Политика Европейского союза в условиях трансформации мирового порядка
В мае 2022 г. Конференция о будущем Европы завершилась принятием амбициозного документа – Отчета об окончательных итогах Конференции о будущем Европы[26], – на основании которого Европейский парламент принял в достаточно короткие сроки несколько резолюций[27], призывая к инициированию обычной процедуры пересмотра (ст. 48) и внесения поправок в договоры ЕС. Нужно, однако, заметить, что не все фракции в Европарламенте однозначно поддерживали идею изменения договоров. Две евроскептические политические группы «Идентичность и демократия» и «Европейские консерваторы и реформисты» заявили, что предложения не отражают общественное мнение ЕС[28].
Не только Еврокомиссия, Европарламент и отдельные страны-члены, например Франция[29], призвали к единогласной поддержке результатов конференции, но то же самое сделали премьер-министр Италии М. Драги[30] и канцлер Германии О. Шольц[31]. Европейский совет изначально не выпустил резолюцию; на саммите ЕС в июне 2022 г. были приняты к сведению предложения, изложенные в итоговом отчете Конференции, без уточнения возможных последующих шагов[32]. Европейский совет тогда не разъяснил, как он намерен реагировать на предложенные меры и ограничился публикацией «Предварительной технической оценки» предложений и связанных с ними конкретных мер, содержащихся в итоговом отчете[33]. В конце 2023 г. был опубликован еще один отчет об оценке продолжений, но конкретных решений о, например, изменении процедуры голосования в Европейском совете принято не было.
Более того, 13 государств-членов опубликовали открытое письмо, в котором высказались против «необдуманных и преждевременных» призывов к изменению основополагающих договоров[34]. Впоследствии шесть других государств-членов ответили собственным открытым письмом, в котором говорилось, что они «в принципе остаются открытыми для необходимых изменений в договоре»[35]. Однако сюрпризом стала поддержка изменения процедуры принятия решений по ОВПБ и национальными правительствами. Только четыре страны (Болгария, Ирландия, Литва и Польша) проявили осторожность в этом вопросе или выступили против. Среди сторонников отказа от единогласия во внешней политике оказались даже Нидерланды и Финляндия, правительства которых выступают против институциональной реформы в других областях[36].
Отчет Конференции состоит из 49 конкретных задач по девяти широким темам, которые обсуждались на протяжении всего периода работы конференции: 1) изменение климата и окружающей среды; 2) здравоохранение; 3) более сильная экономика, социальная справедливость и рабочие места; 4) ЕС в мире; 5) ценности и права, верховенство права, безопасность; 6) цифровая трансформация; 7) европейская демократия; 8) миграция; 9) образование, культура, молодежь и спорт. Эти задачи дополняют финальные цели 325 мерами по их достижению – некоторые явно требуют внесения изменений в основополагающие договоры Европейского союза. Меры, предложенные в итоговом отчете, не изложены в конкретных деталях. Однако в сумме они ясно указывают на более высокий уровень европейской интеграции, так как выполнение рекомендаций потребует значительного повышения уровня сотрудничества между государствами – членами ЕС. К ним можно отнести, например, требование сделать процедуру принятия решений по ОВПБ квалифицированным большинством вместо единогласия в нескольких областях, право законотворческой инициативы для Европейского парламента, введение нового закона о гражданстве ЕС, общеевропейские референдумы, создание Европейского союза здравоохранения, введение европейской минимальной заработный платы, усиление права Парламента на проведение расследований, обсуждение европейской конституции, введение транснациональных избирательных списков.
Кроме уже обозначенного вызова отсутствия консенсуса среди стран-членов по поводу результатов Конференции, необходимо выделить еще несколько важных проблем. Например, как главное достижение Конференции ставится тот факт, что основной вклад в окончательный отчет внесли Европейские группы граждан. Они дополняются данными, полученными от национальных групп граждан некоторых государств-членов, и агрегированными результатами многоязычной цифровой платформы.
Однако можно констатировать общее отсутствие внимания европейской публики к политическому процессу в ЕС в целом и к ОВПБ и ОПБО в частности. Даже во время национальных выборов академическая литература обнаруживает малую заинтересованность в этих вопросах как на уровне общественности, так и на уровне элиты, в том числе недостаточное внимание к этим вопросам в программах политических партий[37]. Конференция о будущем Европы не привлекла большого общественного общеевропейского интереса и политическую поддержку: большинство европейцев даже не знали, что она проходила несколько лет. Средства массовой информации также мало освещали конференцию.
Участвующие в конференции граждане в целом не обладали экспертными или даже предварительными знаниями об институтах и политике Европейского союза[38]: институтах ЕС, их функциях и компетенциях, а также о процессе принятия решений в целом, не говоря уже о деталях о текущем состоянии дел в каждой из многогранных областей политики, которые их попросили обсудить. Из-за этого содержательное наполнение предложенных задач и мер оказывалось несущественным – они либо представляли собой общие пожелания, либо уже реализовывались институтами ЕС, либо были невозможны без кардинальной реформы договоров, на которую не готовы пойти страны-члены.
Другой ключевой проблемой Конференции стало то, что общеевропейские панельные обсуждения не были связаны с дебатами, происходящими в государствах-членах. Те, кто участвовал в Конференции, по большей части не знали о национальных панельных дискуссиях[39]. Отсутствие систематических связей между различными уровнями обсуждения – от местного, регионального, национального до общеевропейского – было ключевым структурным недостатком Конференции. Национальные дебаты в свою очередь также не отражали общеевропейские дискуссии. Более того, поскольку каждая страна была свободна проводить мероприятия, в том формате и количестве, как считала необходимым, было практически невозможно сравнивать и связывать национальные дебаты друг с другом.
Лишь немногие из стран-членов, 6 из 27, решили провести национальные дискуссии: Германия, Бельгия, Франция, Италия и Нидерланды – пять государств-основателей плюс Литва. Самый большой вклад ожидаемо внесла Франция: 700 граждан участвовали в 18 группах, было подано 1300 предложений, разделенных на 14 приоритетных рекомендаций. Лишь Франция и Нидерланды охватили все девять тем Конференции, остальные выбрали узкий подход: так, представители Италии и Литвы обсуждали только по две темы[40].
Критики результатов Конференции были недовольны тем, что в дискуссии не затрагивались важные стратегические вопросы[41]. Так, не было ясности относительно будущих границ Евросоюза, его «географической перспективы». Это значит, что неопределенной осталась судьба политики соседства и расширения европейской интеграции.
Политическая интеграция Европейского союза находится в состоянии застоя. Дифференцированное сотрудничество, которое является основной формой реализации ОВПБ, рассматривается государствами – членами ЕС скорее не как вектор интеграции, а как способ дополнить инициативы институтов ЕС и компенсировать недостатки единогласного принятия решений во внешней политике ЕС.
Результаты Конференции о будущем Европы и неоднозначная реакция на них со стороны европейских институтов также указывают на слабые перспективы усиления политической интеграции ЕС. Более того, это отсутствие ясности породило напряженность между гражданами и институтами ЕС: завышенные ожидания со стороны граждан в их влиянии на будущее политического процесса в Евросоюзе не оправдались, а Европейский совет и большинство национальных правительств фактически отказались детально рассматривать предложения Конференции. Хотя участие граждан явно демонстрирует большую демократичность политического процесса, следует также помнить о том, почему предыдущая попытка принятия европейской конституции потерпела неудачу в 2005 г.: после референдумов во Франции и Нидерландах более 10 лет на уровне Европейского союза не поднимался вопрос о реформировании основополагающих договоров.
Системный кризис[42] Евросоюза, ухудшение социально-экономического положения в странах-членах, усугубившееся в результате пандемии COVID-19 и стагфляционного кризиса, обострили явные разногласия между государствами Европы, что может замедлить процесс политической интеграции в ЕС.
Глава 2
«Стратегический компас» безопасности ЕС
Эволюция общей внешнеполитической стратегии Европейского союза отражает изменения в подходах стран-членов к роли и месту объединения в мировом политическом процессе, а также внешним вызовам и угрозам для Евросоюза. Если предыдущий документ – Глобальная стратегия 2016 г. – фокусировался на общей стрессоустойчивости государств ближнего окружения Евросоюза, то в опубликованном в 2022 г. «Стратегическом компасе безопасности и обороны – для Европейского союза, который защищает своих граждан, ценности и интересы и способствует международному миру и безопасности»[43] (далее – Стратегия, «Стратегический компас») акцент смещен на конкретные меры по усилению оборонного потенциала Европы для противодействия внешним угрозам и поддержания внутренней стабильности.
Европейская служба внешней политики обнародовала одобренную Советом Европейского союза версию документа 21 марта 2022 г., которая разрабатывалась в течение нескольких лет и должна была консолидировать национальные подходы стран-членов к вызовам и угрозам безопасности, а также представить геополитическую роль Евросоюза. Новая Стратегия ЕС должна была стать знаковым событием для европейского политического процесса, особенно в преддверии публикации результатов Конференции о будущем Европы и новой декларации о взаимодействии ЕС и Организации Североатлантического договора (НАТО, альянс). Однако в феврале 2022 г. началась специальная операция России на Украине. Это изменило геополитические условия в Европе, и в последний момент в документ были внесены исправления.
В «Стратегическом компасе» указаны цели ЕС в четырех «корзинах»: действие — кризисное регулирование; безопасность — стрессоустойчивость; инвестиции — развитие военного и оборонного потенциала; ключевые стратегические союзники ЕС — партнерства.
Страны Европы неоднократно подчеркивали необходимость более тесной интеграции в сфере внешней политики, безопасности и обороны. Одной из главных проблем работы институтов Европейского союза является процедура принятия решений в этой сфере. Стратегия, подчеркивая эту проблему, указывает, что любые попытки совместных действий и объединения ресурсов наталкиваются на нежелание стран-членов брать на себя обязательства.
Сама процедура создания «Стратегического компаса» встретила несколько препятствий. Изначально Совет ЕС призвал Еврокомиссию и Европейскую службу внешних связей (ЕСВС) разработать новую внешнеполитическую концепцию еще в июне 2020 г.[44] Отмечалось, что будущий «Стратегический компас» не должен противоречить, но раскрывать и расширять положения, обозначенные в Глобальной стратегии ЕС 2016 г.[45]
Видение геополитической роли Евросоюза при председательстве в Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен значительно отличалось. Еще в 2019 г. ею были обозначены новые приоритетные установки ЕС до 2024 г. Среди них указана необходимость укрепления ответственного глобального лидерства Евросоюза. Фон дер Ляйен апеллировала к тому, что для защиты мультилатерализма и мирового порядка, основанного на правилах, требуется более активная роль ЕС и его более сильный, единый голос. Достичь этого предлагалось благодаря единой внешней политике и политике безопасности[46]. По ее словам, «Еврокомиссия должна являться не политическим институтом, а геополитическим»[47].
Некоторые из стран ЕС изначально скептически отнеслись к идее разработки «Стратегического компаса», опасаясь, что это будет долгий, дорогостоящий и, в конечном счете, непродуктивный процесс. В Евросоюзе много похожих политических документов: Цели в области потенциала высокой отдачи военного штаба ЕС; План развития потенциала Европейского оборонного агентства; Скоординированный ежегодный обзор обороны и Отчеты Европейского оборонного фонда. Каждый из этих документов представляет собственный набор приоритетов, которые во многом пересекаются, но никогда – в полной мере. «Стратегический компас» в таких условиях мог сталь еще одним декларативным документом, не получившим дальнейшего развития и игнорируемым государствами-членами[48]. В том числе потому, что страны-члены часто выражают нежелание передавать национальные полномочия в сфере безопасности и внешней политики в Брюссель. Тем не менее, потребность в общей оценке угроз, стоящий перед ЕС, и формулирование целей единой внешней политики – это необходимый этап политической интеграции. Это можно подтвердить словами председателя комитета по иностранным делам Европарламента Д. МакАллистера: «Одним из основных препятствий на пути развития ОВПБ является несоответствие и расхождение в восприятии угроз между государствами-членами»[49]. Асимметрия в восприятии различных угроз и в их приоритетности странами-членами имеет значительные последствия для ЕС: она ограничивает возможности Брюсселя стать актором международной безопасности, так как он неспособен стать гарантом даже безопасности европейского пространства. Многие государства – члены ЕС предпочитают полагаться на НАТО при определении своих приоритетов. Это усиливает разногласия о геополитической роли Евросоюза.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «Литрес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Примечания
1
Treaty of Lisbon // EUR-Lex. 17 December 2007. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12007L%2FTXT&qid=1720598734732 (дата обращения: 17.06.2024).
2
Миссия EULEX (European Union Rule of Law Mission in Kosovo) – это миссия Европейского союза в Косово; была учреждена в 2008 г. и является крупнейшей гражданской миссией в рамках общей политики безопасности и обороны ЕС.
3
Differentiated Cooperation in European Foreign Policy: The Challenge of Coherence / G. Grevi [et al.] // EU IDEA Policy Paper. 2020. № 5. URL: https://www.epc.eu/content/ PDF/2020/EU_IDEA-_challenge_of_coherence.pdf (дата обращения: 17.06.2024).
4
Deen В., Zandee D., Stoetman A. Uncharted and uncomfortable in European defence // Cllingendael. 27 January 2022. URL: https://www.clingendael.org/publication/uncharted-and-uncomfortable-european-defence (дата обращения: 10.07.2024).
5
PESCO (Permanent Structured Cooperation) – это программа Общей политики безопасности и обороны Европейского союза, запущенная в декабре 2017 г. Ее целью является содействие развитию оборонного сотрудничества между государствами-членами. На данный момент большинство стран – членов ЕС реализуют через PESCO в общей сложности более шестидесяти проектов, охватывающих различные аспекты оборонного сотрудничества – от кибербезопасности до разработки новых систем вооружений.
6
Twort L. EU ‘Strategic Autonomy’ and the ambition of PESCO // RUSI. 4 July 2018. URL: https://www.rusi.org/explore-our-research/publications/commentary/eu-strategic-autonomy-and-ambition-pesco (дата обращения: 09.07.2024).
7
Петерсбергские миссии (Petersberg Tasks) – военные задачи, определенные в Петерсбергской декларации, принятой министрами Западноевропейского союза в 1992 г. Они были интегрированы в ЕС в 1997 г. по результатам принятия Амстердамского договора. Основные операции Петерсбергских миссий включают: гуманитарные и спасательные задачи, поддержание мира, кризисное управление, совместные действия по разоружению, поддержку третьих стран в борьбе с терроризмом.
8
Perissich R. Europe’s Strategic Compass: merits and shortcomings // Institute Affari Internazionali. 10 December 2021. URL: https://www.iai.it/en/pubblicazioni/europes-strategic-compass-merits-and-shortcomings (дата обращения: 09.07.2024).
9
A Strategic Compass for Security and Defence – For a European Union that protects its citizens, values and interests and contributes to international peace and security. 21 March 2022 / Council of the European Union. Brussels. URL: https://data.consilium. europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-INIT/en/pdf (дата обращения: 09.07.2024).
10
Aydin-Diizgit S., Bond L, Scazzieri L. The Role of Differentiation in EU Foreign, Security and Defence Policy Cooperation with Neighbouring Countries // EU IDEA Policy Papers. 2021. № 14.
11
Alcaro R., Siddi М. Differentiation in EU Foreign and Security Policy: EU Lead Groups in the Iranian Nuclear Dispute and the Ukraine Crisis // EU IDEA Policy Paper. 2020. № 11.
12
Differentiated Cooperation in European Foreign Policy: The Challenge of Coherence / G. Grevi [et al.] // EU IDEA Policy Paper. 2020. № 5. URL: https://www.epc.eu/content/ PDF/2020/EU_IDEA-_challenge_of_coherence.pdf (дата обращения: 17.06.2024).
13
Рубинский Ю.И. Франко-германский тандем: настройка на будущее // Аналитические записки Института Европы РАН. 2022. Вып. IV. № 29.
14
Речь Президента Франции Э. Макрона в Университете Сорбонна 26 сентября 2017 г. включала основные предложения Франции о реформах ЕС. В том числе он затрагивал вопросы общей миграционной политики, европейской автономии и европейской общей армии.
15
Siddi М., Karjalainen Т., Jokela /. Differentiated Cooperation in the EU’s Foreign and Security Policy: Effectiveness, Accountability, Legitimacy//The International Spectator. 2022. № 57(1). P. 107–123.
16
Sjursen Н. The Legitimacy of European Union Foreign Policy // Global Affairs. 2018. № 4 (2–3). P. 253–264.
17
Tallberg Ziirn M. The Legitimacy and Legitimation of International Organizations: Introduction and Framework// The Review of International Organizations. 2019. № 14 (4). P. 581–606.
18
Lavenex S., Krizic I. Conceptualising Differentiated Integration: Governance, Effectiveness and Legitimacy// EU IDEA Research Paper. 2019. № 2.
19
Genschel Ph., Jachtenfuchs М. More Integration, Less Federation: The European Integration of Core State Powers // Journal of European Public Policy. 2016. Vol. 23, № 1.P. 42–59.
20
Europe cannot wait for unity // ClingendaeL June 2022.
21
Примером большего участия популистских партий в политическом процессе Европейского союза могут служить результаты выборов в Европейский парламент 2024 г. По предварительным данным, политические группы «Идентичность и демократия» (Identity and Democracy Group) и «Европейские консерваторы и реформисты» (European Conservatives and Reformists) получили на 10 % большего голосов, что позволит этим двум фракциям занять более 130 мест из 720.
22
Lehne S. Is There Hope for EU Foreign Policy? // Carnegie Europe. 5 December 2017. URL: https://carnegieeurope.eu/2017/12/05/is-there-hope-for-eu-foreign-policy-pub-74909 (дата обращения: 10.09.2023).
23
Von der Leyen U. Mission letter. Josep Borrell, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. 1 December 2019 / European Commission. Brussels. URL: https://commissioners.ec.europa.eu/system/files/2022-ll/mission-letter-josep-borrell-2019_en.pdf (дата обращения: 10.07.2024).
24
Speech by President von der Leyen at the closing event of the Conference on the Future of Europe // European Commission. 9 May 2022. URL: https://ec.europa.eu/ commission/presscorner/detail/en/speech_22_2944 (дата обращения: 10.07.2024).
25
Conference on the Future of Europe. Putting Vision into concrete action// EUR-Lex. 17 June 2022.URL:https://eur-lex.europa.eu4egal-content/EN/TXT/HTMiy?uri=CELEX:52022DC0404 (дата обращения: 10.07.2024).
26
Conference on the Future of Europe. Report on the Final Outcome. May 2022 / European Union. URL: https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/202205 09RES29121/20220509RES29121 pdf (дата обращения: 10.07.2024).
27
European Parliament resolution of 4 May 2022 on the follow-up to the conclusions of the Conference on the Future of Europe // European Parliament. 4 May 2022. URL: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0141_EN.html (дата обращения: 10.07.2024); European Parliament resolution on 9 June on the call for a Convention for the revision of the Treaties // European Parliament. 9 June 2022. URL: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0244_EN.html (дата обращения: 10.07.2024).
28
Dooven W.D. Europe Day 2022 // Democratic Society. 2022.
29
Speech by Emmanuel Macron at the closing ceremony of the Conference on the Future of Europe // French Presidency of the Council of the European Union. 10 May 2022. URL: https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/en/news/speech-by-emmanuel-macron-at-the-closing-ceremony-of-the-conference-on-the-future-of-europe/ (дата обращения: 10.07.2024).
30
“This is Europe” Debate: opening address by Mario Draghi, Italian Prime Minister // European Parliament. 3 May 2022. URL: https://multimedia.europarl.europa.eu/en/ video/v_I224260 (дата обращения: 09.07.2024).
31
Speech by Federal Chancellor Olaf Scholz at the Charles University in Prague on Monday. 29 August 2022 // The Die Bundesregierung informiert | Startseite. URL: https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/scholz-speech-prague-charles-university-2080752 (дата обращения: 10.07.2024).
32
European Council conclusions, 23–24 June 2022. 24 June 2022 / European Council. Brussels. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/24/ european-council-conclusions-23-24-june-2022/ (дата обращения: 10.07.2024).
33
Proposals and related specific measures contained in the report on the final outcome of the Conference on the Future of Europe: Preliminary technical assessment. 10 June 2022 / Council of the European Union. Brussels. URL: https://data.consilium.europa.eu/ doc/document/ST-10033-2022-INIT/en/pdf (дата обращения: 10.07.2024).
34
Non-paper by Bulgaria, Croatia, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Romania, Slovenia, and Sweden on the outcome of and follow-up to the Conference on the Future of Europe //Twitter. 9 May 2022. URL: https://twitter.com/ sweden2023eu/status/l 523637827686531072 (дата обращения: 10.07.2024).
35
Non-paper submitted by Germany, Belgium, Italy, Luxembourg, the Netherlands, and Spain on implementing the proposals of the Plenary of the Conference on the Future of Europe // Twitter. 18 May 2022. URL: https://twitter.com/wouter_wolfs/ status/1526896783653277697 (дата обращения: 10.07.2024).
36
Потемкина О.Ю. Конференция о будущем Европы: итоги и перспективы // Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. 2022. № 3. С. 7–13.
37
Puleo L. Summary of Party Positions on EU Foreign, Security and Defence Policy. Case Studies: France, Germany, Greece, Italy, Poland and Spain// JOINT Research Papers. 2022. № 9.
38
Pagoulatos G., Blavoukos S., Emmanouilidis /. Taking Stock, Moving Forward: Reflections Following the Conference on the Future of Europe//Eliamep. 26 August 2022. URL: https:// www.eliamep.gr/en/publication/p£ia-Tr|-8i(xoK£\|/q-Yiu-To-|i£XXov-Tr|(;-8upd)/ (дата обращения: 10.07.2024).
39
Ibid. P. 5.
40
Потемкина О.Ю. Конференция о будущем Европы: итоги и перспективы // Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. 2022. № 3. С. 7–13.