Новое законодательство об охране труда
Одним из способов решения указанной проблемы являются разработка и утверждение территориальных программ по улучшению условий и охраны труда. Например, Программой по улучшению условий и охраны труда в Оренбургской области на 2006–2008 гг., утв. Законом Оренбургской области от 25 ноября 2005 г. № 2720/490111-03, предусмотрено, что основными задачами Программы являются: реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда; обеспечение здоровых и безопасных условий труда в организациях; предупреждение производственного травматизма и профессиональных заболеваний. Для решения поставленных задач Программой определены главные направления деятельности в области охраны труда и конкретные мероприятия, требующие осуществления в пределах каждого направления, а также предусмотрены источники финансирования Программы.
Порядок взаимодействия федеральных органов государственной власти с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации основывается на Конституции РФ и регулируется федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (Преамбула Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Например, порядок согласованного функционирования и взаимодействия Правительства РФ и других органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Так, в соответствии с ч. 2 ст. 43 этого Закона Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается также согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда (ч. 2 ст. 210 ТК РФ).
Примером таких согласованных действий можно считать заключение Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2005–2007 гг. от 29 декабря 2004 г.[18], которым защита трудовых прав и охрана труда работников, промышленная и экологическая безопасность признаны в качестве одного из приоритетных направлений сотрудничества сторон Соглашения. Стороны приняли на себя обязательства: определить меры, в том числе по разработке и принятию нормативных правовых актов, с целью совершенствования механизма реализации норм Трудового кодекса по вопросам обеспечения безопасных условий и охраны труда; сформировать систему и методологию технического регулирования в части разработки и применения требований к продукции и процессам производства, безопасным для труда, здоровья и жизни работников; разработать предложения по внесению изменений в законодательство, направленные на совершенствование системы установленных законодательством компенсаций за особые условия труда на основе проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, а также на повышение заинтересованности работодателей в проведении мероприятий по охране труда и здоровья работников и усиление ответственности работодателей за необеспечение надлежащих условий труда и работников – за несоблюдение правил безопасности труда; совершенствовать налоговую политику, призванную стимулировать работодателя к проведению мер по повышению эффективности производственной среды и внедрению современных безопасных производственных технологий; совершенствовать систему компенсаций за неблагоприятные условия труда; совершенствовать систему аттестации рабочих мест по условиям труда; разработать предложения по совершенствованию государственной экспертизы условий труда и сертификации работ по охране труда и т. д.
Содержание указанных обязательств, взятых на себя сторонами Генерального соглашения, свидетельствует о том, что их реализация ложится в основном на Правительство РФ, поскольку требует законодательного решения многих из затрагиваемых вопросов. Об этом свидетельствуют также конкретные меры, включенные в разд. V Плана мероприятий Правительства РФ по реализации названного Генерального соглашения с указанием федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию соответствующих пунктов Плана мероприятий и сроки исполнения, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 октября 2005 г. № 1712-р.
В данном разделе предусмотрена необходимость разработки проекта постановления Правительства РФ о правилах частичного финансирования предупредительных мер, направленных на снижение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости; предложений по совершенствованию налоговой политики, направленной на стимулирование работодателей к проведению мероприятий по улучшению производственной среды и внедрению современных безопасных технологий; предложения по совершенствованию системы государственной экспертизы сертификации работ по охране труда и осуществления других мер, определяющих направления деятельности государственных органов Российской Федерации в сфере охраны труда.
Помимо указанного Генерального соглашения в соответствии со ст. 45 ТК РФ в зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений могут заключаться межрегиональные, региональные, отраслевые (межотраслевые), территориальные и иные соглашения, предусматривающие меры по улучшению условий охраны труда. В этих соглашениях закрепляются соответственно общие принципы регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений на уровне двух и более субъектов Российской Федерации или на уровне одного субъекта Российской Федерации либо общие условия предоставления гарантий, компенсаций и льгот работникам отрасли на федеральном, межрегиональном, территориальном уровнях социального партнерства. Причем упомянутые виды отраслевых соглашений закрепляют, как правило, более конкретные обязательства работодателей по улучшению условий и охраны труда и устанавливают для работников более высокий уровень гарантий и компенсаций, чем предусмотрено законодательством.
Так, разделом «Охрана труда, здоровья» регионального отраслевого соглашения между Агентством лесного хозяйства по Саратовской области и Саратовской областной организацией профсоюзов работников лесных отраслей на 2004–2006 гг. финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда предусматривалось в размере не менее 5 % (вместо не менее 2 %, установленных ч. 3 ст. 26 ТК РФ) от сумм затрат, выделяемых на ведение лесного хозяйства. Работникам, пострадавшим от несчастных случаев и профессиональных заболеваний, при стойкой утрате трудоспособности, а в случае гибели работника на производстве – членам семьи погибшего предусмотрена выплата единовременных пособий сверх установленных законодательством. В целях создания необходимых условий для выполнения доверенными лицами (уполномоченными) по охране труда общественных обязанностей по контролю за соблюдением работодателями требований охраны труда работодатели приняли на себя обязательство обеспечивать их нормативно-технической документацией, методической литературой, средствами связи, предоставлять оплачиваемое время (не менее двух часов в неделю) для осуществления контрольной деятельности и т. д.
В Преамбуле Соглашения указывается, что положения Соглашения обязательны для применения при заключении коллективных договоров, трудовых договоров, при разрешении трудовых споров и споров о возмещении вреда, причиненного работнику трудовым увечьем и иным повреждением здоровья при исполнении трудовых обязанностей, что при отсутствии в организации коллективного договора Соглашение имеет прямое действие в этой организации.
Согласованные действия работодателя и работников по реализации государственной политики в области охраны труда на уровне предприятия складываются в ходе коллективных переговоров и закрепляются коллективным договором – правовым актом, регулирующим социально-трудовые отношения (в том числе отношения по охране труда) в организации или у индивидуального предпринимателя, заключаемым работниками и работодателем в лице их представителей.
В коллективных договорах закрепляются, как правило, конкретные мероприятия, направленные на реализацию предусмотренных законодательством гарантий, обеспечивающим работникам безопасные условия труда, предусматриваются размер средств на финансирование этих мероприятий, сроки их осуществления, а также дополнительные, сверх установленных законодательством, гарантии права работников на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда, включая дополнительные компенсации за работу во вредных условиях.
При подготовке проекта коллективного договора можно использовать Примерный образец коллективного договора, разработанный в соответствии с постановлением Исполкома ФНПР от 28 января 2002 г. № 1–3 «О плане мероприятий ФНПР в связи с принятием Трудового кодекса РФ и планом подготовки материалов к заседанию Исполкома ФНПР по вопросу «Об организации и проведении единой переговорной компании»[19].
§ 3. Государственное управление охраной труда
Как было указано, государственное управление охраной труда является одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда.
Государственное управление охраной труда – это особый вид управленческой деятельности органов государственной власти и управления, наделенных законодательством властными полномочиями по обеспечению безопасных условий и охраны труда работников в установленных для них сферах деятельности. В силу таких полномочий воля указанных органов, выраженная в нормативных правовых актах, предписаниях, разрешениях и т. д., является обязательной для объектов управления – подчиненных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц, граждан.
Особым видом управленческой деятельности в сфере охраны труда является также деятельность государственных органов по контролю и надзору за соблюдением юридическими и физическими лицами требований охраны труда, включая действия по пресечению фактов нарушения требований охраны труда и применению предусмотренных законодательством мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами требований охраны труда в установленной сфере деятельности.
Государственные органы, на которые возложены функции управления охраной труда, определены ст. 216 ТК РФ. В соответствии с ч. 1 данной статьи государственное управление охраной труда осуществляется прежде всего Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и по нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.
Правительство РФ, будучи органом государственной власти, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации, регулирует отношения в социально-экономической сфере, а значит, и в области охраны труда; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; принимает меры по обеспечению условий для реализации трудовых прав граждан; руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти; определяет порядок взаимодействия и согласованного функционирования Правительства РФ и других органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и др. (ст. 12, 13, 16, 44 Закона «О Правительстве Российской Федерации).
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны труда, является Минздравсоцразвития России.
В соответствии с Положением об этом министерстве, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321[20], Минздравсоцразвития России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности и принимает следующие нормативные правовые акты по охране труда:
перечень документации и материалов, представляемых на государственную экспертизу условий труда;
предельные нормы переноса и перемещения тяжестей работниками в возрасте до 18 лет;
порядок обучения и проверки знаний работников организаций в области охраны труда, включая обучение и проверку знаний отдельных категорий застрахованных работников за счет ФСС РФ;
положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и организациях, а также формы документов, необходимых для расследования несчастных случаев на производстве;
правила бесплатной выдачи лечебно-профилактического питания;
межотраслевые правила и типовые инструкции по охране труда; нормы и условия бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, молока или других равноценных пищевых продуктов;
перечень вредных производственных факторов, при воздействии которых в профилактических целях рекомендуется употребление молока;
перечень производств, профессий и должностей, работа на которых дает право бесплатно получать лечебно-профилактическое питание в связи с особо вредными условиями труда;
перечень предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников, реализация которых частично финансируется за счет страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
порядок и нормы бесплатной выдачи работникам сертифицированных средств индивидуальной защиты, смывающих и обезвреживающих средств;
методические рекомендации по разработке государственных нормативных требований охраны труда;
типовое положение о комитете (комиссии) по охране труда, а также другие нормативные правовые акты по вопросам охраны труда.
Указанные нормативные правовые акты содержат правила поведения, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, в целях сохранения жизни и здоровья работающего населения. Разработка и принятие обязательных для исполнения нормативных правовых актов является одним из видов управленческой деятельности Минздравсоцразвития России в области охраны труда.
Наряду с этим Минздравсоцразвития осуществляет и другие функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ (п. 5.12 Положения о Минздравсоцразвития России).
В процессе реализации своих полномочий названное министерство вправе запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к его компетенции вопросам; создавать координационные и совещательные органы (советы, комиссии, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности и др.
К числу иных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих наряду с Минздравсоцразвития России управление охраной труда, относятся федеральные органы исполнительной власти, которые в сфере своей деятельности наделены такими полномочиями.
Например, МЧС России издает нормативные правовые акты и другие документы по вопросам защиты населения (в том числе работающего населения) и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (чрезвычайных ситуаций); утверждает положение о системе и порядке проведения мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций; определяет порядок разработки и представления декларации безопасности потенциально опасных промышленных объектов (в пределах своей компетенции); порядок разработки и представления деклараций безопасности подводных потенциально опасных объектов. Кроме того, МЧС осуществляет надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий[21]. И в той мере, в какой указанная деятельность МЧС касается безопасности работающего населения при техногенных катастрофах, пожарах на промышленных объектах и других чрезвычайных обстоятельствах, МЧС осуществляет управление также в области обеспечения безопасности работающего населения. Например, подготовленные МЧС прогнозы о возможных техногенных катастрофах на промышленных объектах побуждают работодателей к осуществлению соответствующих мер по предупреждению таких катастроф и позволяют им избежать возникновения чрезвычайных ситуаций или смягчить их последствия[22].
Такой федеральный орган исполнительной власти, как Минпромэнерго России, выполняя одну из возложенных на него функций по принятию нормативных правовых актов в сфере технического регулирования, осуществляет при этом действия, относящиеся к управлению охраной труда, поскольку техническое регулирование направлено прежде всего на защиту жизни и здоровья граждан, животного и растительного мира, охрану окружающей среды. Например, названное министерство устанавливает порядок формирования экспертных комиссий по техническому регулированию, формы декларации о соответствии продукции нормам технических регламентов, правила регистрации деклараций о соответствии продукции нормам технических регламентов, формы сертификата соответствия продукции нормам технических регламентов, порядок исполнения функций национальным органом по стандартизации, находящимся в ведении Минпромэнерго России[23].
Федеральное агентство по атомной энергии, руководство которым осуществляет Правительство РФ, самостоятельно принимает нормативные правовые акты, предусматривающие порядок государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов; порядок выдачи сертификатов на технические средства, используемые в системе физической защиты; порядок определения производств, работ и профессий, с учетом которых устанавливается дополнительное ежемесячное пожизненное материальное обеспечение гражданам, занятым в организациях ядерного оружейного комплекса Российской Федерации[24].
Отдельными функциями по принятию нормативных правовых актов, направленных на обеспечение безопасных условий труда, например правом решать вопросы режима рабочего времени и времени отдыха[25], федеральные органы исполнительной власти наделены федеральными законами либо постановлениями Правительства.
Так, согласно ч. 2 ст. 329 ТК РФ особенности режима рабочего времени и времени отдыха, условий труда отдельных категорий работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области соответствующего вида транспорта. Эти особенности не могут ухудшать положение работников по сравнению с установленным Трудовым кодексом[26].
Некоторые федеральные органы исполнительной власти устанавливают особенности режима рабочего времени и времени отдыха работников, имеющих особый характер работы, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2002 г. № 877 «Об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха отдельных категорий работников, имеющих особый характер работы»[27], разрешившим им определять указанные особенности по согласованию с Минздравсоцразвития России.
Особая роль в системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление охраной труда, принадлежит федеральным органам исполнительной власти, наделенным контрольными и надзорными функциями в области условий труда.
Под функциями указанных органов по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов[28].
Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, являются федеральные службы. Федеральные агентства вправе осуществлять функции по контролю и надзору лишь в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ[29].
К числу федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольными и надзорными функциями в области охраны труда, относятся:
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор);
Федеральная служба по труду и занятости (Роструд);
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);
Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России).
Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны труда (ч. 2 ст. 216 ТК РФ). Кроме того, указанным органам полагается осуществлять свою деятельность в этой области во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Такое взаимодействие может способствовать повышению эффективности их управленческой деятельности в области охраны труда. Например, весьма плодотворным может быть взаимодействие с Федеральной службой государственной статистики (Росстатом). Названная федеральная служба, руководимая Правительством РФ, является уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности, формированию статистической информации о социальном, экономическом, демографическом и экологическом положении страны[30]. Указанная статистическая информация содержит, в частности, данные о численности занятых в экономике; об удельном весе работников, занятых во вредных и опасных условиях труда, включая женщин; о производственном травматизме, в том числе со смертельным исходом; о профессиональной заболеваемости и другие сведения о работниках и условиях их труда.
В установленном порядке Росстат представляет статистическую информацию Правительству РФ, иным органам государственной власти органам местного самоуправления[31]. Данная информация может использоваться ими как в целях осуществления нормотворческой деятельности, так и для осуществления управленческой деятельности в области охраны труда.
Ценной для осуществления управления охраной труда является также информация по вопросам стандартизации. Стандартизация проводится для повышения уровня безопасности жизни и здоровья граждан, экологической безопасности, содействия соблюдению требований технических регламентов и др. (см. ст. 11 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»)[32].
Функции национального органа по стандартизации[33] осуществляет Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование). Названное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Однако Ростехрегулирование осуществляет утверждение национальных стандартов, их официальное опубликование и учет; ведет учет правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечивает их доступность заинтересованным лицам; осуществляет ведение федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, единой информационной системы по техническому регулированию, перечня продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, и другие действия. Тем самым оно обеспечивает субъектов государственного управления охраной труда информацией, необходимой им для осуществления эффективной управленческой деятельности в области охраны труда.