстве.

В шестой главе рассматриваются вопросы политики соседства Европейского союза на примере взаимодействия со странами Ближнего Востока и Северной Африки. Регион Средиземноморья становится «пространством угроз» для Европейского союза: региональные конфликты последнего десятилетия, миграционные потоки и терроризм создают серьезные вызовы для безопасности и стабильности Европы.

В седьмой главе выявляются перспективы новых энергетических проектов ЕС. В условиях глобальных изменений на энергетическом рынке и заявленного намерения достижения углеродной нейтральности ЕС активно развивает новые энергетические инициативы. Глава в первую очередь посвящена Восточному Средиземноморью как перспективному региону добычи энергоресурсов.

В восьмой главе исследуются ограничения внешней политики ЕС на примере взаимодействия объединения со странами Центральной Азии автор прослеживает эволюцию проектов Евросоюза по продвижению своих ценностей и углублению экономического сотрудничества со странами региона, определяя причины неэффективности общей стратегии ЕС.

Девятая глава посвящена особенностям взаимодействия Евросоюза и стран Сахеля по ограничению миграционных потоков. Миграционный вопрос рассматривается Европейским союзом как одна из ключевых угроз внутренней стабильности объединения.

Настоящая монография направлена на изучение современных особенностей внешней и внутренней политики Европейского союза в условиях изменяющегося мирового порядка. Она предназначена для студентов, исследователей и всех интересующихся вопросами международных отношений и европейской интеграции.

Глава 1

Будущее общей внешней политики Евросоюза

Геополитические изменения на пространстве Европы, связанные с началом специальной военной операции России на Украине в 2022 г., оказали значительное влияние на Европейский союз. Преодолев эпидемиологический кризис COVID-19, Евросоюз запустил программу NextGenerationEU, которая должна была реализовать амбиции ЕС в достижении «стратегической автономии» в сферах устойчивого «зеленого» развития и высоких технологий. Особое внимание также уделялось превращению ЕС в геополитического актора. Геополитическое измерение деятельности Евросоюза связано с необходимость дальнейшего углубления взаимодействия на последней ступени интеграции – политической.

Рассматривая начальные этапы политической интеграции, нужно отметить, что Европейский союз фактически развивает Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) и Общую политику безопасности и обороны (ОПБО) только с 1999 г. Долгое время основными причинами неспособности Евросоюза эффективно реализовать общую политику и выработать коллективные политические решения считались конфликты между государствами – членами ЕС и отсутствие механизмов управления в институтах ЕС по достижению политической интеграции. Основной прогресс в достижении уровня политической интеграции в Евросоюзе был сделан с принятием Лиссабонского договора[1] в 2009 г. Этот договор изменял Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества.

Положения договора, создающие новые инструменты и осуществляющие структурные изменения институтов Евросоюза, повышали политическую сплоченность ЕС, увеличив степень его влияния на международную арену, и, как финальная цель, должны были превратить его в геополитического актора.

В частности, создавалась должность Высокого представителя ЕС по внешним связям и политике безопасности и Европейская служба внешних связей. В полномочия Высокого представителя входило:

• совмещение функций, до этого момента осуществляемых Высоким представителем по ОВПБ и Комиссаром по внешним связям;

• исполнение обязанностей Вице-председателя Европейской комиссии и руководство Советом по иностранным делам;

• право на законотворческую инициативу.

Дополнительные полномочия передавались Европейскому парламенту: Высокий представитель должен консультироваться с Европарламентом по проектам решений, определяющих мандаты операций ЕС, мандаты на ведение переговоров в отношении международных договоров и стратегии в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

ОВПБ сохраняла свою межправительственную направленность: решения Европейского совета и Совета Европейского союза в области внешней политики и политики безопасности должны приниматься единогласно (ст. 31 Лиссабонского договора). Европейский союз в данном случае «должен уважать все основные функции государств, включая обеспечение территориальной целостности государства, поддержание правопорядка и защиту национальной безопасности. В частности, национальная безопасность остается исключительной ответственностью каждого государства-члена» (ст. 4.2).

Принятие решений квалифицированным большинством позволялось лишь в некоторых исключительных случаях:

• Совет ЕС принимает решение, определяющее действия или позицию ЕС, на основе решения Европейского совета, касающегося стратегических целей и интересов ЕС;

• Совет ЕС принимает решение определить действия или позицию ЕС в соответствии с предложением Высокого представителя Евросоюза по внешним связям и политике безопасности, поданным в результате получения специального запроса от Европейского совета, по собственной инициативе или по инициативе Высокого представителя;

• Совет ЕС решает реализовать решение, определяющее действия или позицию ЕС;

• Совет ЕС назначает Специального представителя.

Также предполагался механизм конструктивного воздержания, который позволял Европейскому совету принять решение по ОВПБ даже в случае отсутствия единогласия и воздержания при голосовании одного или нескольких государств – членов ЕС (до трети из них). Однако решение не принималось, если воздержавшиеся члены представляли не менее одной трети государств-членов, составляющих не менее одной трети населения Евросоюза.

Воздержавшиеся члены не обязаны были применять решение Европейского совета, но должны были признать, что это решение обязывает Евросоюз, и «воздерживаться от любых действий, которые могут противоречить или препятствовать действиям Евросоюза, основанным на этом решении» (ст. 31.1).

Необходимо отметить, что конструктивное воздержание было использовано только один раз Кипром в решении об учреждении миссии EULEX[2] в Косово в 2008 г.[3]

Общая политика безопасности и обороны выделялась в отдельный концептуализированный компонент ОВПБ благодаря правовой и договорной основе. В частности, создавалась договорная база общей оборонной политики и был включен пункт «casus foederis», по образцу статьи 5 Вашингтонского договора. Статья 42, параграф 7, гласит, что «[если] государство-член является жертвой вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены обязаны оказывать ему помощь всеми имеющимися у них средствами в соответствии с статьей 51 Устава ООН». Хотя этот пункт и указывает на то, что ЕС заявляет о своем намерении стать организацией территориальной обороны по модели военных союзов, реальное применение этой статьи в 2015 г. Францией выявило значительные разногласия между европейскими государствами о вариантах трактовки положений данной статьи[4].

Более того, это общее положение и его практическое применение требует соответствующих и подробных процедур, которые должны быть определены Советом Европейского союза. Введение пункта о союзе не означает, что Европейский союз сразу становился оборонительным союзом, поскольку только Европейский совет единогласно может принимать решения такого рода. Большое значение в этом контексте имеют внесенные в Договор о Европейском союзе оговорки о том, что вновь принятое положение «не наносит ущерба специфике политики безопасности и обороны некоторых государств-членов. Обязательства и сотрудничество в этой области должны соответствовать обязательствам в рамках Организации Североатлантического договора, которая для тех государств, которые являются ее членами, остается основой их коллективной обороны и форумом для ее осуществления» (ст. 42, часть 7 Лиссабонского договора).

В договоре были более подробно проработаны задачи Европейского оборонного агентства, существующего с 2004 г.: формулирование целей для военных потенциалов стран-участниц; поддержка гармонизации оперативных требований и установление эффективных и последовательных методов выполнения заказов; поддержка исследований новых видов вооружений; содействие укреплению промышленной и технологической базы оборонного сектора; повышение эффективности военных расходов (ст. 45). Как одно из самых значительных достижений ОПБО можно также назвать создание программы PESCO[5] (Постоянное структурированное сотрудничество), позволившей начать сотрудничество между группами стран, которые должны были наращивать свой военный потенциал для выполнения более сложных задач (ст. 42 и 46). Однако PESCO не привела к значительному углублению сотрудничества в рамках ЕС, так как реализует проекты, которые были бы запущены и без этой программы[6].

Функции миссий кризисного реагирования, также известных как Петерсбергские миссии[7], были расширены за счет включения компетенций по реализации совместных операций по разоружению, военных консультаций и задач по оказанию помощи, а также миротворческих операций. В соответствии с Лиссабонским договором, ЕС может проводить следующие миссии кризисного реагирования: «совместные операции по разоружению, гуманитарные и спасательные задачи, военные консультации и задачи по оказанию помощи, задачи по предотвращению конфликтов и поддержанию мира, задачи боевых сил по урегулированию кризисов, включая миростроительство и постконфликтную стабилизацию. Все эти задачи могут способствовать борьбе с терроризмом, в том числе путем поддержки третьих стран в борьбе с терроризмом на их территории» (ст. 43.1).

Однако, несмотря на включение слова «оборонная», Общая политика безопасности и обороны не соответствовала своему названию. Изначальная цель ОПБО – создать потенциал и механизмы в Европе, необходимые для проведения операций по урегулированию кризисов за рубежом, – не была пересмотрена. Другими словами, в компетенцию ОПБО в основном входили операции по поддержанию мира и стабилизации. Можно утверждать, что страны – члены ЕС исходили из предположения, что территориальная оборона и противодействие угрозам со стороны государства – это прежде всего компетенция НАТО. В результате оборонная политика ЕС – это политика безопасности, в которой приоритет отдается средствам и операциям низкой и средней интенсивности, как показывает опыт на Балканах, в Африке, на Ближнем Востоке и в Афганистане. Это объясняет, почему ОПБО подчиняется Общей внешней политике и политике безопасности ЕС. ОПБО остается скорее инструментом внешней политики, чем оборонной политики.

Сами страны-члены не были заинтересованы в формировании автономной оборонной политики ЕС, хотя такая возможность и была предусмотрена еще Маастрихтским договором 1992 г. Отсутствует и стратегическое видение такой возможности: «никто в здравом уме не поверит, что ЕС способен в обозримом будущем обеспечить свою оборону без участия США, и в равной степени мало кто верит, что США действительно намерены отделиться от Европы»[8].

К 2020-м годам приоритет в политической интеграции сместился с внешнего фокуса на внутреннюю безопасность, в частности энергетическую, и Европа направила усилия на обеспечение поставок энергоресурсов посредством ряда соглашений с третьими странами.

Все эти вопросы Евросоюз раскрывает в новом политическом документе – «Стратегическом компасе» ЕС[9] 2022 г., основной анализ которого будет проведен в главе 2. В документе обозначена необходимость укрепления военного потенциала Евросоюза и определяются приоритетные области сотрудничества. В том числе указывается возможность изменения процедуры принятия политических решений в институтах Европейского союза.

В сфере общей политики Европейского союза дифференцированное сотрудничество значительно превышает интеграционную составляющую. Именно возможность дифференцированного сотрудничества является основной чертой, определяющей ОВПБ с момента ее запуска[10]. С одной стороны, существуют формальные, юридические, механизмы такого сотрудничества – они включают отказ от участия в ОВПБ (Великобритания до 2020 г. и Дания до 2022 г.), конструктивное воздержание, расширенное сотрудничества и участие в программах PESCO. С другой стороны, поскольку правовые рамки для формальной дифференциации используются редко, государства-члены часто прибегают к неформальным механизмам дифференцированной интеграции и сотрудничества, таким как специальные контактные группы, ведущие группы, региональные группы и другие неформальные группы государств-членов.

Большинство случаев дифференцированного сотрудничества в рамках ОВПБ осуществлялось через неформальные механизмы, не основанные на договорах ЕС[11]. Выделяется пять видов такого дифференцированного сотрудничества[12].

Во-первых, государства-члены создают региональные группы, где они регулярно встречаются для обсуждения внешней политики в целом: Бенилюкс и Вишеградская группа, как самые показательные примеры.

Во-вторых, формируются специальные контактные группы или многонациональные инициативы, включающие членов ЕС и третьи страны, для урегулирования международных кризисов, например в Демократической Республике Конго.

В-третьих, объединения ведущих государств – членов ЕС, которые играют заметную роль в разрешении ключевых проблем международной повестки дня: «Европейская тройка» в Иранских ядерных переговорах и франко-германский дуэт в переговорах в Нормандском формате по Украине.

Четвертый пример дифференцированного сотрудничества – это взаимодействие на площадках международных форумов, где представлены лишь несколько членов ЕС. К таким форумам можно отнести G7 и G20 (в последнем, однако, участвуют наравне отдельные страны – члены ЕС и представитель ЕС) или членство в Совете Безопасности ООН, где Франция имеет статус постоянного члена, а остальные государства ЕС могут избираться на ротационной основе.

Наконец, дифференцированное сотрудничество имеет место, когда Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности поручает министрам иностранных дел одного или нескольких государств-членов выполнить конкретную дипломатическую задачу. Например, в ноябре 2019 г. министру иностранных дел Финляндии Пекке Хаависто было поручено возглавить делегацию ЕС и выступить от имени Высокого представителя ЕС на Совместной парламентской ассамблее стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ) и ЕС.

Именно механизмы неформального дифференцированного сотрудничества были использованы странами ЕС в 2022 г. как реакция на СВО России на Украине: Франция и Германия, при непосредственной координации США, формировали общую политику ЕС. Примечательно, что коалиция государств-членов была неформальной, а не договорной.

Тандем Франции и Германии свидетельствует об общем отсутствии централизации во внешней политике ЕС. Договорные механизмы дифференцированного сотрудничества между государствами-членами, зафиксированные в ОВПБ, не были задействованы. Следовательно, Франция и Германия не подчинялись центральному руководству ЕС. Ни один центр на уровне институтов ЕС также официально не координировал увеличение расходов государств-членов и двустороннее предоставление военной помощи Украине. Таким образом, потенциально такая практика в долгосрочной перспективе может привести к фрагментации внешней политики ЕС.

Перспективы французского-германского союза и его влиянии на общую внешнюю политику ЕС эксперт Института Европы РАН Ю.И. Рубинский сводил к шести пунктам[13].

Во-первых, оба лидера, по всей видимости, не сразу осознали, что в период мирового кризиса и трансформации системы международных отношений нужно предъявлять согласованное видение и вселять в граждан уверенность в проводимом политическом курсе.

Во-вторых, не были учтены традиционные асимметрии между двумя странами, сложившийся баланс сил и неблагоприятный внешнеполитический фон. США и восточноевропейские страны требуют от Германии большей ответственности и руководства в ЕС. Франции предстоит бороться за сохранение влияния на международной арене. Без откровенного диалога о границах собственных возможностей участники тандема не смогут прийти к общему знаменателю.

В-третьих, не решена проблема стратегической ориентации и приоритетов тандема. У Франции и Германии нет шансов одновременно успешно развивать НАТО и оборонную составляющую Евросоюза. Не ясно, как долго они могут терпеть издержки попыток изоляции России, которые лишь ослабляют международную субъектность ЕС.

В-четвертых, со времени Сорбонской речи Э. Макрона в 2017 г.[14] накоплен весомый багаж нерешенных проблем, создающий препятствия для продвижения в стратегических направлениях.

В-пятых, в тандеме до сих пор отсутствует антикризисный механизм совместных действий в сложных ситуациях.

В-шестых, особенности индивидуальных стилей Э. Макрона и О. Шольца оказывают негативное влияние на положение дел в тандеме.

Дифференцированное сотрудничество, являясь основной формой взаимодействия в сфере ОВПБ, можно оценить по двум критериям: легитимность и эффективность[15].

Легитимность – это понятие, тесно связанное с подотчетностью, поскольку оно частично зависит от функционирования механизмов подотчетности. Оценить это в контексте внешней политики особенно сложно, потому что «соответствующие решения часто ограничиваются обсуждением среди политической и дипломатической элиты и лишь изредка становятся предметом более широкого общественного обсуждения»[16]. Легитимность ставится в зависимость от нескольких факторов, включая полномочия определенного института, а именно признание того, что он имеет право принимать решения в конкретной области политики, и соблюдение им процедурных стандартов в процессах принятия решений[17].

Если применять данные положения к общей внешней политики ЕС, то легитимность выражается в поддержке или согласии государств-членов с определенной структурой принятия решений и набором решений, которые она принимает.

Легитимность институтов ЕС по реализации общей внешней политики также связана с его способностью эффективно решать проблемы и, следовательно, со вторым критерием – с его эффективностью. В контексте политики ЕС эффективность не всегда ведет к большей легитимности[18]. Например, если эффективность достигается в результате политического давления со стороны ограниченной группы более крупных государств-членов, это может иметь обратный эффект на легитимность, поскольку может создать впечатление гегемонистского принуждения среди политического истеблишмента и граждан других стран-членов. Кроме того, на легитимность политики ЕС также могут повлиять действия третьих стран, особенно центров силы, которые имеют средства и связи для влияния на политических акторов и общественное мнение в ЕС.

Также ОВПБ ЕС тесно пересекается с суверенными функциям государств-членов. Это ведет к тому, что часто создается ситуация, когда государства-члены готовы действовать коллективно, но не готовы передать часть суверенных полномочий институтам ЕС[19].

Кроме того, государства-члены в реализации общей внешней политики сталкиваются с тремя видами проблем: идентичности, потенциала и приоритетных интересов.

Национальная идентичность имеет значение для европейской внешней политики. Гармонизация внешней политики 27 государств-членов – это процесс, который обусловлен различиями в истории, географии и политической культуре. Например, показательно как премьер-министр В. Орбан использует нарративы о национальной идентичности, чтобы препятствовать формированию единой внешней политики ЕС[20]. Перспективы формирования единой «европейской идентичности» становятся все более малоосуществимыми с ростом идей евроскептицизма и увеличением роли популистских партий в политическом процессе стран – членов ЕС[21].

Вторая проблема – это уровень возможностей или потенциал. Страны – члены ЕС в разной степени являют «поставщиками» и «потребителями» безопасности: есть государства-члены, которые могут и не могут реализовать собственные геополитические интересы независимо от ЕС. Франция, например, по-прежнему остается единственным государством – членом ЕС, обладающим значительным военным потенциалом и ядерным оружием.

Проблема разнообразия приоритетных интересов является наиболее очевидной. Даже если государства-члены поддерживают общую долгосрочную стратегическую цель, сформулированную институтами ЕС, они могут иметь разногласия в региональных интересах, преследовать разные политические и экономические цели, иметь особые отношения с третьими странами или определенные внутренние политические ограничения. Разнообразие интересов приводит к нахождению наименьшего общего знаменателя между государствами-членами или блокированию всех внешнеполитических решений вместе взятых[22].

Европейские институты, в частности Еврокомиссия, неоднократно обращали внимание, что ОВПБ требует реформирования в вопросе процедуры принятия решений[23]. С этой целью, в том числе, была запущена крупномасштабная общеевропейская Конференция о будущем Европы, которая официально стартовала 9 мая 2021 г., собрав граждан и политиков – 800 случайно выбранных граждан, а также представителей институтов и других органов ЕС, национальных правительств и парламентов, социальных партнеров и организаций гражданского общества – для обсуждения рекомендаций относительно будущего развития ЕС. Представители Еврокомиссии неоднократно повторяли, что поддержат предложения о реформах и изменениях общеевропейских договоров, если они поступят от граждан ЕС[24]. Урсула фон дер Ляйен даже заявила, что европейские институты продолжат практику организации группы граждан, что позволит Европейской комиссии учитывать голоса граждан при внесении ключевых законодательных предложений[25].