Институт парламентского расследования в Российской Федерации
Попыткой усилить парламентский контроль можно считать внесение поправки в Конституцию РФ, а именно отнесение к ведению Государственной Думы заслушивания ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.81 Менее успешные попытки усилить контрольную функцию предпринимались путем принятия законов о внесении изменений в статьи 101, 102, 103 Конституции РФ в 1995, 1998, 1999 годах в целях наделения палат Федерального Собрания РФ правом создавать комиссии для проведения расследований и осуществления контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц. В настоящее время законодательное регулирование контрольной функции российского парламента не предоставляет его палатам широких полномочий. Проблемы реализации парламентского контроля по-прежнему актуальны.
Исследователи признают, что парламентские расследования – важный аспект контрольной деятельности парламента, действенный институт, с помощью которого законодательная власть может реализовать контрольные полномочия. Полномочия парламента на создание следственных комиссий относят к классическим средствам информативного (консультативного) контроля над правительством.82 Специфика парламентского расследования как формы парламентского контроля заключается в том, что данный институт позволяет законодательному органу не только применить контрольные полномочия по конкретному факту или обстоятельству, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений путем последующего совершенствования нормативных правовых актов. Итоги парламентского расследования могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и устранением причин возникновения правонарушений. Тем самым эффективность проведения парламентского расследования является важным фактором действенности осуществления законодательной власти в целом. Поэтому совершенствование института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности реализации всех функций законодательного органа, становления исследуемого института как действенного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, что способствует укреплению основных конституционных начал организации российского государства.
Принятие Федерального закона 2005 года «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» способствует расширению контрольной функции российского законодательного (представительного) органа. Тем не менее механизм правового регулирования парламентских расследований нельзя признать совершенным, некоторые нормы действующего Закона препятствуют инициированию и проведению расследования, сводят его результаты на нет. Данное обстоятельство не соответствует потребностям в укреплении парламентского контроля и становлении эффективного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.
На момент принятия Федерального закона № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ» «фактически отсутствовала детально разработанная и одобренная органами государственной власти в качестве подлежащей реализации концепция парламентского контроля и одного из его институтов, парламентских расследований. В целях формирования эффективного института парламентских расследований данная позиция была рекомендована рабочей группе Государственной Думы по разработке законопроекта».83 По нашему мнению, принятие закона не решило данных проблем, которые по-прежнему актуальны и требуют разрешения.
Ученые отмечают, что важнейшей антикоррупционной мерой является полнокровная реализация одной из трех важнейших функций парламента – контрольной, и парламентские расследования должны стать действенным средством борьбы с этим явлением. Сущность конституционного строя – народовластие, а главный его критерий – сильный парламент. Поэтому важнейшим направлением повышения качества государственной службы является усиление контрольных полномочий парламента. Если парламент обладает реальными сдержками и противовесами, то конституционный строй не номинальный, а реальный. Парламентаризм, а точнее, представительная демократия – антитеза не только авторитаризму, но и коррупции. В этом состоит конституционная ценность представительной демократии.84
В России институт парламентского контроля недостаточно развит, несмотря на то, что его применение и развитие могли бы способствовать укреплению демократических начал. В литературе отмечают пути преобразования парламентского контроля в целях совершенствования системы российского конституционализма и превращения института в реальный механизм защиты прав человека, в частности, с учетом зарубежной практики предлагаются изменения в Конституцию Российской Федерации.85
Таким образом, контрольная функция является обязательной функцией парламента, но правовое регулирование контрольной функции законодательных (представительных) органов в Российской Федерации нельзя признать совершенным. Отсутствие специальной нормы о парламентском контроле в Конституции РФ повлекло за собой не только длительность дискуссий ученых о наличии контрольной функции у парламента, но и несовершенство законодательного регулирования парламентского контроля в России. Парламентское расследование является особой формой парламентского контроля, позволяющей законодательному (представительному) органу реагировать на наиболее острые проблемы. Именно поэтому исследование и определение направлений совершенствования института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности осуществления всех функций парламента и становления действенного механизма защиты прав и свобод человека, что способствует укреплению основ конституционного строя Российской Федерации. Глядя на актуальность проблем правового статуса личности и отраслевых вопросов правоприменения в области прав и свобод человека и гражданина, на сегодняшний день можно констатировать, что Основной закон Российского государства выступает наиважнейшим источником прямо и косвенно закрепленных юридических гарантий. Полагаем, что с учетом динамики развития конституционно-правовых отношений и расширения предмета конституционного права России86
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Примечания
1
Гранкин И.В. Парламент России. 2-е изд., доп. – М.: Изд-во гуманитарной литературы, 2001. С. 325-329; Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. – М.: Юристъ, 2000. С. 182; Исаков В.Б. Федеральное Собрание Российской Федерации // Конституционное право России: учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма, 2007. С. 358-359.
2
О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.
3
Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию РФ: Послание Президента РФ от 25.04.2005 // Российская газета. 2005. № 86.
4
Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // Собрание законодательства РФ. 13.05.2013. № 19. Ст. 2304.
5
Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 2-6.
6
Безруков А.В. Законодательная власть в системе разделения властей // Современное право. 2010. № 2. С. 34‑37.
7
Гранкин И.В. Сущность российского парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. 2005. С. 27-30.
8
Ерыгина В.И. Исследование сущности и признаков парламентаризма в отечественной юридической науке // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 3. С. 40-45.
9
Голик Ю.В., Карапетян Л.М. Государственная власть и партии власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 2-9.
10
Безруков А.В. Указ. соч. С. 34-37.
11
Котляревский С.А. Власть и право: Проблема правового государства. – СПб.: Лань, 2001. С. 90.
12
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации. – Челябинск: РЕКПОЛ, 2008. С. 48-52, 60-61.
13
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Юринформцентр, 2001. С. 144.
14
Филиппова Н.А. Право публичного представительства // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 17-23.
15
Садовникова Г.Д. Парламентские процедуры: роль и значение в обеспечении представительной функции парламента // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С. 2-6.
16
Макаров И.А. Процедуры реализации принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Юрид. мир. 2008. № 11. С. 65-69.
17
Мандрыка Е.В. К вопросу компетенции парламентов России и Украины // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21. С. 16-18.
18
Любимов Н.А. Качество российского конституционного законодательства: некоторые проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 18-21.
19
Калугина Т.В. О конституционно-правовой формуле наименования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 55-60.
20
Овсепян Ж.И. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 9-17.
21
Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. – М.: Городец, 2005. С. 12.
22
Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). – Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2006. (Сер. «Монографии»; вып. 5). С. 273.
23
Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. № 4. С. 87.
24
Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования // Доступ из справочно-поисковой системы «Консультант-плюс».
25
Бурмистров А.С. Структура контрольной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 11-15.
26
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч.
27
Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. и рук. авт. колл. С.А. Авакьян. – М., 2001. С. 322.
28
Даньшина Н.А. К вопросу о контрольной власти // Административное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 39-43.
29
Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 27-33.
30
Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юрид. мир. 2010. № 3. С. 32-39.
31
Тарасов А.М. Технология государственного (президентского) контроля: элементы эффективности // Право и политика. 2001. № 12. С. 51.
32
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С. 33-35.
33
Козлов А.И. Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: сравнительно-правовой анализ // Современное право. 2011. № 4. С. 29.
34
Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2-х т. – М.: Юристъ, 2007. Т. 2. С. 385-386; Парламентское право России : курс лекций / О.Н. Булаков, И.Н. Рязанцев; под общ. ред. О.Н. Булакова. – М.: Юстицинформ, 2007. 296 c.; Демидов М.В. Указ. соч. С. 87; Исаков В.Б. Указ. соч. С. 358-359; Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5. С. 7-8; Никитенко М.Г. Депутатские слушания в контексте функционального аспекта деятельности представительных органов // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №7. С. 7-9; Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации. С. 48-52, 60-61; Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11. С. 6-10; Яблонская А.Б. Контрольная функция органов законодательной власти Российской Федерации // Гражданин и право. 2010. № 2. С. 28-37.
35
Бурмистров А.С. Указ. соч. С. 11-15.
36
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч. С. 48-52.
37
Александрова С.П. Великая Ремонстрация и требования английского парламента о контроле над исполнительной властью // История государства и права. 2009. № 12. С. 32-36; Ковалев И.Г. Законодательное регулирование судебных полномочий британской Палаты лордов в конце XIX-XX в. // История государства и права. 2008. № 23. С. 26-28; Чуксина В.В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 29-33; Mackenzie K. Parliament. – London: W.E.S. Mackay E Co, Chatham, 1962. 103 p.
38
Mackenzie K. Op. cit. P. 37, 45, 90-91.
39
Долиновский С.Л. Парламентский контроль в Великобритании в конце XIX ‑ начале ХХ в. // История государства и права. 2008. № 23. С. 24-25.
40
Daily Hansard. Debate. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmhansrd/cm090624/debtext/90624-0017.htm.
41
Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: общая часть: учебник. – М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 666-673; Patterson T. The American Democracy. – N.Y.: McGraw-hill Publishing Co., 1990. P. 402-405.
42
Авакьян С.А. Конституционное право России. С. 386.
43
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. – М.: БЕК, 1998. С. 505-508.
44
Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 2-5.
45
Трошев Д.Б. Парламентские расследования как форма контроля Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью федеральных органов государственной власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2008. С. 7.
46
Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1. С. 29-32.
47
Коврякова Е.В. Указ. соч. С. 12.
48
Соломатина Е.А. Понятие, сущность и основные черты парламентского контроля за деятельностью правоохранительных органов // Юрид. мир. 2006. № 10. С. 74-77.
49
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч. 178 с.
50
Романов Д.И. Бюджетный контроль как фактор противодействия коррупции при управлении резервным фондом // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 73-75.
51
Паргачева И.П. Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти: мировая практика // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11. С. 3-10.
52
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч.
53
Скоков А.В. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля // Российская юстиция. 2009. № 5. С. 44-47.
54
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Проблемы контроля за деятельностью Счетной палаты Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2. С. 33-35.
55
Клейменов Я.С. Проблемы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 69-72.
56
Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2. С. 12-16; Лагутин И.Б. Проблемы организации и правового регулирования органов финансового контроля исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Современное право. 2011. № 4. С. 36.
57
Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. – М.: Маркетинг, 2000. 392 с.
58
Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
59
Демидов М.В. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля // Российская юстиция. 2009. № 5. С. 36-41.
60
Клейменов Я.С. Указ. соч. С. 69-72; Романов Д.И. Указ. соч. С. 73-75.
61
Окулич И.П., Усатов Д.Н. Указ. соч. С. 33-35.
62
Золотарева А.Б. Проблемы определения границ и организации системы государственного и муниципального финансового контроля // Современное право. 2008. № 12. С. 73-79.
63
Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России. С. 12-16.
64
Институты конституционного права иностранных государств / А.Н. Домрин, Н.М. Касаткин, Д.А. Ковачев, А.К. Колибаб, В.И. Лафитский [и др.] – М: Городец-издат, 2002. С. 302-303.
65
Автономов А.С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность: науч. изд. – М.: Новое лит. обозрение, 2009. С. 252; Могунова М.А. Парламенты зарубежных государств // Конституционное право зарубежных стран: учебник / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. – М.: Норма, 2003. С. 246; Соломатина Е.А. Указ. соч. С. 74-77.
66
Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): курс лекций / В.В. Бабрин, В.Н. Бутылин, И.В. Гончаров. – М.: Академия управления МВД России, 2007. 254 c.
67
Конституционное право зарубежных стран: учебник / под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. 2-е изд., перераб. – М.: Норма, 2009. С. 307-308.
68
О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635; О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
69
Никитенко М.Г. Указ. соч. С. 7-9.
70
О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
71
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2010. С. 458.
72
Еропкин А.А. Парламентские расследования в России и во Франции: прошлое и настоящее // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 3 (70). С. 24.
73
Окулич И.П. Роль депутатских расследований в системе гарантий парламентских полномочий // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. 2008. № 1-2. С. 12; Садовникова Г.Д. Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 11-15; Якимова Е.М. Правовое регулирование института парламентских расследований в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Омск, 2010. С. 8.
74
Конституционное право государств Европы: учеб. пособие / отв. ред. Д.А. Ковачев. – М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 210-213.
75
Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. № 6. 2006. С. 24-28.
76
Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. № 10. С. 5-11.
77
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек. № 237.
78
О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
79
По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского: Постановление КС РФ от 23.04.2004 № 9-П // Собрание законодательства РФ. 2004. № 29.
80
О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
81
О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ // Российская газета. 2008. 31 дек. № 267.
82
Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002. 26 с.; Паргачева И.П. Указ. соч. С. 3-10.
83
Рекомендации круглого стола на тему «О процедуре парламентских расследований». Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ. 09.06.2005. URL: http://www.duma.gov.ru/gosstroi/stol9.06.05.htm.
84
Боброва Н.А. Понятие конституционного строя, двойственность его природы // Право и политика. 2002. № 2. С. 18-24; Боброва Н.А., Заикин Д.А. Парламентские формы борьбы с коррупцией // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 24-28.
85
Авакьян С.А. Проблемы конституционного строительства в Российской Федерации // Актуальные вопросы государства и права в Российской Федерации и Республике Македонии: сб. науч. ст. – М.: Статут, 2006. Вып. 1. С. 6-21; Гончаров В.В. Взаимодействие и совершенствование законодательной (представительной) и исполнительной власти в России // Юрид. мир. 2008. № 6 (138). С. 31-34; Гранкин И.В. Парламент России. С. 325-326, 341-343; Колюшин Е.И. Пути реформирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4. С. 7-10; Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. – СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 583; Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел. 254 c.; Парламентское право России. 296 c.; Чуксина В.В. Указ. соч. С. 29-33; Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. … докт. юрид. наук. – М., 2010. 44 с.