Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации
В качестве необходимости реализации названной Программы также указано следующее:
установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (далее – органы власти субъектов и местного самоуправления) позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр;
противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;
региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам;
серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов РФ. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы, реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.
Цель Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. – формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Как отмечено в Программе, эта система должна обеспечивать:
экономическую эффективность, т. е. создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию территорий;
бюджетную ответственность, т. е. управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при наиболее эффективном использовании налоговых и иных ресурсов территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;
социальную справедливость, т. е. выравнивание доступа граждан, независимо от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
политическую консолидацию, т. е. достижение общественного согласия в вопросах распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;
территориальную интеграцию, т. е. обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.
Как отмечалось в Бюджетном послании Президента РФ на 2007 г., разграничение полномочий между уровнями публичной власти в основном завершено. Теперь следует обеспечить неукоснительное соблюдение принципа разграничения ответственности за принимаемые решения и безусловного исполнения закрепленных за соответствующими бюджетами расходных обязательств.
Статья 8. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации
К бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся: установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;
установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;
установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации;
установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;
временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
К бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга помимо вышеперечисленных бюджетных полномочий относятся:
определение законами указанных субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные настоящим Кодексом источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах;
определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;
определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Определение бюджетных полномочий ОГВ субъектов РФ в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Кодексом, является составляющей частью закрепленного в ст. 311 Кодекса принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ. О концепции реформирования системы межбюджетных отношений см. комментарий к ст. 7 Кодекса.
Как закреплено в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ.
Согласно ч. 1 ст. 65 Конституции РФ (в ред. от 30 декабря 2006 г.[60]) в составе России находятся ее субъекты:
Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чувашия;
Алтайский, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский края;
Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская, Ярославская области; Москва, Санкт-Петербург – города федерального значения;
Еврейская автономная область;
Агинский Бурятский, Ненецкий, Ханты-Мансийский – Югра, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа.
В соответствии с п. 3 ст. 2613 Закон об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.) формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль над его исполнением самостоятельно осуществляют ОГВ субъекта РФ с соблюдением требований, установленных указанным Законом и Кодексом, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ.
Нормы ч. 2 комментируемой статьи о бюджетных полномочиях субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, – основаны на предусмотренных в ст. 79 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 31 декабря 2005 г.[61]) особенностях организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге:
в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов РФ местное самоуправление осуществляют ОМСУ на внутригородских территориях (ч. 1 ст. 79);
в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются по законам Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения внутригородских территорий (ч. 2 ст. 79);
перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих субъектов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные Законом
о местном самоуправлении, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга – к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Предусмотренные федеральными законами полномочия ОМСУ по решению вопросов местного значения осуществляются ОМСУ внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (ч. 3 ст. 79).
Статья 9. Бюджетные полномочия муниципальных образований
1. К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся: установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
2. К бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо полномочий, перечисленных в пункте 1 настоящей статьи, относятся:
установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
3. Органы местного самоуправления поселений наряду с полномочиями, перечисленными в пункте 1 настоящей статьи, в соответствии с настоящим Кодексом осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.
4. Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.
1. Определение бюджетных полномочий ОМСУ в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Кодексом, является составляющей частью закрепленного в ст. 31[62] Кодекса принципа равенства бюджетных прав муниципальных образований. О концепции реформирования системы межбюджетных отношений см. комментарий к ст. 7 Кодекса.
Согласно ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 27 декабря 2005 г.) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением осуществляют ОМСУ самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Кодексом и Законом о местном самоуправлении, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
2—3. В пункте 1 комментируемой статьи определены бюджетные полномочия, общие для ОМСУ всех видов муниципальных образований, к которым согласно ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении относятся городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Соответственно в п. 2 комментируемой статьи определены дополнительные бюджетные полномочия ОМСУ муниципальных районов, а в п. 3 статьи – ОМСУ поселений.
Как определено в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 28 декабря 2004 г.1):
сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные ОМСУ;
городское поселение – это город или поселок, где местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные ОМСУ;
муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные ОМСУ, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые ОМСУ федеральными законами и законами субъектов РФ;
городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и ОМСУ которого осуществляют полномочия по решению установленных Законом о местном самоуправлении вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые ОМСУ федеральными законами и законами субъектов РФ;
внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные ОМСУ.
Об особенностях организации местного самоуправления в субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, и основанных на этом бюджетных полномочиях органов государственной власти этих субъектов см. комментарий к ст. 8 Кодекса.
4. Введенный в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ в комментируемую статью п. 4 предусматривает возможность передачи отдельных бюджетных полномочий финансового органа поселения финансовому органу муниципального района. Основанием для такой передачи отдельных бюджетных полномочий является соглашение между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.
Данные положения согласуются с нормой ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 27 декабря 2005 г.), в соответствии с которой полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю над исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.
Часть вторая Бюджетная система Российской Федерации
Раздел I Бюджетное устройство Российской Федерации
Глава 3. Бюджетная система Российской Федерации
Статья 10. Структура бюджетной системы Российской Федерации
К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.
Согласно определению, данному в ст. 6 Кодекса, бюджетная система России представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве России, регулируемую законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов ГВБФ.
Комментируемая статья, определяя структуру бюджетной системы, выделяет три ее уровня:
федеральный уровень – федеральный бюджет и бюджеты федеральных ГВБФ. Данные бюджеты согласно ст. 13 Кодекса предназначены для исполнения расходных обязательств России;
региональный уровень – бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных ГВБФ. Как установлено в ст. 14 Кодекса, каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального ГВБФ. Региональный бюджет и бюджет территориального ГВБФ предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ;
местный уровень – бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты). В соответствии со ст. 14 Кодекса каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. О понятиях видов муниципальных образований см. комментарий к ст. 9 Закона.
Статья 11. Правовая форма бюджетов
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Понятие «бюджет» определено в ст. 6 Кодекса как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Комментируемая статья определяет правовые формы бюджетов, т. е. устанавливает вид нормативных правовых актов, которыми должны регламентироваться вопросы того или иного бюджета в зависимости от его уровня.
Бюджеты федерального уровня, т. е. федеральный бюджет и бюджеты ГВБФ, разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, что основано на положениях п. «з» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ. Согласно указанным конституционным нормам вопросы федерального бюджета отнесены к ведению России, а по предметам исключительного ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.
Утверждение бюджетов федеральных ГВБФ в форме федеральных законов также предусмотрено в п. 1 ст. 15 Закона об основах обязательного социального страхования, а утверждение бюджета ПФР в форме федерального закона – кроме того, и в п. 2 ст. 16 Закона об обязательном пенсионном страховании.