Авиация России и санкции

Административное ограничение цен

Хитрость – образ мыслей очень ограниченных людей и очень отличается от ума, на который внешне походит.

Иммануил Кант

Заказчиком осуществляется систематическое административное давление на исполнителей ГОЗ, направленное на снижение цен. Основными направлениями такого давления стало введение спецсчетов для исполнителей ГОЗ и административное ограничение цен на продукцию, поставляемую в рамках ГОЗ.

Спецсчета122, введённые для исполнителей ГОЗ, методологически схожи с инструментами денежно-суррогатного финансирования российского государственного заказа в 90-е – 2000-е годы XX века. Тогда выстраивались сложные схемы взаимозачётов предприятий, максимально затруднявшие выход в «живые деньги». Принципиальное отличие «спецсчётов» от взаимозачётов состоит в формальном использовании в качестве средства платежа не векселей казначейства или иных денежных суррогатов, а безналичного российского рубля с ликвидностью, искусственно пониженной многочисленными временными́ и процедурными ограничениями. Режим использования спецсчетов технологически напоминал применение схемы выделения «средств целевого финансирования», использованной Минфином России для расшивки задолженности предприятийОПКвконце1990-х—начале2000-х годов. Наиболее болезненным следствием ограничений спецсчетов являлась зависимость разблокирования средств, оплаченных за добросовестно поставленную продукцию, от сроков и результатов завершения головного контракта. В условиях вывода из системы Федерального казначейства функций контроля и управления триллионными средствами ГОЗ, с передачей и этих функций группе избранных банков, спец-счета позволяют несколько сократить вероятность злоупотреблений ценой увеличения издержек.

Как и в случаях с денежно-суррогатным исполнением бюджета, возникло два набора цен, для продажи товаров или услуг по обычным счетам и по счетам с «идентификатором». Кроме того, производители наиболее конкурентоспособной продукции с относительно невысокими ценами и устойчивым спросом вне государственного заказа массово принимают решения, что дешевле отказаться от контракта, чем соблюдать все требования спецсчетов и нести связанные с этим плохо прогнозируемые риски.

Масштабный проект административного ограничения цен замкнут на аппарат Минобороны России и военные представительства. Изначально этот проект задумывался как система разовых мероприятий, направленных на исключение в 2010–2012 гг. из себестоимости военной продукции искусственно включённых в неё расходов и сверхприбылей. С этой целью размещение и контроль ценообразования большей части ГОЗ были временно сконцентрированы в профильных подразделениях центрального аппарата Минобороны России.

В дальнейшем проект из разового трансформировался в постоянно действующий, что привело к возникновению некоего аналога кваз и сметного метода финансирования ГОЗ. На постоянной основе стал изыматься весь выигрыш предприятий от сокращения себестоимости продукции или увеличения скорости проведения работ. В контракты предприятий, даже при отборе поставщиков в ходе открытых конкурсных процедур, стали включаться положения о т.н. «ориентировочных (уточняемых) ценах», которые обычно не увеличиваются даже при убыточности контракта, но систематически снижаются в случае, если согласованная военпредом Минобороны России себестоимость продукции окажется ниже плановой.

Нормирование труда проводится по советским методичкам, принятым Минтруда СССР, Госкомтруда СССР и (!) секретариатом Всесоюзного Центрального совета профсоюзов СССР, а также по методичкам Минздравсоцразвития России и Минтруда России. При этом советские методички нормируют 57% работ123 (рисунок 2.2). Затраты, связанные с управлением и обслуживанием производства и связанные с управлением деятельностью организации, согласовываются военным представительством как процент от фонда оплаты труда (накладные расходы). В ситуации переразмеренности активов доля накладных расходов может составлять сотни процентов. При этом объем согласованных накладных расходов будет тем больше, чем больше у предприятия зданий и сооружений, чем ниже энергоэффективность, чем больше непроизводственного персонала и т.п. В результате ежегодного согласования трудоёмкости по советско-российским методичкам зона неопределённости постоянно возрастает.

Если в базовом периоде произошёл отказ от использования излишних площадей, было проведено сокращение численности не занятых в производстве работников, равно как и другие оптимизационные мероприятия, это повлечёт за собой уменьшение накладных в расчётном периоде. Иными словами, «наказание» за повышение эффективности предприятия последует не позднее чем через 12 месяцев с момента проведения оптимизационных мероприятий, в случае124 если пересчёт накладных ведётся ежегодно.

Рисунок 2.2

Ещё более жёсткое «наказание» ждёт предприятие, которое намерено провести серьёзные НИОКР с привлечением высококвалифицированных специалистов, востребованных на рынке труда. Во-первых, в расчёт цены контракта не будет заложена стоимость неудачных попыток, неизбежных при создании инновационной продукции, а также весьма вероятной утраты образцов при неудачных испытаниях. Во-вторых, при расчёте цены контракта военным представительством будет согласован норматив среднего размера заработной платы исключительно исходя из фонда оплаты труда, сложившегося в базовом периоде (с поправкой на инфляцию). Следовательно, привлечение «дорогих» специалистов даже при наличии финансовых ресурсов для этого чревато для предприятия потерей прибыли.

Все участники исполнения ГОЗ на практике сталкиваются с тем, что оптимизация исполнения контрактов и внедрение реальных инноваций затрудняет в дальнейшем обоснование осуществлённых расходов. В этой связи внедрение технологий, которые уменьшают издержки и повышают потребительские качества продукта, гарантированно влечёт за собой потерю выручки и особенно прибыли. Это обстоятельство фактически блокирует оптимизацию производственно-хозяйственной деятельности, снижение себестоимости продукции, уменьшение накладных расходов. Даже если контрактация ведётся по «твёрдым фиксированным ценам», сокращение себестоимости в текущем периоде неизбежно негативно скажется на ценах будущих контрактов.

В качестве дополнительной административной меры снижения стоимости комплектующих и конечных изделий, по всем военным представительствам систематически направляются циркуляры о необходимости применения новых техник борьбы с завышением цен, которые исполняются с большим или меньшим профессионализмом и добросовестностью. Вследствие этого у поставщиков формируется огромная зона неопределённости, когда крайне сложно спрогнозировать, какая часть себестоимости будет признана, а какая – нет.

Ситуацию обостряет отсутствие эффективных и безопасных процедур оспаривания неправомерных действий военпредов и чиновников Минобороны. Их система мотивации нацелена на необходимость постоянного снижения цен «от достигнутого уровня» и никак не связана с необходимостью предотвращения угрозы неплатёжеспособности предприятий и, тем более, с борьбой за повышение эффективности выпуска продукции. Кроме того, претензии заказчика, независимо от их обоснованности, несут в себе постоянно нарастающий риск уголовно-правовых последствий для исполнителя. Все это выталкивает из участия в исполнении ГОЗ наиболее квалифицированных поставщиков, продукция которых востребована на гражданском рынке, постепенно оставляя в системе ГОЗ только полностью зависимые от него предприятия.

По мере усложнения процедур контроля, нагрузка на финансово-экономические подразделения исполнителя становится сопоставимой с нагрузкой на его научно-технические подразделения. Длительность формирования и согласования контрактов с десятками должностных лиц нередко превышает длительность исполнения.

В период после начала реализации первой 20-триллионной ГПВ формула 20+1 (согласование 20%-ной рентабельности исходя из собственных затрат головного исполнителя и 1%-ной рентабельности от затрат на покупку комплектующих, оборудования и услуг подрядчиков) была искусственным инструментом дисконтирования цен производителей военной техники при переходе от штучного и мелкосерийного производства 90-х – 2000-х годов, к массовому производству 2010-х годов. Однако эта временная формула стала постоянной и её применение одновременно с применением описанного квазисметного подхода на практике привело к системной деградации военной промышленности.

Предприятия, с которыми заключаются годовые контракты, как правило, простаивают в первом и иногда втором квартале каждого года (работникам оплачивается вынужденный простой) с авральной работой в третьем и четвёртом кварталах (работникам оплачивается сверхурочный труд). В сочетании с небольшим объёмом авансирования (50% и менее) это делает неизбежной необходимость пополнения оборотных средств за счёт кредитов (под 8,5–12% годовых в досанкционное время), которые теоретически125 могут быть компенсированы в стоимости продукции поставщиков, признанных единственными. Но и для этого необходимо согласие заказчика, получение которого требует длительной процедуры согласований и с каждым годом становится всё менее вероятным. Без компенсации расходов стоимости кредитных средств как минимум 3–4% конечной рентабельности уходит на оплату кредита.

При доле собственных затрат головного исполнителя в 30–40% при использовании формулы 20+1 предельная конечная рентабельность может составлять 6,6–8,7%, что за вычетом стоимости кредитных средств составит не более 3,6–4,7%. Как следствие, обычно реальная себестоимость существенно превышает себестоимость, признаваемую заказчиком. Даже если контракт предусматривает предельно возможную126 рентабельность (20% собственных затрат), предприятия работают на грани убыточности. В случае если рентабельность устанавливается на минимальном уровне127 (5% плановых собственных затрат), практически любой контракт становится гарантированно убыточным.

Однако, несмотря на констатацию факта, что «Уровень рентабельности в ходе исполнения ГОЗ не позволяет предприятиям инвестировать в другие проекты, в диверсификацию…», именно 5%-ная рентабельность в настоящее время рассматривается как ориентир, достижение которого «позволит предприятиям зарабатывать на ГОЗ, развиваться, иметь средства на инициативные проекты и избегать закредитованности»128. Как показала практика, использование этого «ориентира» влечёт за собой рост задолженности оборонного комплекса со скоростью примерно 1 трлн рублей в год, в надежде на последующее погашение токсичных долгов за счёт дополнительных расходов федерального бюджета129.

В этих условиях для увеличения рентабельности производители вынуждаются к наращиванию активов для освоения максимально возможного количества производственных процессов, вплоть до превращения в предприятие полного цикла. Этот подход диаметрально противоположен тенденциям мирового авиастроения, обеспечивающего минимизацию рисков и распределение инвестиционных издержек за счёт формирования широкой кооперационной сети поставщиков 1–4 уровней.

Основные следствия сложившихся подходов к управлению авиасистемой со стороны госзаказчиков

Государство – это организация, которая предоставляет самые дорогие услуги самого низкого качества.

Макс Вебер

Поведение государственного заказчика на рынке авиационной техники полностью соответствует стереотипному поведению монопольного потребителя на олигополистическом рынке. Погоня за повышением сиюминутных показателей поставок влечёт за собой массовое ухудшение экономического положения поставщиков. Основная масса предприятий ВПК подписывает жёсткие контракты от безысходности, вызванной отсутствием альтернативных заказов, тем более что доходность контрактов, в условиях существующих технологий контроля, зачастую отрицательная. В сочетании со сложной и длительной процедурой внесения изменений в госконтракт это затрудняет корректировку технического задания в соответствии с новыми потребностями заказчика. Ситуация усугубляется из-за категорической неготовности системы военно-научного сопровождения и системы испытаний авиационной техники к функционированию в условиях возросшего объёма ГОЗ. Испытания нередко начинаются с отставанием от графика в несколько месяцев или лет и зачастую приостанавливаются по надуманным причинам, поскольку административно-бюрократический аппарат испытателей и приёмщиков не успевает оформить результаты экспериментов.

Как следствие, возникают почти непреодолимые препятствия для предложения принципиально новой техники, так как заказчики, по существу, требуют фиксировать в контрактах не только точную дату совершения прорывных открытий, но и их подтверждённый инженерно-технический и финансово-экономический эффект. Исключение составляют проекты, ход которых контролируется непосредственно высшими должностными лицами государства, что позволяет ограничить административный задор военных представительств и служебное рвение контролирующих структур.

Таким образом, основным эффектом усложнения и ужесточения процедур контроля государственного заказа стало сокращение инноваций:

–во-первых, при внедрении существенных изменений в технику с миллионами компонентов в каждом изделии практически невозможно ответственно гарантировать соблюдение сроков. Следовательно, включение в состав конечного изделия совершенно нового элемента, узла, детали, радикально улучшающего его тактико-технические характеристики, влечёт за собой и риски длительной доработки как самого нового элемента, так и обеспечения его корректной работы в общей системе. А это категорически недопустимо в условиях фетишизации необходимости соблюдения сроков поставок;

–во-вторых, в пылу административного задора военные представительства при обосновании начальных цен НИОКР (несмотря на их «ориентировочный» характер) истребуют детальную оценку трудоёмкости, вплоть до количества чертежей и листов пояснительных записок к ним. На стадии проектирования, когда не ясен даже окончательный облик изделия, такую детализацию можно предоставить только по уже фактически завершённым разработкам, что стимулирует имитацию инноваций вместо реальной разработки новых изделий.

Таким образом, существующие механизмы формирования и исполнения государственного заказа не позволяют рассматривать его в качестве ресурса для обеспечения инновационности и развития авиастроения.

Управление авиационной системой со стороны финансовых органов

Не ищите злой умысел там, где все

можно объяснить глупостью.

Наполеон

После череды бюджетных кризисов 90-х годов XX века в законодательство были введены нормы, максимально препятствующие возникновению бюджетных обязательств сверх установленных в бюджете лимитов. Однако технология доведения указанных лимитов предполагает ежегодную задержку распределения финансирования в несколько недель или месяцев. В сочетании с длительными процедурами, предусмотренными законодательством о контрактной системе и законодательством о закупках, традиционной практикой стали массовые простои предприятий в первом-втором квартале года с авральной работой в третьем и особенно в четвёртом квартале. Удобство и размеренная работа государственных финансовых органов на протяжении как минимум двух десятилетий обеспечивается закредитованностью и низкой рентабельностью исполнителей госзаказа. Фиксирование максимальной длительности госконтрактов трёхлетним периодом не позволяет обеспечить гарантированное планирование проектирования и производства новой авиатехники (цикл – от 7 лет).

Бюджетное и налоговое законодательство России построено на принципах бюджетного федерализма. Установлены широкие полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части установления ставок и льгот по региональным и местным налогам. Предполагалось, что эти полномочия позволят обеспечить быструю оптимизацию ставок и льгот, так как регионы и муниципалитеты будут конкурировать за налогоплательщиков, а также строить свою финансовую и налоговую политику исходя из необходимости стимулирования экономического роста и занятости.

На практике бюджеты большинства регионов и муниципалитетов дотационны и полностью зависят от выделения субсидий, субвенций и иных трансфертов от вышестоящих уровней бюджетной системы. По мере усложнения и ужесточения правил, по которым рассчитываются объёмы финансовой поддержки нижестоящих бюджетов из вышестоящих, прогнозирование доходов субсидируемого бюджета стало вестись исходя из максимально возможных ставок налогов.

Сочетание основанных на принципах бюджетного федерализма полномочий финансовых органов с реальным формированием бюджетов по квазисметному принципу привело к катастрофическим последствиям для национальной авиационной системы. Проиллюстрируем это на конкретном примере. В отношении земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и предоставленных (занятых) для размещения аэродромов и аэропортов, установлены единые ставки арендной платы130. В частности, годовой арендный платёж в расчёте на 1 м2:

–за участок аэродрома и аэропорта с пассажиропотоком менее 1 млн чел. в год – 5 копеек;

–за участок аэродрома с пассажиропотоком более 5 млн чел. в год – 2,1 рубль в год;

–за участок, занятый аэропортом с пассажиропотоком более 5 млн чел. в год – 4,2 рубля в год.

На практике, фактически131 начисленные налоги на аэродром лёгкой авиации с грунтовым покрытием, переданные из собственности Российской Федерации в собственность предприятий ГК «Ростех», составили 9,8 рублей в расчёте на 1 м2.

Таким образом, рост финансовой нагрузки только по платежам, связанным с использованием земельного участка, оказался почти в 200 раз больше, чем платежи за аналогичный участок аэродрома с пассажиропотоком до 1 млн человек (рисунок 2.3). Данные налоги по сути являются запретительными для большей части легальных авиационных перевозок и авиационных работ (за исключением авиационных перевозок с многомиллионным пассажиропотоком).

Минфин России прорабатывал132 с региональными органами власти вопрос о целесообразности освобождения собственников аэродромов от уплаты земельного налога и налога на имущество. Практически ото всех субъектов Российской Федерации был получен ответ о нецелесообразности предоставления налоговых льгот рассматриваемой категории налогоплательщиков. Объем выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации был оценён в сумму около 2,4 млрд рублей. Установление федеральной льготы повлекло бы за собой необходимость компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что не было предусмотрено в федеральном бюджете.

Рисунок 2.3

Ситуацию усугубило введение транспортного налога. Ввиду относительно высоких его ставок, произошёл массовый отказ от неиспользуемых летательных аппаратов местных авиалиний, имевших ресурс и потенциал для дальнейшей эксплуатации. Например, при установке ставки транспортного налога в 173 руб. за лошадиную силу (ставка, например, в г. Калининграде) за самолёт Ан-2 1980 года выпуска, где стоит двигатель мощностью 1000 л.с., потребуется оплатить налог в 173 тыс. руб.133, что сопоставимо со средней годовой чистой прибыльюэтогодовольностароголетательногоаппарата,остаточнаястоимость которого редко превышает1,5–5 млн руб. В отдельных субъектах РФ транспортный налог на Ан-2 доходит до 250 тыс. руб. Парадоксально, но при этом налог на вертолёт «Робинсон Р-44» стоимостью 35 млн руб. составит лишь61 тыс. руб.

В конечном счёте доходы бюджетной системы от региональных и местных авиаперевозок и авиаработ резко сократились, а потребность в её расходах, связанных с субсидированием региональных и местных воздушных перевозок, которые необходимо сохранять по социальным мотивам – резко возросли. Основная масса магистральной авиации вообще оказалась вне российской юрисдикции, обнулив тем самым не только транспортный налог, но и НДС с таможенными пошлинами.

Управление авиационной системой со стороны надзорных и правоохранительных органов