Ответственность государства за причинение вреда

О. А. Красавчиков верно отмечает, что если рассматривать правоспособность правом, то последнему не будет корреспондировать традиционная обязанность со стороны других лиц, включая государство.[36] В отличие от субъективных прав гражданская правоспособность обеспечивается не публичным признанием права за всеми субъектами гражданских правоотношений, а соответствующими юридическими обязанностями обязанных лиц.

С. С. Алексеев справедливо подчеркивает, что субъективное право в виде правомочия требования является средством, направленным на обеспечение обязанности, исполнение которой и приводит к достижению известного юридического эффекта.[37] Еще в 1917 г. наш соотечественник юрист М. В. Вишняк писал: «От объективного права теоретическая юриспруденция стала отличать субъективное право, которое определялось как совокупность правомочий и притязаний, как то, что признается в интересах индивида и снабжено возможностью правовой защиты».[38]

Уместно заметить, что в немецком частном праве центральное место занимает правопритязание, открытое в 1856 г. немецким ученым Б. Виншейдом. Выявленное свойство предоставляет право носителю субъективного права удовлетворять с помощью суда свои притязания к другим (обязанным) лицам.[39] Приобретая субъективные права и обязанности на основаниях, предусмотренных законом (ст. 7 ГК РФ), правосубъектные лица становятся участниками конкретных правоотношений, в которых управомоченным лицом выступает обладатель субъективного права, а обязанным лицом – носитель гражданско-правовой обязанности.

Субъективное гражданское право, в отличие от правоспособности, существует в рамках конкретного гражданского правоотношения. В. Д. Рузанова верно замечает, что субъективное право – это элемент правоотношения, а правоспособность – свойство субъекта права.[40] Возникновение и прекращение субъективных гражданских прав не влияет на правоспособность (правосубъектность), закрепленную за субъектом гражданского права. Если содержание и объем правоспособности постоянны, то состав (набор) субъективных гражданских прав может динамически меняться, видоизменяться. Государство не может одновременно обладать всем набором субъективных гражданских прав, предусмотренных кодексом, но, пользуясь правоспособностью, оно имеет возможность приобрести и реализовать любое субъективное гражданское право, предусмотренное законом и в установленном законом порядке. Правоспособность и субъективные права различны по своему определению: если первая правовая категория означает, как уже отмечалось, способность, то вторая – вид и меру возможного поведения. Субъективные гражданские права – это конкретные полномочия, которыми обладает субъект гражданского права на основе норм объективного (позитивного) права, это юридические возможности, права, требования, притязания конкретного субъекта права, которые непосредственно вытекают из общих, абстрактных правил поведения, установленных законом.[41] В отличие от субъективных прав и обязанностей, представляющих собой меры возможного и, соответственно, должного поведения конкретного лица в данных конкретных условиях, правоспособность является мерой поведения вообще.[42] Правоспособность неисчерпаема, абстрактна, в то время как субъективные права конкретны, могут возникать и прекращаться.

С. С. Алексеев полагает, что нет необходимости выделять деликтоспособность в системе правосубъектности: по его мнению, если лицо обладает правосубъектностью, то оно тем самым деликтоспособно.[43] По нашему мнению, поскольку в состав гражданско-правового статуса включены такие элементы, как юридические гарантии, меры гражданско-правовой ответственности и защиты, постольку правомерно утверждать о существовании в рамках правосубъектности такого относительно самостоятельного признака, как деликтоспособность. Сделанный вывод соответствует законодательной и правоприменительной практике, способствует более полному и содержательному пониманию гражданской правосубъектности.

Существенной особенностью гражданской правосубъектности Российского государства является то, что, будучи субъектом гражданского права, Российская Федерация продолжает оставаться суверенным (независимым) государством,[44] особой организацией, органом политической публичной власти (imperium) в отношении проживающих на ее территории граждан, имеющим легитимные властные полномочия, включая установление и сбор налоговых платежей, принятие нормативных правовых актов, обладание государственным аппаратом (законодательными, судебными, исполнительными органами, вооруженными силами и т. п.) Являясь обладателем солидной части собственности, мощного управленческого аппарата, набором правовых средств и рычагов и участвуя в имущественных (гражданско-правовых) отношениях, государство призвано выполнять экономические, социальные, экологические, правоохранительные и иные общегосударственные функции в интересах всего гражданского общества. Выступая в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений (гражданами и юридическими лицами), государство обязано соблюдать правила игры, им же установленные, и применять при этом нормы, определяющие участие юридических лиц в деликтных обязательствах (ст. 124 ГК РФ).

Гражданское законодательство не может изменить правовое положение публично-правовых образований, установленное нормами публичного (конституционного, муниципального и административного) права, ибо в противном случае это будет неправомерным вторжением гражданского права в сферу компетенции публичного права. В то же время оно допускает участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях на основе норм, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Будучи собственником имущества, государство выступает в имущественном обороте, в гражданско-правовых отношениях как доминиум (собственник государственного имущества), субъект права публичной собственности с соблюдением правил, действующих для юридических лиц, включая правила о гражданской правоспособности, дееспособности и деликтоспособности. Оставаясь органом политической власти и выступая в качестве «imperium», государство сохраняет властные полномочия по вертикали, которые никоим образом не должны влиять на равенство участников гражданско-правовых отношений и на соблюдение иных принципов гражданского права. Российская Федерация, ее субъекты (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), муниципальные образования (городские и сельские поселения), не перестают быть носителями публичной власти, властных государственных полномочий, со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями, но наделяются некоторыми свойствами (признаками) юридического лица, предусмотренными нормами гражданского права, необходимыми для участия субъектов публичного права в имущественном обороте, деликтных обязательствах.[45]

Как правильно замечает Д. В. Пятков, государство добровольно (в силу закона) ограничивает свои властные (имперские) полномочия в момент вступления в гражданские правоотношения, не допускает властность (субординацию) при реализации этих правоотношений, но сохраняет при этом все признаки властных (административных) полномочий за пределами гражданских правоотношений.[46]

По справедливому мнению В. П. Звекова, «особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в смешанные отношения власти и подчинения – в противном случае исчезает рынок и разрушается его гражданско-правовая основа».[47]

Еще в советский период С. Н. Братусь подчеркивал, что государство при вступлении в гражданские правоотношения добровольно ограничивает свой иммунитет.[48]

В связи с этим представляется неточным высказывание А. Головизнина о том, что, поскольку «метод гражданско-правового регулирования прямо противоположен административно-правовым методам, необходимым условием вступления государства в гражданский оборот является „отказ“ этого субъекта от некоторых только ему присущих характеристик (суверенитет, власть), входящих в противоречие с общими принципами гражданского права».[49] Публично-правовые образования вовсе не отказываются от своей власти и суверенитета. Такой отказ будет незаконным (нелегитимным) и противоречит принципам конституционного права. Публично-правовые образования, будучи субъектами гражданского права, подчиняясь принципам и нормам гражданского законодательства, вынуждены не пользоваться властными (административно-командными) полномочиями в отношении других участников имущественных (гражданско-правовых) отношений и становятся носителями одновременно двух видов правосубъектности: конституционной и гражданско-правовой. По этому поводу А. А. Иванов вполне обоснованно пишет: «Государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения».[50]

В. Г. Голубцов пришел, на наш взгляд, к верному выводу о том, что государство, выступая в гражданском обороте, остается публично-властной организацией – сувереном, носителем одновременно конституционной и гражданско-правовой правосубъектности, ограничивая при этом свой иммунитет в добровольном порядке.[51]

Современный российский законодатель представляет наше государство в качестве субъекта гражданского права не как единое публично-правовое образование, а в виде Российской Федерации, ее субъектов (государственных образований) и муниципальных образований, обозначив тем самым курс на многоуровневый подход к участию государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.[52]

В 1981 г. М. И. Брагинский писал о советском социалистическом государстве как о системе субъектов гражданского права, полагая, что субъектом гражданского права может быть не только Союз ССР как самостоятельное суверенное государство, но и его суверенные союзные республики, а также государственные образования: автономные республики, автономные области, автономные округа и административно-территориальные единицы (области, города, районы, села и рабочие поселки).[53]

Современное российское государство (публично-правовые образования) как субъект гражданско-правовых отношений обладает целевой (специальной) гражданской правоспособностью, ибо его деятельность нацелена на выполнение публичных функций, определенных источниками публичного (конституционного) права, на служение делу народа. При рассмотрении одного из конституционных обращений Конституционный Суд РФ прямо указал: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы».[54] О. Н. Алдошин верно отмечает, что государство – это особый субъект права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права.[55]

Целевая (специальная) гражданская правосубъектность публично-правовых образований и, прежде всего, всего государства в целом предопределена самой природой, конституционным назначением публично-правовой власти, и это свойство существенным образом влияет на содержание и объем приобретаемых ими гражданских правомочий, способы и порядок осуществления этих правомочий. Установление гражданской правосубъектности самим государством (публично-правовыми образованиями), определение им ее содержания и объема отнюдь не означают, что публично-правовые образования (государство) могут произвольно без законных на то оснований изменить или нарушить содержание и объем этой правоспособности. На публично-правовые образования, как и на иных субъектов гражданского права, в полной мере распространяются нормы гражданского законодательства, касающиеся порядка их участия в отношениях, регулируемых этим законодательством, требования по обеспечению формального (юридического) равенства всех субъектов гражданских (деликтных) правоотношений.[56]

Свою гражданскую правоспособность и дееспособность российское государство осуществляет через созданные им органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, действующие соответственно от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими правовой статус этих органов, а также через государственные и муниципальные органы, юридические лица и граждан, действующих от имени публично-правовых образований по специальному поручению в случаях и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 125 ГК РФ). Государство как таковое, публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования) не способны своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, исполнять обязанности, иными словами, реализовывать свою гражданскую дееспособность, минуя свои государственные (муниципальные) органы.[57]

В юридической литературе различаются понятия «органы государственной власти» и «государственные органы». Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а государственную власть в субъектах Российской Федерации – образуемые ими органы государственной власти (ч. 1, 2). Получается, что перечень федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственную власть в пределах Российской Федерации, является исчерпывающим, а его расширение невозможно без изменения гл. 1 Конституции РФ, и тогда под термином «орган государственной власти» имеются в виду Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ).[58]

Представляется, что понятие «орган государства», «государственный орган» шире понятия «орган государственной власти». Согласно общетеоретической правовой доктрине к признакам органа государства как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных функций государства и наделенного в связи с этим властными полномочиями, относятся следующие: 1) орган государства представляет собой самостоятельный элемент механизма государства, выступает неотъемлемой частью единого государственного организма; 2) орган государства действует от имени государства и по его поручению; 3) орган государства образован и функционирует на основе нормативных правовых актов и на него не распространяется правовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом»; 4) орган государства выполняет свойственные только ему задачи и функции, наделен в связи с этим властными полномочиями; 5) орган государства имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимается совокупность законодательно закрепленных прав и обязанностей, предоставленных ему в целях надлежащего выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; 6) орган государства осуществляет свою компетенцию путем принятия нормативных правоприменительных актов и осуществления конкретно-организационной деятельности; 7) орган государства состоит их государственных служащих и подразделений, имеет необходимую материальную базу и финансовые средства; 8) орган государства обладает определенным правовым статусом, в котором отражается его положение как государственного органа и его конкретное социальное содержание; 9) орган государства в процессе реализации имущественных прав выступает в качестве юридического лица; 10) орган государства действует на определенной территории.[59]

В соответствии с выводами ведущих теоретиков права государственный орган – это учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационная структура государственной власти, сформированная государством для реализации государственных функций и задач и наделяемая его специальной компетенцией.[60]

По нашему мнению, вышеизложенные признаки в полной мере относятся и к органам государственной власти, и к государственным органам. В то же время органами государственной власти являются органы, перечисленные в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ,[61] ибо только они, осуществляя государственную власть, непосредственно реализуют народный, национальный и государственный суверенитет. Не подрывают этого вывода и общетеоретические конституционные положения о классификации органов государства на законодательные, исполнительные и судебные, на органы, избираемые непосредственно народом, и органы, образуемые другими государственными органами, на центральные, республиканские и местные органы, на коллегиальные и единоначальные, постоянные и временные органы, на органы общей и специальной компетенции, на правотворческие, правоприменительные и правоохранительные органы.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ могут выступать от имени Российской Федерации для участия в гражданско-правовых отношениях в рамках п. 1 ст. 125 ГК РФ в силу своего конституционного положения (служебного статуса), без каких-либо специальных полномочий и особых дополнительных указаний закона.[62] Полагаем, что иные государственные органы выступают в гражданско-правовых (включая и деликтные) отношениях от имени Российской Федерации, ее субъектов лишь по специальному поручению соответственно Российской Федерации, ее субъектов. Это специальное поручение может быть постоянным состоянием, обязанностью, полномочием, элементом компетенции того или иного государственного органа, предусмотренного публично-правовым актом. Не исключена и дача одноразового специального поручения какому-либо государственному органу (в рамках п. 3 ст. 125 ГК РФ) в силу каких-либо чрезвычайных или иных заслуживающих внимания обстоятельств.

В связи с тем, что действующим законодательством не урегулирован в полной мере правовой статус публичных юридических лиц, в юридической литературе продолжаются теоретические споры относительно правового статуса государственных органов, участвующих в гражданско-правовых отношениях от имени государства, о правовой природе публичных юридических лиц и их соотношении с юридическими лицами частного права. Начало названной дискуссии положено еще в XIX в. немецкими учеными при разработке Германского гражданского уложения (ГГУ) 1896 г.

Германское гражданское уложение не содержит определения особенностей правового положения юридических лиц публичного права. В единственном параграфе (§ 89) подраздела 3 ГГУ «Юридические лица публичного права» только констатируется, что по аналогии с ответственностью объединений за действия своих органов, причинившие имущественный вред другим лицам в процессе исполнения своих обязанностей (§ 31), несут ответственность казна, корпорации, фонды и учреждения публичного права.[63]

Один из основателей ГГУ известный немецкий профессор Л. Эннекцерус подчеркивал, что юридические лица публичного права – это юридические лица, которые создаются либо непосредственно законом или административным актом в качестве носителей публичных задач, и их устройство в этих случаях регулируется предписаниями закона в публичном интересе, либо позднее они признаются законом или административным актом компетентных государственных органов, выполняющих задачи публичного характера. К юридическим лицам публичного права ученый относил: государство (Германскую империю, а также входящие в ее состав земли, но не государственные учреждения), общины, округа, провинции, школьные союзы, союзы помощи бедным, дорожные союзы, университеты, торговые и сельскохозяйственные палаты, цеховые объединения, больничные кассы и кассы взаимопомощи, товарищества по страхованию от профессионального увечья, учреждения по страхованию на случай инвалидности, старости и сиротства, учреждения по призрению больных и бедных, Имперский банк, Общество германских имперских железных дорог, христианские и религиозные общества, отдельные церковные общины, отраслевые земельные союзы (сельскохозяйственные кредитные учреждения, кредитные кассы), союзы по постройке плотин, товарищества по водоснабжению, товарищества по рыбоводству и рыбной ловле. Среди публично-правовых лиц Л. Эннекцерус различал корпорации и заведения, указывая, что юридические лица публичного права регламентируются нормами публичного права.[64]

Конституция ФРГ (1949 г.) предусматривает учреждения социального страхования, действующие в качестве федеральных корпораций публичного права (ч. 2 ст. 87), указывает, что управление воздушным сообщением входит в состав федеральной администрации, и федеральный закон устанавливает, будет ли оно иметь организацию в публично-правовой или частноправовой форме (ст. 87-d), подчеркивает, что с помощью федеральных учреждений публичного права Федерация выполняет отдельные задачи в отношении предприятий, образованных на основе имущества Германской федеральной почты (ст. 87-f).[65] Понятие юридических лиц публичного права закреплено в § 1 Закона ФРГ «О порядке производства дел, находящихся в ведении административных органов».[66] Параграф 48 немецкого Закона о бюджетных правах союза и земель от 19 августа 1969 г. предусматривает равное положение юридических лиц публичного права, основанных на союзном или земельном имуществе, с другими юридическими лицами в бюджетном процессе.[67]

Современные немецкие исследователи подчеркивают, что к юридическим лицам публичного права, упомянутым в § 89 ГГУ, относятся корпорации, учреждения и фонды публичного права. Юридическое лицо публичного права несет ответственность по правилам абз. 1 § 89 ГГУ лишь постольку, «поскольку оно действует как субъект частного права».[68]

Немецкий ученый К. Лауе пишет, что корпорации публичного права (Korperschaft des offentlichen Rechts) создаются на основании закона или нормативного подзаконного акта и являются органами, выполняющими функции публичной власти, однако не представляют собой «государственные органы» в узком смысле этого понятия, поскольку государство через них осуществляет лишь опосредованное управление. От других юридических лиц публичного права они отличаются тем, что имеют членов (Mitglieder), а не клиентов. Власть корпорации публичного права распространяется не только на ее членов.[69] Исходя из территориального принципа, места жительства (нахождения) физических и юридических лиц (членов корпорации), к территориальным корпорациям публичного права относятся: государство ФРГ в целом, как Федерация, а также 16 федеральных земель и коммунальные общины. Территориальные корпорации публичного права образуют объединения (союзы коммунальных общин). С учетом личных или профессиональных признаков физических лиц (членов корпорации) к персональным корпорациям публичного права относятся, например, высшие учебные заведения, Палата адвокатов и Палата врачей. Реальные корпорации публичного права построены на праве членства на пользование определенной вещью или на владении определенным предметом (охотничьи корпорации и т. д.). Учреждение публичного права (Anstalt des ofentlichen Rechts) представляет собой организационное единство имущественных и кадровых средств в руках носителя публичной власти с определенной управленческой целью (например, Немецкий федеральный банк, публичные сберегательные кассы, Федеральное учреждение по финансовому надзору). Эти учреждения создаются на основании закона, наделены особыми публичными правами поддержки порядка собственными средствами в отведенной им сфере, оказывают ряд публичных услуг, не имеют членства (как в корпорациях публичного права), однако у них есть клиенты. Главная цель данных организаций состоит в освобождении управленческих государственных структур от предпринимательской (по существу, экономической) деятельности. Фонд публичного права регистрируется в соответствии с нормами публичного права, и его функция состоит в поддержке образования, охраны природы, культуры.[70]

Институт юридических лиц публичного права закреплен не только в Конституции ФРГ, но и в конституциях, гражданских и торговых кодексах таких стран, как Испания, Португалия, Италия, Нидерланды, Швейцария, Греция, Польша, Бразилия, Мексика, Колумбия.[71] Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом (Лондон, 23 марта 2001 г.), ратифицированная Россией, ссылается на существование юридических лиц публичного и частного права (п. 2 ст. 1). Аналогичные формулировки содержит Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 г., а также ряд других многосторонних и двухсторонних международно-правовых документов с участием Российской Федерации.[72]