Правовое регулирование содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность
Указанный подход к исторической систематизации развития правового регулирования оперативно-розыскной деятельности, в основу которой положены основные этапы формирования российской государственности, разделяется не всеми.
Так, рассматривая оперативно-розыскную деятельность в составе полицейской функции, И. И. Мушкет и Е. Б. Хохлов выделяют три исторических периода.
Первый период, по их мнению, характеризуется тем, что полицейская функция осуществляется не только государством, но и различными социальными структурами, когда государство выполняет полицейские функции наряду с различными общественными и религиозными организациями, не имея при этом постоянных (регулярных) органов, специализирующихся на выполнении данной функции.
Второй период связан со становлением и деятельностью полицейского государства. В этот период появляются органы полиции как специализированные органы исполнительной власти.
Третий период – это эпоха правового (социального) государства. В этот период к правительственной полиции присоединяется полицейская деятельность общества[47].
В то же время, рассматривая развитие полицейской функции Российского государства, И. И. Мушкет и Е. Б. Хохлов выделяют четыре исторических периода:
1. Полицейские функции в удельно-вечевой период развития России и в Московском государстве.
2. Становление и развитие полицейской функции в самодержавной России.
3. Полицейская функция Российского государства во второй половине XIX – начале XX вв.
4. Полицейская функция советского периода развития Российского государства[48].
Рассматривая с классовых позиций (т. е. с позиции защиты классовых интересов) историю развития российских государственных органов, осуществляющих полицейские функции, ряд авторов выделяют два основных исторических периода развития полицейских органов и их деятельности – до октября 1917 г. и от октября 1917 г. до настоящего времени[49].
Известный исследователь истории органов полиции России Р. С. Мулукаев в первом из указанных периодов выделяет два этапа:
• первый, до начала XVIII в., для которого характерным является наличие органов, выполняющих полицейские функции наряду с другими административными и судебными функциями (по его мнению, в рамках этого этапа необходимо вести речь не о регулярной полиции, а об органах, осуществляющих полицейские функции);
• второй этап, с первой четверти XVIII в. до февраля 1917 г., этап создания и развития в России регулярной полиции, специализированного органа, освобожденного от иных обязанностей, кроме тех, что составляют предмет ведения непосредственно полицейского аппарата[50].
Помимо указанного деления на этапы Р. С. Мулукаев, руководствуясь принципом историзма, рассматривает историю полиции в тесной взаимосвязи с общеисторическими процессами, социально-экономической и политической обстановкой в стране в конкретно-исторических условиях и выделяет в дооктябрьском периоде истории органов полиции следующие части:
1. Органы, осуществляющие полицейские функции до создания регулярной полиции (IX–XVII вв.).
2. Полиция России в период образования и развития абсолютной монархии и создания регулярной полиции (XVIII в.).
3. Полиция России в период разложения крепостнического строя и роста капиталистических отношений (первая половина XIX в.).
4. Полиция России в период утверждения и развития капитализма (вторая половина XIX в.).
5. Полиция России в период первой и второй российских революций (1905 г. – февраль 1917 г.)[51].
В исторической литературе имеются и другие классификации. Например, авторы работы «Полиция и милиция России: страницы истории» предлагают следующую периодизацию истории органов полиции в России:
1. Российская полиция XVIII в.
2. Российская полиция в первой четверти XIX в.
3. Полиция России накануне реформ 60-х гг. XIX в.
4. Полиция Российской империи во второй половине XIX – начале XX в.
5. Становление советской милиции (1917–1920 гг.).
6. Органы внутренних дел в период проведения новой экономической политики (1921–1929 гг.).
7. Органы внутренних дел в предвоенные годы.
8. Органы внутренних дел в годы Великой Отечественной войны и в первое послевоенное десятилетие.
9. Органы внутренних дел с начала 60-х до начала 80-х гг.[52]
Приведенные варианты периодизации, на наш взгляд, вполне приемлемы для рассмотрения истории органов полиции, но не правового регулирования сыскной и оперативно-розыскной деятельности. В основу исторической периодизации правового регулирования сыскной и оперативно-розыскной деятельности, как представляется, должны быть положены социально обусловленные и значимые характеристики этих видов деятельности и этапы формирования законодательства, регламентирующего их.
В этой связи, наряду с приведенной ранее периодизацией А. Ю. Шумилова, следует отметить позицию В. И. Власова и Н. Ф. Гончарова по исследуемому вопросу, но применительно к истории розыскного процесса в России, включавшего в себя элементы оперативно-розыскной деятельности в ее современном понимании.
Они выделяют четыре периода:
1. Зарождение элементов розыскного процесса в Древней Руси (XI–XV вв.).
2. Розыскной процесс русского феодального государства (XV–XII вв.).
3. Розыскной процесс в России периода абсолютизма (XIII–XIX вв.).
4. Розыскные начала в уголовном процессе России эпохи капитализма (вторая половина XIX в. – 1917 г.)[53].
Периодизация, хронологически совпадающая с приведенной, дается ими и применительно к организации розыска преступников в России в IX–XX вв.
1. Розыск преступников в древнерусской жизни по праву княжеского периода (IX–XV вв.).
2. Розыск преступников в Русском централизованном государстве по праву XV–XVII вв.
3. Розыск преступников по праву периода империи (XVIII–XIX вв.).
4. Розыск преступников по праву пореформенного периода (по 1917 г.)[54].
Свою периодизацию истории уголовного сыска в дореволюционной России предлагает А. О. Лядов. Он выделяет три этапа.
1. Этап становления сыска в дореволюционной России (с конца XV до середины XIX в.), для которого характерным является отсутствие специального аппарата, занимающегося исключительно борьбой с уголовной преступностью.
2. Этап организации и деятельности сыска в пореформенный период (с 1866 г.), представляющий собой период создания и развития сыскной полиции, специализированного органа, освобожденного от иных обязанностей, кроме тех, что составляют предмет непосредственного его ведения.
3. Этап, начинающийся с принятия 6 июля 1908 г. Закона «Об организации сыскной части», характеризующийся созданием в России общегосударственного специального аппарата преследования уголовных преступников, который практически охватывает всю территорию страны[55].
Анализ указанных периодизаций показывает, что ни одна из них не отражает в полной мере основные этапы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в России. В связи с этим, учитывая ранее приведенные доводы, представляется целесообразным для систематизации исторического исследования вопросов правового регулирования оперативно-розыскной деятельности выделить следующие периоды.
I. Период возникновения сыска и его регламентации в X–XVII вв., который можно разделить на две части: а) розыск преступников по праву княжеского периода (X–XV вв.) и б) розыск преступников в русском централизованном государстве по праву XV–XVII вв.
II. Период правовой регламентация сыскной работы в Российской империи (XVIII – начало XX в.).
III. Советский период правового регулирования оперативно-розыскной деятельности (1917–1991 гг.).
IV. Постсоветский (современный) период правового регулирования оперативно-розыскной деятельности (с 1992 г. по настоящее время).
В каждом из указанных периодов можно выделить наиболее значимые этапы. В частности, по мнению В. Н. Хаустова и А. Ю. Шумилова период с XVIII по начало XX в. можно разделить на следующие этапы: 1) регламентация розыскной работы со времени преобразований Петра I до 60-х гг. XIX в. и 2) нормативно-правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности с 60-х гг. XIX в. до начала XX в. (до марта 1917 г.).
В периоде с 1917 по 1991 г., по их мнению, можно выделить четыре значимых этапа: середина 1918 г. – конец 20-х гг. (1927); 1928–1953 гг.; 1954 г. – середина 70-х гг.; середина 70-х гг. – август 1991 г.[56]
По нашему мнению, представляется целесообразным период правовой регламентация сыскной работы в Российской империи (XVIII – начало XX в.), разделить на два этапа: с XVIII в. по 1880 г. и с 1880 по 1917 г.
Это обусловлено тем, что после упразднения в августе 1880 г. III отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии и создания Департамента государственной полиции, начал активно формироваться качественно новый подход к деятельности органов сыска, приоритет в которой стал безусловно отдаваться агентурной работе.
Следует также иметь в виду, что развитие законодательства сопровождалось изучением закрепленных в нем норм, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, и в этой связи нельзя не отметить проведенные А. Ю. Шумиловым исследования развития научной мысли о правовом регулировании оперативно-розыскной деятельности в России XIX–XX вв., а также составленную им хронологию формирования уголовно-розыскного права в конце XIX–XX вв.[57]
Указанные исследования наглядно свидетельствуют о необходимости комплексного изучения истории развития оперативно-розыскного законодательства, что, несомненно, будет способствовать выработке современной наукой четкой периодизации формирования российского законодательства об оперативно-розыскной деятельности и критериев для различных классификаций исторических периодов формирования этой отрасли законодательства.
Глава 2. Возникновение сыска в Древнерусском государстве и правовая регламентация в X–XVII вв. использования содействия населения в розыске преступников
Исходя из современного определения оперативно-розыскной деятельности как вида деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств, можно констатировать, что за отправную точку исследований развития правового регулирования этого вида деятельности следует взять период возникновения государства, формирования государственных органов и появления норм права, устанавливающих противоправность конкретных деяний и регламентирующих деятельность государственных органов по розыску лиц, совершивших такие деяния.
При родоплеменной организации общества не существовало каких-либо органов, осуществлявших розыск преступников, и не было розыска как такового. Как справедливо отмечается в имеющихся исследованиях, в таких органах и розыске просто не было необходимости, поскольку любой проступок члена родовой общины происходил на глазах сородичей и тут же становился известным всем[58].
Формирование древнерусской государственности приходится на VI–IX вв.[59] Древнерусское право возникает вместе с Древнерусским государством. Источником права в Древнерусском государстве в период его формирования являлся обычай – нормы обычного права. Но уже с X в. известно княжеское законодательство. Наиболее значимым этапом его становления явилось появление Русской Правды (русского права), данной в 1016 г. Ярославом Мудрым городу Новгороду (так называемой Древнейшей Правды), последующее оформление которой в виде целостного нормативного акта, получившего название Краткая Правда[60], приходится, как полагает большинство исследователей, на 1076–1093 гг. В дальнейшем происходит включение в нее дополнительных статей, и к началу XII в. формируется уже Пространная Правда[61].
Русская Правда стала первым сводом законов Древнерусского государства, содержащим нормы, определяющие порядок розыска преступника и формы такого розыска. При этом Русская Правда не выделяла как таковые уголовно-процессуальную и оперативно-розыскную деятельность в их современном понимании.
Объяснение этому видится в том, что древнерусское право закрепляло те порядки, которые были обусловлены уровнем развития древнерусского феодального общества.
В соответствии с Русской Правдой одной из форм розыска преступников был свод – инициативный розыск потерпевшим преступника, в том числе путем «заклича» – публичного заявления о факте совершения преступления в местах скопления людей (как правило, на базарной площади, «на торгу»).
Еще одной формой было «гонение следа» – розыск преступника по оставленным им следам от места совершения преступления. Так, закон предписывал, что если преступник («тать») не пойман на месте преступления, его надлежит искать по следу. Согласно ст. 77 Русской Правды (Пространная редакция), если след приводил к дому конкретного человека, то считалось, что он и есть преступник. Если же след приводил в поселение, то его жители должны были отыскать и выдать «татя», иначе ответственность несла вся община. В случае, когда след терялся на дороге, то на этом поиск прекращался.
В Древнерусском государстве не было специальных органов, осуществлявших розыск лиц, совершивших преступления, и, говоря современным языком, княжеская администрация выступала чаще всего в роли арбитра в споре сторон.
Инициатором же розыска преступника являлись те, кому был причинен ущерб. В условиях, когда государство не имело специальных государственных органов розыска преступников, их розыск осуществляли заинтересованные лица.
На это обстоятельство обратил внимание еще А. Е. Пресняков[62]. Он отмечал, что в старину сама заинтересованная сторона производила следствие без участия какой-либо власти. Потерпевший должен был найти доказательства своего иска – свидетелей, поличное. Он сам должен был отыскать преступника путем гонения следа и свода, в том числе «заклича на торгу» – объявления об утрате. Если же ему в этом нужна была помощь, то искать ее приходилось прежде всего у соседей, у тех, кого соберет криком на гонение следа. Таким образом, фактически на общине лежала обязанность борьбы с преступлениями, преследования преступников, то, что можно назвать полицейским делом.
В связи с этим следует отметить позицию М. А. Чельцова-Бебутова, который считал, что «свод» и «гонение следа» «являлись способами коллективной самопомощи соседских общин, требовавшими участия большого числа близких потерпевшему людей»[63].
При этом существовала ответственность населения за бездействие по отысканию преступника или возможное укрывательство его[64].
Как представляется, «свод» и «гонение следа» были первыми нормативно закрепленными формами розыска преступников, при которых использовалось содействие жителей лицам, осуществлявшим розыск преступников.
В литературе высказаны две точки зрения на характер деятельности лиц, осуществлявших розыск преступников.
По мнению одних авторов, такой розыск в X–XII вв. осуществлялся в частном порядке и специальные лица – представители государства, наделенные полномочиями вести розыск преступников, появились в более поздний период, а именно – в XIII–XV вв.[65]
Другие считают[66], что указанный вывод не соответствует действительности, и не позже начала XI в. появляются такие лица, занимающие особые государственные должности вирников[67], мечника[68] и емеца[69], наделенные полномочиями по розыску преступников.
Однако содержание всех исследований указывает на то, что именно в рассматриваемый период фактически зарождался сыск – деятельность государственных органов и их должностных лиц по розыску преступников, из которой впоследствии сформируются оперативно-розыскной и уголовно-процессуальный виды правоохранительной деятельности.
При этом до XII в., как представляется, можно говорить лишь о наличии элементов регламентации деятельности отдельных лиц, оказывающих содействие в розыске преступников и похищенного имущества.
Распад Древнерусского государства на отдельные княжества существенно не изменил правовое регулирование розыска преступников. Соответствующие нормы Русской Правды сохранили общерусское значение и продолжали действовать до XIV–XV вв.
Начавшийся в XV в. активный процесс объединения княжеств и формирования единого феодального государства требовал усиления государственной власти и, как следствие, совершенствования розыска преступников, а также правового регулирования этого вида деятельности.
Возникновение централизованного государства обусловило формирование государственного аппарата – структурно обособленных рабочих органов государства, выполняющих отдельные функции государственной власти, в том числе и по розыску преступников.
В XV – начале XVI вв., в период укрепления единого Русского государства, розыск и поимка преступников стали возлагаться на представителей центральной власти. При этом меняются понятие преступления и организация розыска преступников.
Изменения в процессе розыска преступников в обобщенном виде получили частичное закрепление в Судебнике великого князя Иоанна Васильевича, именуемом обычно как Судебник 1497 г.[70], фактически ставшим первым общим кодексом единого русского феодального права.
Так, если Русская Правда признавала преступлениями деяния, которые были направлены на нанесение ущерба непосредственно личности, конкретному человеку и его имуществу, то в XV в. преступлением стали признаваться и действия, представлявшие угрозу для безопасности государства и общества. Соответственно, если ранее для обозначения преступления использовался термин «обида», то в XV в. оно стало именоваться «лихим делом». Если раньше розыск преступника начинался и производился лицом, которому наносилась «обида», то теперь во многих случаях инициатива начала розыска и его последующее производство стали обязанностью государственных органов.
Из содержания ст. 34 Судебника следует, что розыск преступников возлагался на специальных должностных лиц – недельщиков, в обязанности которых входили розыск («имати») преступников и их допрос («пытати»).
Более того, розыск производился не только в случаях, когда становилось известно о совершенном преступлении, но и в случаях, когда ставилась задача выявления лиц, совершающих преступления – лихих людей (разбойников), душегубов (убийц) и татей (воров).
Меняется и цель правоохранительной деятельности. Если раньше целью было восполнение, компенсация нанесенного ущерба, а наказания носили, как правило, имущественный характер, то с XV в. целью становится устрашение, в связи с чем вводится новая система наказаний, включающая членовредительство и смертную казнь в различных формах.
Казалось бы, указанные перемены должны были повлечь за собой и существенные изменения правовой базы, регламентирующей розыск преступников и участие в этом розыске населения. Однако в силу объективных причин, обусловленных, на наш взгляд, в первую очередь уровнем социально-экономического развития и, как следствие, зачаточным состоянием органов государственного аппарата формирующегося централизованного государства и их непроцессуальной деятельности по борьбе с преступностью, такого рода изменений в законодательстве не произошло и вопросы содействия населения розыску преступников Судебник практически не регулировал. В нем лишь содержались указания на недопустимость ложного доноса («ябедничества»), а также нормативно закреплялся институт оговора.
Например, в ст. 12 Судебника указывалось, что «на кого взмолвят детей боярскых человек пять или шесть добрых, по великого князя по крестному целованию, или черных человек пять-шесть добрых христиан-целовальников, что он тать, а довода на него в прежнем деле не будет, у кого крал или кому татьбу плачивал, ино на том взти исцеву гыбель без суда». Схожее положение закреплялось и в ст. 13 Судебника, которая предусматривала, что если «с поличным его приведут впервые, а возмолвят на него человек пять или шесть по великого князя по крестному целованию, что он тать ведомой, и преж того неоднократно крадывал, ино того казнити смерною казнию, а исцево заплатити из его статка».
Появление института оговора стало одним из переходных моментов к началу повального обыска и новой формы судопроизводства – розыску.
Важным этапом развития российского законодательства о борьбе с преступностью стал Судебник 1550 г.[71]
В нем, по сравнению с Судебников 1497 г., значительно больше внимания уделялось вопросам судопроизводства, которые уточнялись и расширялись в направлении усиления розыскного процесса.
В частности, ст. 53 Судебника 1550 г. вменялась в обязанность недельщика поимка татей и разбойников, а в ст. 57 и 71 указывалось на необходимость расследования преступлений розыскным процессом – производством обыска «окольных людей» (опросом соседей о том, что они знают об определенном лице, проживающем рядом с ними, подозреваемом в совершении преступления), повального обыска (опроса представителей населения на обыскном съезде о том, кто у них в селах и городах лихие люди – тати и разбойники) и применением пытки к подозреваемым, оговоренным при обыске.
Производство обыска (опроса) было законодательно определенным средством отыскания преступников.
Образование единого централизованного государства, начиная с конца XV в., сопровождалось процессом формирования новой, приказной, системы управления.
Переход к приказной системе управления, в том числе по розыску преступников, завершился лишь во второй половине XVI в. Тогда же утвердилось за органами государственного управления и наименование «приказы».
Занимались розыском преступников и местные органы власти. Государство делилось на уезды, возглавлявшиеся наместниками, а уезды – на волости, во главе которых стояли волостели. На этих должностных лиц, среди прочих, возлагались и задачи по розыску преступников. В нормативных источниках упоминается и специальное должностное лицо – доводчик, являющееся представителем наместника или волостеля, которое ведало следствием и судом.
Появились и специальные органы городского управления – вводится должность «городчика» (позднее – городового приказчика, городничего), за которым постепенно закрепляются все более широкие полномочия, в том числе и по розыску преступников.
Суд не был отделен от органов управления и судебные функции выполняли как приказы, так и администрации органов местного самоуправления. При этом на рубеже XV–XVI вв. возникают «губы» – судебные округа, в которых создавались губные избы, возглавляемые губными старостами (позднее – целовальниками). При губной избе находился дьяк, ведавший делопроизводством.
На губные власти была возложена обязанность поимки разбойников, а впоследствии и татей, убийц и поджигателей[72].
Порядок организации губных учреждений и ведения ими дел о татьбе и разбоях регламентировался специальными нормативными актами – губными грамотами. Такими нормативными документами, в частности, являются Губная Белозерская грамота 1539 г.[73] и Медынский губной наказ 1555 г.[74]
В то же время губные грамоты возлагали и на население обязанность ловить и карать разбойников[75].
Розыск и поимка преступников возлагались и на представителей центральной власти – так называемых «обыщиков»[76]. Это, вероятно, были первые сыщики в России. Задача обыщиков состояла в том, чтобы отыскивать преступников, в том числе при содействии общины.
Однако из содержания названных документов следует, что деятельность обыщиков была неэффективна и вызывала нарекания со стороны населения.
В исторической литературе высказано предположение, что уже в XV в. существовало какое-то ведомство, управлявшее розыском преступников (отправлением обыщиков), однако никаких сведений об устройстве, составе и полномочиях этого ведомства не сохранилось. В то же время высказывается предположение, что обыщиков мог рассылать Челобитный приказ, в который поступали жалобы на злодейства[77].
Как центральный орган власти в Москве действовала «Разбойная изба» (позже – Разбойный приказ)[78], наделенная контрольными полномочиями по отношению к губным избам в судебных округах и полномочиями по привлечению к ответственности за злоупотребления губных старост (целовальников).
Губные грамоты стали основой созданной в дальнейшем Уставной книги Разбойного приказа, заменившей эти грамоты. Первая Уставная книга Разбойного приказа датирована 1556 г., вторая – 1617 г. Последнее ее издание было дополнено документами 1635–1648 гг. В дальнейшем содержание статей Уставной книги вошло в гл. XXI Соборного уложения 1649 г. «О разбойных и о татинных делах»[79].
Были созданы и местные (земские) органы самоуправления – земские избы, возглавляемые старостами. При этих избах состояли земские дьяки.
Уголовно-процессуальные и полицейские функции органов земского управления определялись Уставными земскими грамотами[80].