Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации
Рассмотрение и утверждение федерального закона о федеральном бюджете детально регламентировано положениями гл. 22 Кодекса, а внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете – гл. 23 Кодекса. Основы составления проектов бюджетов всех уровней – федерального, регионального и местного – закреплены в гл. 20 Кодекса, а основы рассмотрения и утверждения бюджетов (также всех уровней) – в гл. 21 Кодекса. Порядок составления, представления и утверждения бюджетов ГВБФ (как федерального, так и территориального уровней) установлен в ст. 145 Кодекса.
Для бюджетов регионального уровня установлено, что бюджеты субъектов РФ и территориальных ГВБФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, что основано на норме ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения России, совместного ведения России и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
С рассматриваемой нормой комментируемой статьи согласуются положения подп. «а» и «е» п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 11 декабря 2004 г.[63]), в соответствии с которыми законами субъекта РФ утверждаются бюджет субъекта РФ и бюджеты территориальных ГВБФ субъекта РФ.
В отношении местных бюджетов установлено, что они разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
В соответствии с п. 2 ч. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В п. 9 ч. 1 ст. 44 этого же Закона закреплено, что уставом муниципального образования должны определяться порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля над его исполнением в соответствии с Кодексом.
Согласно ч. 3 ст. 52 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 27 декабря 2005 г.), формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль над его исполнением самостоятельно осуществляют ОМСУ с соблюдением требований, установленных Кодексом и названным Законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
Статья 12. Финансовый год
Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
На время становления новой бюджетной системы России допускалось составление квартальных бюджетов. В частности, на федеральном уровне принимались Законы РФ от 24 января 1992 г. № 2246—1 «О бюджетной системе Российской Федерации на I квартал 1992 года»[64], от 6 февраля 1992 г. № 2296—1 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на I квартал 1992 года»[65], от 22 мая 1992 г. № 2811—1 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на II квартал 1992 года и на 1992 год»[66] и др.
В дальнейшем составлялись годовые, а не квартальные бюджеты, что характеризует функционирование бюджетной системы России как стабильное. Комментируемая статья в ранее действовавшей редакции закрепляла, что годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
Однако, как говорилось выше (см. комментарий к преамбуле Кодекса), одной из новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ, внесшего изменения в Кодекс, является переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и бюджетов федеральных ГВБФ – к формированию бюджетов на трехлетний период. Соответственно из комментируемой статьи исключено положение о годовом бюджете. В действующей редакции статьи говорится лишь о финансовом годе, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. В этот период в соответствии с п. 1 ст. 5 Кодекса действует Закон (решение) о бюджете.
В новой редакции Кодекса используются такие понятия, как текущий, очередной и отчетный финансовый год, определения которых даны в ст. 6 Кодекса:
текущий финансовый год – это год, в котором осуществляется исполнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
очередной финансовый год – это год, следующий за текущим финансовым годом;
отчетный финансовый год – это год, предшествующий текущему финансовому году.
Плановый период (также новое для Кодекса понятие) определен в ст. 6 Кодекса как два финансовых года, следующих за очередным финансовым годом.
В течение текущего финансового года начинается и заканчивается исполнение всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, разработанных и утвержденных на данный год. Следует отметить, что в п. 6 ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» предусматривался счетный период, включавший финансовый год и льготный период после его завершения, составлявший один месяц, в течение которого завершались операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета.
Кодекс же счетный период не предусматривает. В п. 1 ст. 242 Кодекса установлено, что операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Однако в п. 2 указанной статьи предусмотрено исключение для завершения органами Федерального казначейства операций по распределению доходов от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ. Завершение таких операций производится в первые пять рабочих дней текущего финансового года.
Статья 13. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.
Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.
Исходя из общего определения понятия «бюджет», данного в ст. 6 Кодекса, федеральный бюджет и бюджеты федеральных ГВБФ представляют собой формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти федерального уровня. Основания возникновения расходных обязательств РФ, для исполнения которых и предназначены федеральный бюджет и бюджеты федеральных ГВБФ, перечислены в п. 1 ст. 84 Кодекса.
В силу прямого указания в ч. 2 комментируемой статьи использование федеральными ОГВ иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, нежели федеральный бюджет и бюджеты федеральных ГВБФ, запрещено. В ранее действовавшей ст. 16 Кодекса (т. е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ), устанавливавшей, что не допускается использование федеральными ОГВ иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, нежели федеральный бюджет, содержалась оговорка, согласно которой Кодексом и иными федеральными законами могли предусматриваться исключения из данного запрета. Однако при этом подразумевалась норма п. 2 ст. 84 Кодекса (данная норма сохранила свою силу), согласно которой в случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства РФ исполняются за счет средств бюджетов федеральных ГВБФ (к таковым согласно п. 2 ст. 144 Кодекса относятся бюджет ПФР, бюджет ФСС России и бюджет ФФОМС). Как установлено в ст. 147 Кодекса, расходы бюджетов федеральных ГВБФ осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами.
Согласно ч. 3 комментируемой статьи консолидированный бюджет РФ образуют федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ. Консолидированный бюджет субъекта РФ, в свою очередь, в соответствии с ч. 5 ст. 14 Кодекса образуют бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ. Иначе говоря, консолидированный бюджет РФ образуют федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, т. е. региональных и местных бюджетов, что и было закреплено в ранее действовавшей ст. 16 Кодекса.
Как и ранее, в консолидированном бюджете РФ не учитываются:
межбюджетные трансферты между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, определены в ст. 129 Кодекса;
бюджеты федеральных ГВБФ. В свою очередь, бюджеты территориальных ГВБФ не учитываются в консолидированных бюджетах субъектов РФ и соответственно в консолидированном бюджете РФ.
То что в составе консолидированного бюджета РФ не учитываются межбюджетные трансферты между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также бюджеты федеральных ГВБФ, следует и из определения понятия «консолидированный бюджет», данного в ст. 6 Кодекса.
Статья 14. Бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда
Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.
Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается.
В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи каждый субъект РФ имеет как собственный бюджет, так и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, т. е. согласно п. 3 ст. 144 Кодекса – бюджет ТФОМС. Данная норма в части обязательного наличия у каждого субъекта РФ собственного бюджета согласуется с положением п. 1 ст. 2613 Закона об организации органов власти субъектов РФ (здесь и далее в ред. от 4 июля 2003 г.), а в части обязательного наличия ТФОМС – с положениями ст. 12 Закона о медицинском страховании граждан (в ред. от 2 апреля 1993 г.[67]).
Исходя из общего определения понятия «бюджет», данного в ст. 6 Кодекса, бюджет субъекта РФ и бюджет территориального ГВБФ представляют собой формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти субъекта РФ. Основания возникновения расходных обязательств субъекта РФ, для исполнения которых и предназначены бюджет субъекта РФ и бюджет территориального ГВБФ, перечислены в п. 1 ст. 85 Кодекса.
В силу прямого указания в ч. 3 комментируемой статьи использование ОГВ субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств субъектов РФ, нежели бюджет субъекта РФ и бюджет территориального ГВБФ, запрещено. В ранее действовавшей ст. 15 Кодекса (т. е. до внесения изменений Законом 2007 г. № 63-ФЗ), устанавливавшей, что не допускается использование ОГВ субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, нежели бюджет субъекта РФ, содержалась оговорка, согласно которой Кодексом и иными федеральными законами могли предусматриваться исключения из данного запрета. Однако при этом подразумевалась норма п. 2 ст. 85 Кодекса (данная норма сохранила свою силу), согласно которой в случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных ГВБФ, и (или) принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, расходные обязательства субъекта РФ могут исполняться за счет средств соответствующих территориальных ГВБФ. Из ст. 147 Кодекса следует, что расходы бюджетов ТФОМС осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о медицинском страховании, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными законами субъектов РФ.
В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи, согласующейся с п. 5 ст. 2613 Закона об организации органов власти субъектов РФ, в бюджетах субъектов РФ должны раздельно предусматриваться средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ:
возникающих в связи с осуществлением ОГВ субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ. Как установлено в ст. 262 Закона об организации органов власти субъектов РФ, полномочия ОГВ субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета);
возникающих в связи с осуществлением ОГВ субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 263 Закона об организации органов власти субъектов РФ. Пункт 2 указанной статьи содержит перечень вопросов, отнесенных к полномочиям ОГВ субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). В п. 5 этой же статьи предусмотрено, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться не указанные в п. 2 статьи полномочия ОГВ субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам;
осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета. Как предусмотрено в п. 7 ст. 263 Закона об организации органов власти субъектов РФ, полномочия России по предметам ведения России, а также полномочия России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ, не предусмотренные п. 2 указанной статьи, могут передаваться для осуществления ОГВ субъектов РФ федеральными законами. Там же установлено, что финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных ОГВ субъектов РФ, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Согласно ч. 5 комментируемой статьи консолидированный бюджет субъекта РФ образуют бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ.
В консолидированном бюджете субъекта РФ не учитываются: межбюджетные трансферты между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ, определены в ст. 135 Кодекса, а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, – в ст. 142 Кодекса; бюджет территориального ГВБФ, т. е. ТФОМС.
То что в составе консолидированного бюджета субъекта РФ не учитываются межбюджетные трансферты между бюджетом субъекта РФ и бюджетами субъектов РФ, а также бюджет территориального ГВБФ, следует и из определения понятия «консолидированный бюджет», данного в ст. 6 Кодекса.
Статья 15. Местный бюджет
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Положение ч. 1 комментируемой статьи о том, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), закреплено также в ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении.
Исходя из общего определения понятия «бюджет», данного в ст. 6 Кодекса, местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Основания возникновения расходных обязательств муниципального образования, для исполнения которых и предназначен местный бюджет, перечислены в п. 1 ст. 85 Кодекса. В части 3 комментируемой статьи установлен запрет на использование ОМСУ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, нежели местный бюджет.
В части 4 комментируемой статьи, согласующейся с ч. 5 ст. 52 Закона о местном самоуправлении, установлено, что в местных бюджетах предусматриваются раздельно средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований:
возникающих в связи с осуществлением ОМСУ полномочий по вопросам местного значения;
исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных государственных полномочий.
Согласно ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В ч. 5 комментируемой статьи уточнено, что в консолидированном бюджете муниципального района не учитываются межбюджетные трансферты между местными бюджетами, что соответствует общему понятию «консолидированный бюджет», определение которого дано в ст. 6 Закона. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, определены в ст. 142 Кодекса.
В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении, в которой также установлено, что порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет ОМСУ соответствующих поселений определяют самостоятельно. Согласно определению, данному в ст. 6 Кодекса, смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, – это утвержденный ОМСУ поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящем (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.
Статья 16. Утратила силу
Статья 16 Кодекса, содержащая общие положения о федеральном бюджете как об уровне бюджетной системы РФ, утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ. Соответствующие вопросы урегулированы положениями новой редакции ст. 13 Кодекса.
Статья 17. Утратила силу
Статья 17 Кодекса в ранее действовавшей редакции была посвящена целевому бюджетному фонду – фонду денежных средств, образуемому в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемому по отдельной смете.
Статья утратила силу в соответствии с Законом 2007 г. № 63-ФЗ, однако фактически законодатель отказался от такой структурной единицы бюджетной системы РФ, как целевой бюджетный фонд, еще раньше. В качестве примеров следует отметить, что в свое время на федеральном уровне образовывались и позднее были упразднены такие целевые бюджетные фонды РФ (приведены последние из используемых названий), как Федеральный дорожный фонд РФ, Фонд развития таможенной системы РФ, Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный экологический фонд РФ, Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ, Фонд по охране озера Байкал, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд Министерства РФ по атомной энергии, Фонд содействия военной реформе.
Глава 4. Бюджетная классификация Российской Федерации
Статья 18. Бюджетная классификация Российской Федерации
1. Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
2. Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с настоящим Кодексом являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации.
1. Как говорилось в комментарии к преамбуле Кодекса, утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Кодексом с одновременным расширением полномочий ОГВ и ОМСУ по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета является одной из основных новаций Закона 2007 г. № 63-ФЗ, внесшего концептуальные изменения в Кодекс.
Внесенные изменения обеспечивают приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов и введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений. Одновременно созданы законодательные основы для развития «управленческого» принципа построения и использования бюджетной классификации, позволяющего органам власти в рамках единых позиций бюджетной классификации в максимальной степени адаптировать ее к своим нуждам и специфике. В результате этих изменений созданы необходимые предпосылки для расширения самостоятельности и повышения ответственности как органов власти разных уровней, так и главных распорядителей бюджетных средств в сфере бюджетного планирования и управления при сохранении единства бюджетной системы и повышении прозрачности бюджетов.
Законодатель отказался от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Действовавший ранее порядок, с одной стороны, фактически требовал ежегодного принятия двух в значительной степени дублирующих друг друга федеральных законов (о федеральном бюджете и о внесении изменений в бюджетную классификацию), с другой стороны – вносил элементы нестабильности в структуру бюджетной классификации, предполагая ее неизбежные ежегодные изменения и существенно усложняя подготовку региональных и местных бюджетов. Соответственно Законом 2007 г. № 63-ФЗ признан утратившим силу Закон о бюджетной классификации и федеральные законы, вносившие в него изменения.