Институт парламентского расследования в Российской Федерации
Несмотря на то, что контрольные полномочия зарубежных парламентов разнятся, контрольная функция является традиционной для парламента. Кроме того, она может рассматриваться в качестве необходимой для реализации законодательной функции. «Парламент должен обладать достаточной информацией о положении дел в стране. Изучение деятельности правительства в комиссиях проходит во всех странах, независимо от их формы правления».41
С.А. Авакьян, определяя основные функции парламента РФ, отмечает, что он должен «в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т. д.»42 М.В. Баглай определяет парламентский контроль как право «представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной».43 «Парламентский контроль является одним из видов государственного контроля и выступает непременным условием устойчивого конституционного строя», одна из основных функций парламента, направленная на осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти. Такой контроль обеспечивается с помощью различных методов и способов: постановка вопроса о доверии правительству, интерпелляция, парламентские и депутатские запросы, парламентские расследования и др.44
Д.Б. Трошев указывает, что парламентский контроль представляет собой законную, обладающую легитимностью, вытекающую из принципа разделения властей деятельность Федерального Собрания РФ по наблюдению за функционированием Правительства РФ, иных органов исполнительной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, выявлению допущенных ими нарушений, установлению условий нарушений, выработке предложений по предупреждению нарушений в будущем.45 Парламентский контроль определяется как осуществляемый высшим законодательным органом комплекс мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, устранению выявленных нарушений и предупреждению возможных несоответствий.46 Парламентский контроль характеризуют как систему норм, регулирующую порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, осуществляемый как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа, направленный на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия и т. п.).47
Е.А. Соломатина раскрывает понятие контроля законодательной власти в трех аспектах: как систематическую и конструктивную деятельность парламента, одну из основных его функций, то есть как вид деятельности, реализующийся через закрепленные правовые формы; как систему мер, обеспечивающих обнаружение негативных явлений и тенденций в состоянии и функционировании подконтрольных объектов, проверки законности и выполнения легитимно принятых норм, отражающих общегосударственные интересы; как конечный элемент процесса управленческой деятельности, направленный на систематизацию мер предупредительного, исправляющего, пресекающего, а иногда и карательного воздействия.48
Государственный финансовый контроль возник на ранних стадиях развития российского государства первоначально в рамках общего государственного контроля и уже к концу XIX ‑ началу XX века представлял собой единую централизованную систему. Особенность финансового контроля в том, что парламент не единственный субъект, уполномоченный на его осуществление.49 Многие исследователи считают, что парламентский финансовый контроль является видом государственного финансового контроля. Д.И. Романов отмечает, что в целом бюджетный контроль осуществляется парламентом, главой государства.50 Утверждение парламентом бюджета и контроль за его исполнением определяют как форму парламентского контроля – бюджетно-финансовый контроль.51 И.П. Окулич, Д.Н. Усатов указывают, что особенностью деятельности Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации является то, что осуществляемый этими органами контроль – и государственный финансовый контроль, как это указано в ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», и парламентский контроль, так как данные органы создаются законодательными органами и подотчетны им.52
Институт финансового контроля никогда не был надстроечной структурой, а служил базовым компонентом укрепления государственности. К приоритетным задачам любого современного государства относится осуществление контроля за исполнением государственного бюджета и состоянием финансов. В правовых демократических государствах интересы населения призван выражать парламент страны. Поэтому парламентский финансовый контроль является одним из важных элементов в обеспечении сбалансированности полномочий ветвей власти. В большинстве зарубежных стран созданы специализированные органы (например, Главное контрольное управление США, Счетная палата Франции). Не стала исключением и Россия.53 Счетная палата РФ является высшим и единственным постоянно действующим органом в системе парламентского контроля, выполняющим функции организатора и осуществляющим контроль за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, бюджетов внебюджетных фондов, за эффективным использованием федеральной собственности.54
Ученые выделяют парламентский, административный, независимый (аудиторский) финансовый контроль. Органы муниципального финансового контроля находятся вне системы органов государственного финансового контроля.55 Образованные исполнительной властью и ей подотчетные органы осуществляют внутренний государственный финансовый контроль. Парламентский контроль принято называть внешним.56 Выделяют органы общей (Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ, подразделения законодательных органов), отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.57 Действующим российским законодательством предусмотрено, что законодательные (представительные) органы осуществляют предварительный, текущий, последующий финансовый контроль.58
Участниками правоотношений, возникающих при реализации парламентом контрольных функций в финансовой сфере, являются государственные органы представительной власти; государственные органы, имеющие исполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектом финансового контроля со стороны представительной власти, а с другой – осуществляющие внутренний (ведомственный) финансовый контроль; органы местного самоуправления, являющиеся участниками бюджетного процесса; имущественно-хозяйственные органы и организации, пользующиеся финансовыми ресурсами государства.59
Как считают ученые, в настоящее время организационно-правовая система финансового контроля в России не является эффективно функционирующей.60 Так, не предусмотрены действенный механизм контроля за самой Счетной палатой Российской Федерации и порядок взаимодействия с другими субъектами, осуществляющими контрольные функции.61 Отсутствуют четкие границы между сферами юрисдикции контролирующих органов как по горизонтали, так и по вертикали. В то же время «парламентский надзор за деятельностью исполнительной власти, включающий, в частности, утверждение и контроль за исполнением бюджета, является одним из столпов демократического государственного устройства, а потому не может быть ограничен ни по объектам, ни по предмету.62 Одной из актуальных проблем является отсутствие единой концепции государственного финансового контроля в России. Остаются не принятым федеральный закон о государственном финансовом контроле. Отсутствует федеральное законодательство, налагающее меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, за непредставление информации, предоставление неполной, недостоверной информации, за отказ от допуска на проверяемый объект. Парламенты субъектов Российской Федерации не могут устанавливать меры бюджетной ответственности. Контрольные органы субъектов РФ не предусмотрены в системе органов, рассматривающих административные правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств.63
Таким образом, выделение контрольной функции в числе ведущих функций парламента является вполне обоснованным. Содержание данной функции зависит от особенностей становления и реализации контрольных полномочий в странах различных правовых систем. Парламентский контроль включает в себя парламентский финансовый контроль, который является видом государственного финансового контроля. В рамках реализации контрольной функции возможно исполнение парламентом судебных полномочий, а именно в случаях осуществления права разрешения в процессуальном порядке вопроса о привлечении к ответственности виновных субъектов.
1.2. Конституционно-правовое регулирование парламентского контроля в Российской Федерации
Как отмечает А.К. Колибаб, данные парламентского контроля более точно и ярко говорят о состоянии дел в государстве, чем предлагаемые и принимаемые законы. Парламент, не обладая достаточными средствами воздействия на государственный аппарат, может благодаря контрольным полномочиям хотя бы фиксировать нарушения в системе государственного управления, предавать их гласности, тем самым сдерживая правительство.64
В литературе парламентский контроль, парламентское расследование как форма парламентского контроля рассматриваются как важные механизмы реализации правозащитной и правоохранительной деятельности.65 Поскольку парламентский контроль признается составным элементом механизма контроля за соблюдением прав человека, а «способность осуществлять его зависит от соотношения законодательной и исполнительной власти, исследователи считают необходимым расширение контрольной функции парламента, так как этот способ обеспечения прав граждан используется еще недостаточно, а полномочия Федерального Собрания в указанной сфере урезаны. Российская Конституция, к сожалению, отводит парламентскому контролю незначительное место».66 В демократических государствах парламенты являются «центральным звеном правоохранительной системы, и для определения места парламента в системе государственных органов важное значение имеет его компетенция».67
7 мая 2013 года после многолетних дискуссий был принят Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Его принятие восполнило пробел конституционного положения о том, что Федеральное Собрание РФ ‑ парламент Российской Федерации ‑ является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94).
Принятие Закона № 77-ФЗ приобретает особую значимость, поскольку законодательно оформило порядок реализации такого правозащитного механизма, как парламентский контроль, поскольку в качестве одной из его целей согласно ст. 2 Закона № 77-ФЗ является защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. В качестве цели парламентского контроля указано и противодействие коррупции (п. 5 ст. 2 Закона № 77-ФЗ). Особенно важным является то, что в соответствии со ст. 2 Закона № 77-ФЗ в числе целей парламентского контроля указано на укрепление законности и правопорядка, обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов. Таким образом, субъекты парламентского контроля общефедерального уровня осуществляют деятельность по обеспечению реализации Конституции РФ и защите прав и свобод личности. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является также и принципом парламентского контроля (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ).
Следует отметить особое значение закрепленного в п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ принципа системности парламентского контроля. Значимость данного принципа состоит в том, что системность применения всех форм парламентского контроля, комплексный подход к решению стоящих перед субъектами парламентского контроля вопросов сделает возможным достижение целей парламентского контроля. Подчеркнем, что далеко не каждая форма парламентского контроля способствует достижению всех поставленных в Законе № 77-ФЗ задач, поэтому важным является систематическое применение данных форм по мере их необходимости. В этой связи представляется важным и обоснованным установление в гл. 3 Закона № 77-ФЗ правовых основ планирования и осуществления парламентского контроля. При этом парламентское расследование как форма парламентского контроля представляет именно то средство, проведение которого может способствовать достижению всех указанных законодателем задач.
Стоит отметить, что, возлагая на субъекты парламентского контроля соответствующие задачи по достижению целей парламентского контроля, с учетом значимости реализации всех функций парламента и социальной роли законодательного (представительного) органа государственной власти в Законе № 77-ФЗ четко прослеживает отделение парламентского контроля от деятельности по осуществлению правосудия, расследования преступлений, оперативно-разыскной деятельности, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и указано на недопустимость вмешательства субъектов парламентского контроля в данную деятельность (ч. 3 ст. 3). Эти положения соответствуют конституционной норме о самостоятельности органов всех ветвей власти (ст. 10 Конституции РФ).
Закрепление принципа гласности парламентского контроля (п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ) обеспечивает реализацию и усиливает не только контрольную функцию парламента, но и его представительную функцию. Отметим, что закрепленные в ст. 2 Закона № 77-ФЗ цели парламентского контроля призваны способствовать также и более качественной реализации законотворческой функции парламента.
Отметим, что Закон № 77-ФЗ в качестве субъектов парламентского контроля определяет именно общефедеральные органы – Парламент России, его палаты, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, образуемые ими органы. Данное положение соответствует положениям ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также п. «н» ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в соответствии с которым установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с изложенным нельзя не указать на целесообразность закрепления в региональном законодательстве контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, нельзя не отметить отсутствие в числе форм парламентского контроля (ст. 5 Закона № 77-ФЗ) такой конституционно определенно формы, как выдвижение обвинения перед Президентом РФ для отрешения его от должности (ст. 93 Конституции РФ). За пределами законодательно установленных форм парламентского контроля остался и правовой мониторинг, предполагающий изучение, наблюдение за практикой реализации законов без вмешательства в деятельность правоприменительных органов. Не стоит акцентировать внимание на значимости правового мониторинга в достижении поставленных в Законе № 77-ФЗ целей, состоящих, в частности, в выявлении ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышении эффективности системы государственного управления и привлечении внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранении, изучении практики применения законодательства Российской Федерации, выработки рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышении эффективности его исполнения.
Также разработчиками Закона № 77-ФЗ не учтено, что предусмотренные регламентами палат Федерального Собрания РФ «круглые столы», конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палат, пресс-конференции, деятельность рабочих групп, экспертных советов могут иметь контрольный характер. Как известно, каждая из палат Федерального Собрания РФ принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ), то есть может определить возможность осуществления контрольных полномочий в приемлемой форме самостоятельно. В связи с изложенным считаем необходимым установление открытого перечня форм парламентского контроля в ст. 5 и гл. 2 Закона № 77-ФЗ.
Полагаем также, что нормы анализируемого Закона № 77-ФЗ должны содержать положения, касающиеся взаимодействия субъектов парламентского контроля с органами, обладающими специальными сведениями, осуществляющими сбор, систематизацию, хранение определенной информации. Это касается прежде всего правоохранительных органов, органов финансового контроля. Такое взаимодействие будет способствовать достижению целей парламентского контроля.
Считаем очень важным и прогрессивным изложение в ст. 15 Закона № 77-ФЗ видов решений палат Федерального Собрания РФ по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля, в частности, по совершенствованию законодательства. В качестве предложения укажем, что по итогам применения средств парламентского контроля возможно принятие не только решений о необходимости совершенствования нормативно-правового регулирования, но и проведения определенных социально-экономических мероприятий, финансирования за счет средств федерального бюджета целевых программ соответствующей отрасли, мероприятий, работ, предоставлении бюджетных инвестиций и т. п. Кроме того, считаем не совсем соответствующим целям парламентского контроля употребление понятия «обратиться» применительно к лицам, имеющим право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности, органам прокуратуры РФ или Следственному комитету РФ. На наш взгляд, субъекты парламентского контроля не обращаются, а направляют соответствующие сведения, материалы с изложением мер, которые рекомендовано провести соответствующим органам или должностным лицам.
Подчеркнем необходимость своевременной и качественной реализации принципа гласности парламентского контроля вплоть до стадии принятия решений по итогам проведения контрольных мероприятий. Это способствует реализации и права каждого на получение информации, что позволит заинтересованным лицам ссылаться на факты, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, без необходимости их доказывания по существу. Таким образом, итоги парламентского контроля, доведенные до общего сведения, приобретут правовой режим общеизвестных фактов, что облегчит процедуру судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций в диспозитивном порядке.
Правовыми актами и ранее, до принятия Закона № 77-ФЗ были предусмотрены такие формы парламентского контроля, как парламентские слушания, форумы, «круглые столы», конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палат. В соответствии с регламентами палам могут проводиться пресс-конференции, создаваться рабочие группы, экспертные советы.68 Генеральная цель парламентских слушаний – выявление мнения участников слушаний по определенным проблемам, их проведение в целом способствует улучшению качества нормотворческой деятельности. Как отмечает М.Г. Никитенко, законы будут лишь «мертвой буквой», если законодательные органы не будут иметь возможности контролировать действия исполнительной власти, призванной реализовывать эти законы.69 Законом предусмотрено направление парламентских и депутатских запросов, приглашение членов Правительства РФ, других должностных лиц на заседание палаты, получение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы информации.70 Запрос призван служить средством контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, средством выявления и устранения недостатков в их работе.71 Должностное лицо должно дать ответ на запрос палаты в устной (на заседании палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной установленный срок. Должностное лицо должно дать ответ на запрос парламентария не позднее чем через 30 дней или в иной согласованный срок.
«Правительственный час» предназначен для ответов членов Правительства РФ, должностных лиц на вопросы депутатов. На нем рассматривается один из блоков вопросов по сфере деятельности исполнительных органов. Должностные лица должны безотлагательно дать ответ на обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и предоставить запрашиваемые документы или сведения. Комитеты и комиссии вправе направлять обращения по вопросам их ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти.
Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ. Председатель Правительства РФ вправе поставить вопрос о доверии Правительству РФ. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству РФ доверие, либо отказать в доверии. Практика реализации данной конституционной нормы отсутствует. Правом выражения недоверия обладает только одна из палат российского парламента. Исследователи указывают на сложность реализации данной формы парламентского контроля.72
Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение направляется на заключение специальной комиссии для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, в Верховный Суд РФ. Комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии с учетом равного представительства фракций. Комиссия заслушивает лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу обвинения, рассматривает документы, заслушивает представителя Президента РФ. По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения, которое в пятидневный срок направляется в Совет Федерации. Председатель Совета Федерации направляет постановление и все связанные с обвинением документы в Комитет по конституционному законодательству и созывает заседание для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ о даче заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов палаты. Как указывают ученые, процедура отрешения Президента РФ от должности сложна и практически невыполнима,73 «неправомочность российского парламента создавать комиссии по расследованию делает специальную комиссию по формулированию выдвигаемого Думой обвинения чисто внутренним органом палаты, компетенция которой не распространяется за ее пределы».74
Правовой мониторинг предполагает изучение, наблюдение за практикой реализации законов без вмешательства в деятельность правоприменительных органов. Однако для его проведения нет реальной правовой и организационной базы.75 Отсутствует единая концептуально-методологическая основа правового мониторинга, что приводит к снижению его эффективности.76
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ).77 Обязательному включению в планы и программы ее работы подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа членов палат. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений палаты, по обращению не менее одной пятой от общего числа членов палаты или по решению Коллегии Палаты. В частности, Счетная палата осуществляет контроль за использованием средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы РФ.78
Конституционный Суд РФ признал, что парламентский контроль за осуществлением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа РФ и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей. По мнению Н.С. Бондаря, контрольные полномочия Счетной палаты принципиально отличаются от контрольных полномочий Правительства РФ.79 Правительство РФ информирует Государственную Думу об исполнении федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную палату.80 Тем не менее представление Правительством РФ информации носит сугубо финансовый характер и не призвано отражать эффективность работы исполнительных органов.