Ответственность государства за причинение вреда

Во Франции к публичным юридическим лицам относят государство, департаменты, государственные учреждения, государственные учебные заведения, торговые палаты, благотворительные организации.[73] Гражданский кодекс Франции (1804 г.) в ряде статей указывает на государство, государственные учреждения и коммуны как на субъекты гражданских правоотношений, действующие при аренде, исковой давности по аналогии с юридическими лицами частного права (см., например, ст. 1712, 2227).[74] Известный французский юрист Ж. де ла Морандьер называет юридическими лицами публичного права государство, департаменты, общины (больницы, приюты), государственные учреждения (академии, университеты).

В Гражданском кодексе Нидерландов прямо указано, что статусом юридических лиц обладают государство, провинции, муниципалитеты, управления по надзору за плотинами, а также все органы, обладающие предписывающими полномочиями (ст. I).[75]

В настоящее время в большинстве западноевропейских стран к юридическим лицам публичного права относят: университеты, вузы, религиозные организации, профессиональные объединения, палаты (торговые, промышленные палаты, палаты ремесленников, работодателей, адвокатские, нотариальные, врачебные палаты и т. п.), некоторые учреждения социальной защиты (больничные и страховые кассы, организации по выплате государственных пенсий и пособий и т. п.).[76]

В качестве характерных признаков публично-правовых юридических лиц зарубежные исследователи называют: 1) создание юридического лица на основе властного акта или специального закона; 2) публичные (общественные или государственные), «идеальные» (а не коммерческие) цели и задачи их деятельности; 3) наличие властных полномочий в отношении третьих лиц; 4) создание юридического лица публично-правовым образованием; 5) невозможность его реорганизации (преобразования) в юридическое лицо частного права; 6) целевая (а не общая) правоспособность; 7) особый порядок обращения взыскания на его имущество по его долгам; 8) невозможность банкротства.[77]

Известный российский цивилист С. Н. Братусь писал: «С точки зрения характера и значения своей деятельности не только в теории, но и в законодательстве юридические лица буржуазного права делятся на: а) публичные и б) частные. Публичными юридическими лицами признаются государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-правовые корпорации (например, адвокатура). Частными юридическими лицами называют все иные общественные образования – корпорации и учреждения, деятельность которых не поднята до уровня деятельности, имеющей общегосударственное, публично-правовое значение».[78]

Характеризуя систему юридических лиц в буржуазном обществе, известный юрист М. И. Кулагин отмечал, что, следуя разделению буржуазного права на частное и публичное, юридические лица подразделяются на публичные и частные, или на юридические лица публичного и частного права. К первым он относил само буржуазное государство, выступающее в имущественных отношениях в качестве казны, а также административно-территориальные подразделения (земли, штаты, департаменты, общины и т. д.), государственные учреждения и государственные организации, выступающие одновременно как хозяйствующие субъекты и как органы государственного управления. Ученый выделял смешанные компании, в которых государство участвует в капитале и управлении наряду с частным капиталом. При этом М. И. Кулагин подчеркивал, что в последние годы правовой статус государственных и смешанных обществ заметно приближается к правовому положению юридических лиц частного права. В отличие от юридических лиц частного права, публичные юридические лица обладают государственно-властными полномочиями.[79]

Необходимо заметить, что, несмотря на наличие в позитивном законодательстве норм, посвященных публичным юридическим лицам, в зарубежной правовой доктрине не сложилось достаточно четкой и общепризнанной характеристики особенностей статуса юридических лиц публичного права. По этому поводу С. Н. Братусь писал: «Характерно, что буржуазные ученые, защищающие деление юридических лиц на публичные и частные, не находят убедительных доводов для обоснования полезности и необходимости этого деления с точки зрения гражданского права».[80] В английском праве до сих пор отсутствует четкое деление юридических лиц публичного и частного права.[81]

Известный отечественный цивилист XIX в. Г. Ф. Шершеневич указывал, что публичные юридические лица создаются помимо воли частных лиц. К таковым ученый относил государство-казну, городские, сельские, мещанские общества, губернские и уездные земства, казенные учебные заведения, монастыри, церкви, а также публичные учреждения.[82] Изложенный вывод соответствовал положениям ст. 698 Свода законов Российской империи (т. X ч. 1), однако российское дореволюционное законодательство не содержало термина «юридические лица публичного права». Проект Гражданского уложения предлагал два вида юридических лиц: 1) казну и другие государственные и общественные установления, имеющие свое отдельное имущество, и 2) частные товарищества, общества и установления (ст. 13). Комментаторы названного проекта указывали, что отличительной чертой государственных и общественных установлений (публичных юридических лиц) является их связь с государственным устройством и управлением. К таковым они относили: казну (государство, обладающее государственным имуществом и казенным хозяйством) и все прочие государственные и общественные, земские, городские, волостные, сельские, сословные и церковные установления, за которыми закон признал право иметь отдельное имущество и хозяйство, заведование определенными частями государственного управления.[83]

Предложение закрепить в российском законодательстве конструкцию юридического лица публичного права содержала в себе Концепция развития корпоративного законодательства на период до 2008 г., подготовленная Министерством экономического развития России. В п. 35 названной Концепции указывалось: «Назрела необходимость ввести в российское законодательство категорию юридического лица публичного права, существующую в большинстве развитых правопорядков».[84]

В современной отечественной науке продолжаются споры о целесообразности введения категории юридических лиц публичного права. Активными сторонниками такого нововведения являются, в частности, профессоры В. Е. Чиркин, В. П. Мозолин и В. И. Лафитский.[85]

В. Е. Чиркин обосновывает закрепление юридических лиц в публичном праве следующими качественными характеристиками этой категории лиц: 1) юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству – публично-правовое образование, а его «цивилистические» свойства не являются основными в его правовом статусе; 2) особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов; 3) обладание властными полномочиями; 4) юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера; 5) использование имущества, закрепленного за публичным юридическим лицом, не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции); 6) особый порядок создания публичного юридического лица; 7) отсутствие устава, регистрационных процедур; 8) ограниченный характер самостоятельности; 9) публично-правовой характер ответственности юридического лица публичного права; 10) иерархия системы юридических лиц публичного права.[86]

По мнению В. Е. Чиркина, юридическое лицо публичного права – это признанное государством некоммерческое формирование, выступающее в частноправовых и (или) публично-правовых правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях осуществления дел общественного значения (общего блага) путем законного применения публичной власти, состязательности или сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название и другие идентифицирующие признаки, собственность или имущество, права и обязанности и несущее ответственность за свои акты и действия.[87]

Ученый выделяет следующие основные организационно-правовые формы юридических лиц публичного права: 1) территориальные публичные коллективы федерации, ее субъектов, автономных и муниципальных образований, родовые общины коренных малочисленных народов; 2) сами публично-правовые образования (государство, субъект федерации, территориальное автономное образование, муниципальное образование, родовая община коренного малочисленного народа); 3) органы публичной власти (публично-правовые органы), которые могут выступать как законные представители публично-правовых образований, если имеют такие полномочия, и как самостоятельные юридические лица в рамках своей компетенции; 4) учреждения публичной власти (публично-правовые учреждения, органы публичной власти; 5) публично-правовые объединения в форме организации (политические партии, общественные объединения).[88]

В. Е. Чиркин утверждает, что цивилистическое определение юридического лица (ст. 48 ГК РФ) неприменимо к юридическим лицам, чей статус определяется публичным правом (конституционным, административным и др.). Вступая в частноправовые отношения, государственные и муниципальные органы, учреждения остаются, по существу, юридическими лицами публичного права, созданными властвующими структурами не в целях извлечения прибыли. Государственные и муниципальные органы, упомянутые в ст. 124, 125 ГК РФ, фактически являются юридическими лицами публичного права. Их статус определяется не Гражданским кодексом РФ, а Конституцией РФ и иными источниками публичного права. Юридические лица частного права не могут быть превращены в субъекты публичной власти.[89]

Одним из основных доводов, приведенных В. И. Лафитским в обоснование разработки конструкции юридического лица публичного права, является неспособность ГК РФ сформировать и объяснить правовой статус Российской академии наук, Центрального банка России, Управления делами Президента РФ, Агентства по страхованию вкладов и других юридических лиц, осуществляющих властные полномочия и участвующих в коммерческой деятельности.[90]

По нашему мнению, основную нагрузку по разработке конструкции юридического лица, включающего в себя государственные и муниципальные органы, организации, учреждения, наделенные властными полномочиями для выполнения возложенных на них публично-государственных функций, а также общественные организации, несет на себе гражданское законодательство. Нормы ГК РФ содержат основные признаки юридического лица (ст. 48), классификацию коммерческих и некоммерческих лиц (ст. 117–121), определяют правовой статус некоммерческих организаций, включая учреждения, предназначенные для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера, а также общественные организации и фонды (ст. 117–120). Термин «юридическое лицо» возник как частноправовая конструкция. Гражданский кодекс РФ называет в качестве участника гражданско-правовых отношений публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, которые выступают в этих отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). В ст. 125 ГК РФ прямо указывается на то, что от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований приобретать имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут государственные и, соответственно, муниципальные органы в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1,2).

Для таких субъектов публичного права, как государство (федерация, ее субъекты), территориальные коллективные общины, муниципальные образования, нет необходимости называться юридическими лицами. Они участвуют в публично-правовых, включая имущественные, правоотношениях в полном соответствии с нормами публичного (конституционного, административного, финансового права) без наделения их статусом юридического лица публичного права.[91]

Названные публично-правовые образования участвуют в имущественных отношениях, регулируемых нормами гражданского законодательства, с применением гражданско-правовых норм, определяющих участие юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Однако наделение правами юридического лица не означает создание юридического лица. Публично-правовые образования признаны Гражданским кодексом субъектами гражданского права, но не признаны юридическими лицами. В. Е. Чиркин не приводит убедительных доводов, подтверждающих наличие признаков юридического лица у публично-правовых образований (государство, государство-подобные образования, территориальные публичные коллективы, муниципальные образования).[92]

Что же касается государственных и муниципальных органов, действующих в гражданских правоотношениях от имени государства и муниципальных образований, то ГК РФ признает учреждением некоммерческие организации, созданные собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Кодекс позволяет Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям создавать государственные и муниципальные (казенные, бюджетные или автономные) учреждения (ст. 120 ГК РФ).[93] Иными словами, создаваемые публично-правовыми образованиями государственные и муниципальные учреждения можно условно назвать публичными юридическими лицами или юридическими лицами публичного и частного права, с наличием у них всех особенностей, указанных выше в отношении так называемых юридических лиц публичного права.

В ст. 125 ГК РФ прямо указано, что от имени публично-правовых образований могут действовать государственные и муниципальные органы, а также юридические лица и граждане. Участие государственных и муниципальных органов в имущественных правоотношениях от имени публично-правовых образований происходит в порядке, предусмотренном федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (п. 3). Представляется, что именно на основании указанной нормы ГК РФ и происходит активное наделение правами юридического лица различных государственных и муниципальных финансовых органов (министерства, федеральные службы, агентства, налоговые органы и т. д.).

Таким образом, отсутствует острая необходимость разработки категории публичного юридического лица исследователями публичного права. Представляется возможным предусмотреть в гражданском законодательстве особенности правового статуса юридических лиц, создаваемых публично-правовыми образованиями. По этому поводу О. А. Серова верно пишет, что для создания так называемых юридических лиц публичного права необходимо увеличение, прежде всего, цивилистического инструментария. Попытки вывести регламентацию деятельности этих субъектов из-под действия общих правил гражданско-правового регулирования (как это произошло в отношении государственной корпорации) наносят существенный вред всей системе юридических лиц, так как порождают такое количество исключений из общего правила, которое делает неэффективным наличие данного правила и фактически нивелирует его, делает бессмысленным в использовании.[94]

Наличие в законодательстве отдельных норм о публичных юридических лицах вызвано, скорее, конкретно историческими, социально-экономическими и правовыми условиями, правовыми традициями той или иной страны. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., констатировала следующее: «Действующее российское законодательство в отличие от некоторых европейских правопорядков не знает категории „юридическое лицо публичного права“. Данное понятие формировалось в указанных правопорядках исторически и имеет в них существенно различное содержание и разновидности (например, в Австрии к ним относят органы власти и некоторые публично-правовые образования в целом, тогда как в Германии к ним относят также государственные университеты, торгово-промышленные палаты и некоторые другие организации, не являющиеся носителями публичной власти). Это говорит об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право» (п. 7.2.4).[95]

Президентский проект Закона о внесении изменений и дополнений указывает лишь на публичные и непубличные акционерные общества, отличающиеся друг от друга открытой или закрытой формой подписки размещаемых акций (ст. 66-3).[96]

М. И. Кулагин, указывавший на существование в капиталистическом государстве публичных юридических лиц, пророчески писал, что «само понятие юридического лица в буржуазном праве трактуется как понятие гражданско-правовое, тождественное разновидности субъектов частного права. Особенности публичного юридического лица в основном относятся к внутренней его организации… В тех случаях, когда публичные юридические лица выступают как носители государственно-властных полномочий, они уже действуют как органы государства, как субъекты публичных прав и обязанностей».[97]

Еще в советский период А. В. Венедиктов обратил внимание на то, что противопоставление юридических лиц публичного и частного права «затемняет тот основной факт, что все организации, принимающие участие в гражданском обороте в качестве самостоятельных носителей гражданских прав и обязанностей, являются в этом своем „качестве“ субъектами – а, следовательно, и юридическими лицами – гражданского права, хотя бы их внутренняя структура определялась нормами не гражданского, а иного права…».[98]

Е. А. Суханов также вполне обоснованно обращает внимание на условность термина «юридическое лицо публичного права». Ученый пишет, что «из буквального смысла этого термина как будто бы следует, что речь идет об участниках публично-правовых, а не гражданских правоотношений. Но если бы все обстояло таким образом, то никакой проблемы вообще не возникло бы, ибо речь шла бы о субъектах отношений, не входящих в предмет гражданского (частного) права. В том-то и дело, что такие организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота и тем самым субъектами гражданского, а не публичного права. От обычных „юридических лиц частного права“ они отличаются лишь тем, что возникли вне сферы гражданских правоотношений, на основе и в сфере публично-правового регулирования».[99] Ученый подчеркивает, что статус юридического лица публичного права вызывает ряд вопросов, в частности: 1) в каких случаях и на каких условиях юридическое лицо публичного права может выступать в качестве самостоятельного субъекта в имущественных отношениях, регулируемых частным, а не публичным правом; 2) кто является собственником имущества этого юридического лица, на каком вещном праве (или ином правовом титуле) оно владеет имуществом и как финансируется его деятельность; 3) несет ли такая организация самостоятельную имущественную ответственность по своим гражданско-правовым обязательствам и на какое имущество может быть обращено взыскание кредиторов по ее долгам.[100]

Гражданская правосубъектность государственных и муниципальных органов, участвующих в имущественных отношениях от имени государства и муниципальных образований, вызывает особую сложность в цивилистической науке. В ст. 125 ГК РФ указано, что органы государственной власти от имени Российской Федерации и субъектов Федерации приобретают своими действиями и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований органы местного самоуправления могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

По мнению отдельных ученых, участниками гражданских правоотношений являются непосредственно органы публичных образований.[101] Другие ученые полагают, что участниками имущественных отношений являются сами публично-правовые образования, которые приобретают для себя права и обязанности через свои органы.[102] Согласно третьей точке зрения участниками имущественных правоотношений выступают публично-правовые образования и их органы.[103]

Э. В. Талапина утверждает, что гражданской правоспособностью обладает все государство в целом, а дееспособностью – государственные органы, реализующие правосубъектность государства.[104]

С точки зрения О. Ю. Ускова, «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, любые другие государственные органы и органы местного самоуправления точно так же, как и органы юридических лиц, не обладают никакой гражданской правосубъектностью, а лишь осуществляют своими действиями права, принадлежащие самому публично-правовому образованию».[105]

По мнению А. Головизнина, органы государственной власти (местного самоуправления) никак не могут быть юридическими лицами в строгом смысле этого понятия, в силу того, что виды субъектов гражданского права исчерпывающим образом определены в ст. 2 ГК, а перечень и признаки юридических лиц даны в ст. 48-123 ГК. Ученый подчеркивает, что «правовая природа учреждения как вида юридического лица, которое может создаваться для осуществления управленческих функций (в том числе и государством), однако властными полномочиями не обладает, отлична от правовой природы органа государственной власти».[106]

М. В. Жабреев считает, что «органы публичного образования не являются субъектами гражданско-правовых отношений и всегда действуют от имени публичного образования, поэтому у них нет и не может быть каких-либо особых организационных форм и вещных прав». Он также утверждает, что органы публичных образований не могут иметь статус юридического лица – учреждения, так как государственное учреждение согласно гражданскому законодательству не обладает властными полномочиями в отношении третьих лиц, а указание в п. 1 ст. 120 ГК РФ на возможность осуществления учреждением управленческих функций говорит лишь о возможности учреждения управлять объектами, а не субъектами права. Кроме того, действовать на основе такого вещного права, как оперативное управление, могут только казенные предприятия и учреждения.[107]

По убеждению В. Н. Гапеева, С. А. Зинченко и А. А. Лукьянцева, органы публичного образования не являются самостоятельными участниками гражданско-правовых отношений и не имеют статуса юридического лица, всегда действуют от имени публичного образования.[108]

В. Г. Голубцов полагает, что гражданско-правовая природа Российской Федерации всегда монистична в том смысле, что Федерация является единым самостоятельным субъектом, а модель участия в обороте – плюралистична. Действующие в рамках п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью. Они действуют в целях реализации функциональной правоспособности Российской Федерации в качестве элемента государственного аппарата на основе норм публичного права, а их гражданско-правовая природа аналогична природе органа юридического лица и не предполагает самостоятельной правосубъектности. В то же время ученый отмечает, что государственные органы при участии в имущественном обороте в целях удовлетворения их собственных экономических потребностей могут иметь статус юридического лица (публичного учреждения).[109]

По нашему мнению, государственные и муниципальные органы, осуществляя имущественные полномочия публично-правовых образований в отношениях, регулируемых нормами гражданского законодательства, выступают в качестве юридического лица в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени (п. 3 ст. 125 ГК РФ). В таких случаях государственные и муниципальные органы, получившие статус юридического лица, можно условно назвать публичными юридическими лицами или юридическими лицами публичного права. Термин «юридическое лицо публичного права» может использоваться, но с учетом гражданско-правовых положений о юридических лицах и существа того или иного вида публичного правоотношения, норм публичного права.

Государственный орган всегда действует от имени государства, как составная часть государственного механизма и в интересах общего государственного дела (у него нет понятий «своего», «чужого», «негосударственного» интереса). Будучи юридическим лицом (некоммерческой организацией) и выступая в гражданско-правовых отношениях от имени государства, государственный орган выступает при этом и от своего имени, участвуя тем самым в этих отношениях.[110]