Комментарий к Федеральному закону от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты
7) профессионализм и компетентность сотрудников федеральной противопожарной службы;
8) защита сотрудников федеральной противопожарной службы от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц;
9) единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в федеральной противопожарной службе;
10) обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к службе в федеральной противопожарной службе и создание возможностей для продвижения по службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами сотрудника федеральной противопожарной службы;
11) взаимосвязь обязанностей, ограничений, запретов, ответственности на службе в федеральной противопожарной службе и социальных гарантий сотрудника федеральной противопожарной службы.
2. Принципы службы в федеральной противопожарной службе реализуются при соблюдении следующих положений:
1) сотрудник федеральной противопожарной службы в своей деятельности руководствуется законодательством Российской Федерации. Никто не имеет права вмешиваться в законную деятельность сотрудника, кроме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом;
2) сотрудник федеральной противопожарной службы при выполнении служебных обязанностей по замещаемой должности (далее – служебные обязанности) подчиняется только прямым руководителям (начальникам). Прямыми руководителями (начальниками) сотрудника являются руководители (начальники), которым он подчинен по службе, в том числе временно. Ближайший к сотруднику прямой руководитель (начальник) является его непосредственным руководителем (начальником). Сотрудники, не подчиненные друг другу по службе, могут быть старшими или младшими по подчиненности. Старшинство сотрудников определяется замещаемой должностью, а в случае, если сотрудники замещают равные должности, – по специальному званию;
3) обязательным для сотрудника федеральной противопожарной службы является выполнение приказов и распоряжений руководителей (начальников), отданных в установленном порядке и не противоречащих законодательству Российской Федерации;
4) ограничение прав и свобод человека и гражданина в отношении сотрудника федеральной противопожарной службы допускается федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также для обеспечения обороны страны и безопасности государства;
5) сотрудник федеральной противопожарной службы не вправе отказаться от выполнения служебных обязанностей, если эти служебные обязанности предусмотрены контрактом о прохождении службы в федеральной противопожарной службе и (или) замещении должности в федеральной противопожарной службе (далее также – контракт) или должностным регламентом (должностной инструкцией) и для выполнения служебных обязанностей приняты необходимые меры безопасности;
6) сотрудник федеральной противопожарной службы не вправе использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, создавать в федеральном органе исполнительной власти в области пожарной безопасности, подразделении структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур и не может быть ограничен при осуществлении служебной деятельности решениями политических партий, иных общественных объединений и религиозных объединений, преследующих политические цели.
Комментируемая статья определяет принципы службы в ФПС, а также положения, при соблюдении которых эти принципы реализуются. Эта регламентация аналогична содержащейся в ст. 4 Закона 2011 г. о службе в ОВД в отношении принципов службы в ОВД, но в комментируемой статье использован несколько иной подход. Ранее, до принятия названного Закона принципы службы в ОВД были определены в ст. 2 Положения 1992 г. о службе в ОВД, причем довольно лаконично. В частности, устанавливалось, что служба в ОВД строится в соответствии с принципами законности, уважения и соблюдения прав и свобод личности и гражданина, гуманизма, гласности, подконтрольности и подотчетности сотрудников ОВД соответствующим органам государственной власти и управления, соблюдения служебной дисциплины, справедливого вознаграждения за труд, продвижения по службе по результатам труда, с учетом способностей и квалификации.
В части 1 упомянутой статьи 4 Закона 2011 г. о службе в ОВД установлено, что служба в ОВД осуществляется в соответствии с основными принципами построения и функционирования системы государственной службы РФ, установленными Законом 2003 г. о системе государственной службы. Положения же ч. 2 указанной статьи непосредственно определяют перечень принципов службы в ОВД. Вместо этого часть 1 комментируемой статьи определяет перечень принципов службы в ФПС, часть из которых аналогична основным принципам построения и функционирования системы государственной службы РФ, закрепленным в Законе 2003 г. о системе государственной службы, а часть – принципам службы в ОВД, закрепленным в Законе 2011 г. о службе в ОВД.
Так, в пункте 1 ст. 3 Закона 2003 г. о системе государственной службы определено, что основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
законность;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
равный доступ граждан к государственной службе;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
профессионализм и компетентность государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Пункт 2 указанной статьи 3 Закона 2003 г. о системе государственной службы предусматривает, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Как установлено там же, указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.
В части 2 упомянутой статьи 4 Закона 2011 г. о службе в ОВД определено, что принципами службы в ОВД являются:
1) единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в ОВД;
2) обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан к службе в ОВД и создание возможностей для продвижения по службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами сотрудника ОВД;
3) взаимосвязь ограничений, обязанностей, запретов, ответственности на службе в ОВД и социальных гарантий сотрудника ОВД.
В формулировках комментируемой статьи, как и упомянутой статьи 4 Закона 2011 г. о службе в ОВД прослеживаются определенные аналогии со ст. 4 Закона 2004 г. о гражданской службе, определяющей, что принципами государственной гражданской службы являются:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) единство правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ;
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к государственной гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
4) профессионализм и компетентность государственных гражданских служащих;
5) стабильность государственной гражданской службы;
6) доступность информации о государственной гражданской службе;
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8) защищенность государственных гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Часть 2 комментируемой статьи определяет положения, при соблюдении которых реализуются принципы службы в ФПС. Эти положения закреплены по аналогии с частью 3 упомянутой статьи 4 Закона 2011 г. о службе в ОВД, определяющей, что принципы службы в ОВД реализуются при соблюдении следующих положений:
1) сотрудник ОВД в своей деятельности руководствуется законодательством РФ, никто не имеет права вмешиваться в законную деятельность сотрудника, кроме лиц, прямо уполномоченных на то федеральным законом;
2) сотрудник ОВД при выполнении служебных обязанностей подчиняется только прямым руководителям (начальникам). Прямыми руководителями (начальниками) сотрудника являются руководители (начальники), которым он подчинен по службе, в т. ч. временно; ближайший к сотруднику прямой руководитель (начальник) является его непосредственным руководителем (начальником); сотрудники, не подчиненные друг другу по службе, могут быть старшими или младшими по подчиненности; старшинство сотрудников определяется замещаемой должностью, а в случае, если сотрудники замещают равнозначные должности, – по специальному званию;
3) обязательным для сотрудника ОВД является выполнение приказов и распоряжений руководителей (начальников), отданных в установленном порядке и не противоречащих федеральному закону;
4) ограничение прав и свобод человека и гражданина в отношении сотрудника ОВД допускается федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, и для обеспечения безопасности государства;
5) сотрудник ОВД не вправе отказаться от выполнения своих служебных обязанностей, если эти обязанности предусмотрены контрактом о прохождении службы в ОВД или должностным регламентом (должностной инструкцией) и для выполнения этих обязанностей приняты необходимые меры безопасности;
6) сотруднику ОВД запрещается состоять в политических партиях, материально поддерживать политические партии и принимать участие в их деятельности. При осуществлении служебной деятельности сотрудник не должен быть связан решениями политических партий, иных общественных объединений и религиозных организаций.
В пункт 2 ч. 2 комментируемой статьи, как и в пункт 2 ч. 3 ст. 4 Закона 2011 г. о службе в ОВД вошли следующие правила, которые прежде содержались в ч. 2–4 ст. 39 Положения 1992 г. о службе в ОВД: прямыми начальниками являются начальники, которым сотрудники ОВД подчинены по службе, хотя бы и временно; ближайший к подчиненному прямой начальник является его непосредственным начальником; сотрудники ОВД, не подчиненные друг другу по службе, могут быть старшими или младшими; старшинство определяется специальным званием, а при равных званиях – занимаемой должностью.
Пункт 6 ч. 2 комментируемой статьи учитывает часть 5 ст. 7 Федерального закона «О пожарной безопасности», предусматривающей, что в своей деятельности личный состав ГПС не может быть ограничен решениями политических партий, массовых общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели.
Статья 5. Взаимосвязь службы в федеральной противопожарной службе, государственной службы иных видов и муниципальной службы
1. Взаимосвязь службы в федеральной противопожарной службе и государственной службы иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:
1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, а также основных социальных гарантий при прохождении службы в федеральной противопожарной службе и государственной службы иных видов;
2) установления ограничений и обязательств при прохождении службы в федеральной противопожарной службе и государственной службы иных видов;
3) учета стажа службы в федеральной противопожарной службе при исчислении стажа государственной службы иных видов, а также учета стажа государственной службы иных видов при исчислении стажа службы в федеральной противопожарной службе в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
4) соотносительности специальных званий, воинских званий, классных чинов и дипломатических рангов;
5) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения сотрудников федеральной противопожарной службы и граждан, проходивших государственную службу иных видов.
2. Взаимосвязь службы в федеральной противопожарной службе и муниципальной службы обеспечивается посредством учета стажа службы в федеральной противопожарной службе при исчислении стажа муниципальной службы.
3. Гражданину, проходившему государственную службу иных видов, при назначении на должность высшего начальствующего состава или сотруднику федеральной противопожарной службы, назначаемому на соответствующую должность государственной службы иного вида, по решению Президента Российской Федерации могут быть сохранены социальные гарантии, которые имел указанный гражданин или сотрудник.
В комментируемой статье определена взаимосвязь службы в ФПС, государственной службы иных видов и муниципальной службы. Указанная взаимосвязь названа в п. 5 ч. 1 ст. 4 комментируемого Закона в качестве одного из принципов службы в ФПС. Положения комментируемой статьи в точности аналогичны положениям ст. 5 Закона 2011 г. о службе в ОВД, определяющим взаимосвязь службы в ОВД, государственной службы иных видов и муниципальной службы.
Система государственной службы в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона 2003 г. о системе государственной службы (здесь и далее в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ) включает в себя: государственную гражданскую службу; военную службу; государственную службу иных видов. Указанной статьей наряду с прочим предусмотрено следующее: государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ (п. 2); военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы (п. 3).
В рамках регламентации взаимосвязи службы в ФПС и государственной службы иных видов часть 1 комментируемой статьи предусматривает, что эта взаимосвязь обеспечивается на основе единства системы государственной службы и принципов ее построения и функционирования. Это положение предопределено таким одним из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, названных в п. 1 ст. 3 Закона 2003 г. о системе государственной службы как единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. В части 1 комментируемой статьи также непосредственно обозначены пять моментов обеспечения взаимосвязи службы в ФПС и государственной службы иных видов.
Изложенное регулирование, содержащееся в ч. 1 комментируемой статьи (как и аналогичное регулирование, содержащееся в ч. 1 упомянутой выше статьи 5 Закона 2011 г. о службе в ОВД), закреплено по аналогии с положениями ст. 6 Закона 2004 г. о гражданской службе, согласно которым взаимосвязь государственной гражданской службы и государственной службы РФ иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:
1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов;
3) учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.
Как видно, единственно новым является положение п. 4 ч. 1 комментируемой статьи (как и положение п. 4 ч. 1 упомянутой выше статьи 5 Закона 2011 г. о службе в ОВД) о соотносительности специальных званий, воинских званий, классных чинов и дипломатических рангов. Указанная соотносительность регламентирована статьей 45 комментируемого Закона, согласно ч. 1 которой гражданам, проходившим военную службу, государственную гражданскую службу и государственную службу иных видов, при назначении на должности в ФПС первое специальное звание присваивается с учетом присвоенного воинского звания, специального звания, классного чина или дипломатического ранга и продолжительности пребывания в воинском звании, специальном звании, классном чине или дипломатическом ранге.
Положение п. 3 ч. 1 комментируемой статьи об учете стажа службы в ФПС при исчислении стажа государственной службы иных видов соответствует положению п. 1 ч. 1 ст. 54 Закона 2004 г. о гражданской службе, согласно которому (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ) в стаж (общую продолжительность) государственной гражданской службы включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей федеральной государственной службы иных видов.
Часть 2 комментируемой статьи в рамках регламентации взаимосвязи службы в ФПС и муниципальной службы определяет единственный момент обеспечения такой взаимосвязи – это учет стажа службы в ФПС при исчислении стажа муниципальной службы. Данная норма согласуется с положением п. 4 ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 395-ФЗ)[45], предусматривающим, что в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды замещения должностей государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей федеральной государственной службы иных видов.
По не вполне понятной причине в ч. 2 комментируемой статьи не говорится еще об одном моменте обеспечения взаимосвязи службы в ФПС и муниципальной службы, предусмотренном непосредственно в комментируемом законе. Речь идет о норме ч. 1 ст. 45 данного Закона, согласно которой периоды службы в ФПС в календарном исчислении засчитываются в стаж муниципальной службы (см. коммент. к указанной статье).
В части 3 комментируемой статьи указано на возможность сохранения Президентом РФ социальных гарантий гражданину, проходившему государственную службу иных видов, назначаемому на должность высшего начальствующего состава, или сотруднику ФПС, назначаемому на соответствующую должность государственной службы иного вида. В точности аналогичная норма содержится в ч. 3 упомянутой выше статьи 5 Закона 2011 г. о службе в ОВД. Ранее же подобная норма законодательно закреплена не была, но содержащееся в ней регулирование реализовывалось непосредственно Президентом РФ. Основным соответствующим актом является Указ Президента РФ от 25 июля 1998 г. № 888 «О прекращении исполнения бывшими членами Правительства Российской Федерации своих обязанностей и сохранении им социальных гарантий»[46], к положениям которого Президент РФ неоднократно обращался в своих актах в последующем.
Глава 2
Должности в федеральной противопожарной службе. Специальные звания сотрудников федеральной противопожарной службы
Статья 6. Должности в федеральной противопожарной службе
1. Должности в федеральной противопожарной службе учреждаются в целях непосредственного исполнения, организации и обеспечения исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти в области пожарной безопасности, подразделений либо полномочий лица, замещающего государственную должность Российской Федерации.
2. Перечень типовых должностей в федеральной противопожарной службе и соответствующих им специальных званий утверждается Президентом Российской Федерации.
3. На основании перечня типовых должностей в федеральной противопожарной службе и соответствующих им специальных званий руководителем федерального органа исполнительной власти в области пожарной безопасности с учетом особенностей функционирования этого органа могут учреждаться соответствующие типовым должностям по своему правовому статусу должности с иным наименованием – нетиповые должности.
Комментируемая статья содержит общие положения о должностях в ФПС, в точности аналогичные общим положениям ст. 6 Закона 2011 г. о службе в ОВД о должностях в ОВД.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи должности в ФПС учреждаются в целях непосредственного исполнения, организации и обеспечения исполнения полномочий ФОИВ в области пожарной безопасности, т. е. МЧС России (см. коммент. к ст. 2 Закона), подразделений либо полномочий лица, замещающего государственную должность РФ. Такая норма ранее законодательно не устанавливалась. Она, как и норма ч. 1 упомянутой статьи 6 Закона 2011 г. о службе в ОВД введены по аналогии с нормой ст. 8 Закона 2004 г. о гражданской службе, указывающей, что должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений названного Закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
В части 2 комментируемой статьи федеральный законодатель делегировал Президенту РФ полномочие по утверждению перечня типовых должностей в ФПС и соответствующих им специальных званий. Данная норма согласуется с положениями п. 1–3 ст. 9 Закона 2003 г. о системе государственной службы (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ), из которых следует, что Президентом РФ утверждаются перечни типовых должностей федеральной государственной службы различных видов, которые являются составной частью реестра должностей федеральной государственной службы.
Часть 3 комментируемой статьи предусматривает полномочие руководителя ФОИВ в области пожарной безопасности, т. е. МЧС России учреждать на основании указанного перечня типовых должностей в ФПС с учетом особенностей функционирования данного федерального органа соответствующие типовым должностям по своему правовому статусу должности с иными наименованиями – нетиповые должности.
Ранее предусматривалось несколько иное регулирование. Так, статьей 5 Положения 1992 г. о службе в ОВД предусматривалось, что:
перечни должностей рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава и соответствующие этим должностям специальные звания утверждаются министром внутренних дел РФ (ч. 1);
перечни должностей высшего начальствующего состава и соответствующие этим должностям специальные звания утверждаются Президентом РФ (ч. 2).
Изложенные правила воспроизведены в положениях ч. 5 и 6 ст. 8 комментируемого Закона (см. указанную статью и коммент. к ней).
На основании нормы ч. 2 комментируемой статьи МЧС России подготовлен проект Указа Президента РФ «О типовых должностях в федеральной противопожарной службе и соответствующих им специальных званий»[47], а затем – проект Указа Президента РФ «О некоторых вопросах прохождения службы сотрудниками федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы»[48], которым предлагается в т. ч. утвердить Перечень типовых должностей в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и соответствующих им специальных званий. Сведений об издании соответствующего нормативного правового акта Президента РФ в настоящее время нет.