Согласно точке зрения, высказанной Э. Д. Соколовой, «с учетом изменений, происшедших в экономической жизни страны, можно предположить, что финансовая система представляет собой совокупность трех основных звеньев: государственных финансов, местных финансов, частных финансов»37. Многие авторы поддерживают данную точку зрения38. Большинство современных специалистов в области финансового права сходятся во мнении, что в числе элементов финансовой системы, предопределяющих ее содержание, следующие: бюджетные фонды; государственные внебюджетные фонды; государственный и муниципальный кредиты; финансы предприятий, организаций и домашних хозяйств39, страховые фонды, банковский кредит40.
Следует отметить, что в свое время в юридической литературе была высказана своеобразная позиция (в современный период претерпела изменения) относительно невозможности включения в финансовую систему фонда банковского кредитования, поскольку Центральный банк РФ (Банк России) независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ41. Высказанная точка зрения критиковалась специалистами42. Как отмечает Э. Д. Соколова, кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии банковской деятельности включаются в категорию «финансы хозяйствующих субъектов» и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих финансовых потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. Нельзя не замечать и процесса сращивания банковского капитала с производственным, создание финансово-промышленных групп в России. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка РФ и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющих значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта (работ, услуг)43. Таким образом, финансовая и банковская системы государства находятся в тесной взаимосвязи, взаимообусловленности.
В юридической литературе к составу элементов финансовой системы государства также предлагается относить содержание налоговой системы44 (ст. 13–15 Налогового кодекса РФ45 (далее – НК РФ)). В связи с эти определим содержание налоговой системы государства и наметим возможные точки соприкосновения налоговой и финансовой систем.
Налоговая система определяется как основанная на определенных принципах система урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в связи с установлением и взиманием налогов и сборов, поступающих в «уполномоченные» элементы финансовой системы.
В структуре налоговой системы выделяются обособленные подсистемы (составы):
состав «налогооблагающих» субъектов («налогооблагающий состав»);
система налогов и сборов;
состав налогоплательщиков («налогооблагаемый состав»);
система органов налогового администрирования;
система органов, обеспечивающих налоговую безопасность46.
Согласно мнению С. Г. Пепеляева, налоговая система – это совокупность установленных в государстве существенных условий налогообложения.
К существенным условиям относятся принципы налогообложения;
порядок установления и введения налогов;
система налогов;
порядок распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней в составе финансовой системы;
права и обязанности участников налоговых отношений;
формы и методы налогового контроля;
ответственность участников налоговых отношений;
способы защиты прав и интересов участников налоговых отношений.
Понятие «налоговая система» характеризует налоговый правопорядок в целом47.
А. В. Брызгалин дает определение налоговой системы как взаимосвязанной совокупности существующих в государстве общественных отношений, складывающихся в сфере налогообложения и имеющих экономический, политический, организационный и правовой характер. По его мнению, основными элементами налоговой системы любого государства выступают экономические характеристики налоговой системы; текущие и перспективные направления налоговой политики; система и принципы налогового законодательства; система налоговых и иных фискальных органов; условия взаимодействия бюджетных и налоговых систем; порядок распределения налогов по бюджетам; формы и методы налогового контроля; порядок и условия налогового производства; ответственность субъектов налоговых правоотношений; способы защиты прав и интересов налогоплательщиков и т. д.48
Г. Черник определяет налоговую систему как сложное образование, включающее органически взаимосвязанные подсистемы: подсистему налогообложения и подсистему налогового администрирования. Подсистема налогообложения представлена совокупностью законодательно установленных налогов и сборов, уплачиваемых организациями и физическими лицами в бюджетную систему, являющейся частью финансовой системы государства. Подсистема налогового администрирования охватывает совокупность органов, уполномоченных государством осуществлять контроль за соблюдением организациями и физическими лицами обязанностей налогоплательщиков. Налоговая система демократического правового государства складывалась под воздействием исторических, политических, экономических, социальных условий и факторов, проявлявшихся по-разному в тот или иной период международной и внутренней жизни49.
Т. Ф. Юткина под налоговой системой понимает совокупность налогов, пошлин и сборов, взимаемых на территории государства и входящих в его состав территориальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях50.
И. А. Майбуров предлагает такое определение: налоговая система – это основанное на определенных принципах целостное единство основных ее элементов, находящихся друг с другом в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Такими элементами являются нормативная правовая база сферы налогообложения, совокупность налогов и сборов, плательщики налогов и сборов, механизм налогового администрирования51.
Можно сделать вывод о том, что налоговая и финансовая система соотносятся следующим образом. Налоговая система, подразумевающая совокупность обязательных платежей денежного характера в адрес государства и входящих в его состав публично-правовых образований, позволяет сформировать доходную основу функционирования важнейших элементов финансовой системы, прежде всего бюджетов (бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований). Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 41) налоговые доходы – один из видов бюджетных доходов. Как показывает практика формирования бюджетного фонда, налоги – основной источник доходов публично-правовых образований52, и это отмечается в судебных актах. Получается, налоговая система создает финансовую почву функционирования элементов финансовой системы (в части формирования налоговых источников доходов). В свою очередь, существование элементов финансовой системы предполагает наличие субъектов, выполняющих платежные налоговые обязанности в рамках налоговой системы. Иными словами, предприятия и организации, финансы (фонды) которых выступают элементами финансовой системы, являются субъектами, на которых возложены налоговые обязанности, соответствующие фонды частного характера – источник для осуществления налоговых выплат в публичные бюджетные фонды. Таким образом, налоговая система пересекается с финансовой системой в ее материальном понимании в аспекте зачисления (соответственно осуществления) налоговых выплат из соответствующих фондов.
Мы рассмотрели точки зрения относительно понимания финансовой системы и ее элементов, акцентирующие внимание в основном на наличии фондов в составе финансовой системы. В финансово-правовой литературе рассмотрение структуры финансовой системы посредством определения состава формирующих ее фондов трактуется, как правило, в качестве экономического понимания финансовой системы53. Представляется, это не совсем точно отражает имеющие место связи – экономические и правовые между элементами финансовой системы. Функционирование финансовой системы подразумевает развитие определенных отношений финансового (экономического) характера, связанных с формированием, распределением и использованием соответствующих финансовых средств. Поэтому, на наш взгляд, в качестве экономического понимания финансовой системы следует рассматривать совокупность финансовых отношений, возникающих в связи с функционированием элементов финансовой системы. Рассмотрение же финансовой системы сквозь призму формирующих ее фондов является в строгом смысле материальным пониманием финансовой системы. В данном случае вполне возможно по аналогии брать во внимание тройственный подход к пониманию бюджета (отдельное звено, единица финансовой системы) как экономической, материальной, правовой категории. Если категория «финансовая система» носит размытый характер, то в части понимания сущности бюджета, имеющего, как мы отметили, в числе прочих свойств свойства элемента финансовой системы, достигнут довольно высокий уровень научной разработанности сущности (четкая определенность содержания категории), о чем свидетельствует значительное количество исследований в области бюджетного права представителей финансово-правовой (бюджетно-правовой науки) как периода советской России54, так и современной55.
Существующий правовой подход к пониманию сущности и структуры финансовой системы государства позволяет рассматривать ее как довольно широкую по содержанию категорию. Такие трактовки финансовой системы также встречаются в финансово-правовой литературе.
Содержание финансовой системы широко трактует Е. М. Ашмарина следующим образом: финансовую систему следует рассматривать как «совокупность элементов, во-первых, сгруппированных в двух основных направлениях (фондов и общественных отношений по их аккумулированию, перераспределению и использованию), и, во-вторых, как совокупность факультативных инструментов (институциональный механизм, методы, функции, финансовая политика, финансовое законодательство и т. д.)»56. Вторая часть приведенной конструкции финансовой системы, включающая в ее состав финансовое (экономическое) законодательство, создающее нормативную основу реализации средств и способов стабилизации финансовой системы, финансовую политику, функции, а также, по нашему мнению, методы деятельности в рамках финансовой системы, реализующиеся в действиях конкретных уполномоченных субъектов, – не что иное, как правовое понимание финансовой системы. Поэтому, на наш взгляд, не совсем корректно квалифицировать указанные элементы в качестве факультативных. Указанные «инструменты» носят правовой характер, в силу чего не могут быть причислены к факультативным в силу первостепенности значимости нормативного правового упорядочения для существования любых форм общественных отношений.
С правовым пониманием финансовой системы при акцентировании в ее содержании наличия определенных субъектов, наделенных в результате нормативного правового регулирования полномочиями, связан так называемый институциональный подход к финансовой системе.
Помимо трактовки финансовой системы государства как совокупности различных элементов, имеющих форму фондов и соответствующих им блоков общественных финансовых (денежных) отношений и инструментов, существует и иное понимание финансовой системы – институциональное57. В таком значении понятие «финансовая система» употребляется как совокупность органов государства и учреждений, т. е. как разветвленная сеть специальных органов и учреждений, осуществляющих непосредственное руководство финансовой деятельностью государства58. Е. А. Ровинский включает в финансовую систему разветвленную сеть не только финансовых органов, но и кредитных учреждений59.
Институциональный подход к финансовой системе представляется обоснованным и является традиционным для советской науки финансового права в период, когда в числе характеристик финансовых правоотношений акцент делался прежде всего на их властно-распорядительный характер, обусловленный компетенцией уполномоченных в финансовой деятельности органов власти. В сложившейся обстановке того периода динамика финансовой системы обусловливалась прежде всего функционированием уполномоченных в сфере финансов субъектов, в плановом порядке формулирующих правовые границы функционирования элементов финансовой системы.
Тем не менее двуединое понимание финансовой системы как совокупности фондов и отношений, а также соответствующих органов, субъектов сохранилось в науке финансового права и до настоящего времени. Так, например, А. И. Худяков, проанализировав понятие финансовой системы, отмечает, что целесообразно еще одно значение термина «финансовая система», которое можно, по его мнению, назвать организационным. «В этом смысле под финансовой системой понимается совокупность финансовых учреждений государства (финансовое ведомство и его подразделения, казначейство, налоговые органы, центральный государственный банк, орган государственного страхового надзора и т. п.)»60. В то же время существуют и противники приведенной точки зрения. Как отметила Н. И. Химичева, применение термина «финансовая система» в значении системы финансовых органов ведет к размыванию понятия «финансовая система» как экономической категории61.
Согласно приведенному институциональному подходу, трактованному с учетом тенденций в общественной и государственной жизни России, финансовая система представляет собой совокупность органов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения) и организаций (кредитные организации, страховые фирмы, частные предприятия и организации и т. д.), обеспечивающих формирование и функционирование финансовых (денежных) отношений в рамках финансовой системы, организованных в определенные финансовые (экономические) отношения.
На наш взгляд, современная финансовая деятельность государства невозможна без должного уровня институционального механизма. Множество органов и организаций формируются в ответ на тенденции, наблюдающиеся в финансовой сфере российского государства. Усложнение экономических связей потребовало учреждения и реформирования таких значимых для финансовой системы России органов и организаций, наделенных государственно-властными функциями, как, например, Министерство финансов РФ62, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора63, Федеральное казначейство64, Счетная палата РФ65, Агентство по страхованию вкладов66; Федеральная служба страхового надзора67 и т. д.68 Постепенно органы власти, полномочия которых так или иначе связаны с функционированием финансовой системы, выстроились в систему, каждый элемент которой наделен определенными полномочиями, отвечающими за нормальный ход деятельности государства в целом.
Именно в результате реализации полномочий государственных и муниципальных органов и организаций осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований, режим которой обусловливает развитие финансовой системы (при несомненном восприятии причастности к ее структуре и частных фондов).
Деятельность государства и муниципальных образований в сфере публичных финансов – финансовая деятельность – отличается многосторонним характером, обусловленным наличием различных сфер проявления. Насколько сложной является финансовая система по своей структуре и содержанию сопутствующих отношений, настолько разнообразны и сферы проявления финансовой деятельности. Категория «финансовая деятельность государства» (и сопутствующая ей «бюджетная деятельность») исследована учеными достаточно детально69. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований представляет собой одно из направлений деятельности государства и муниципальных образований, в рамках которого происходит развитие финансовых правоотношений, направленных на образование, распределение и использование денежных фондов государства и муниципальных образований в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях.
С учетом охарактеризованного институционального подхода к финансовой системе различаются органы, специально созданные для реализации отдельных направлений финансовой деятельности государства, в том числе в связи с функционированием финансовой системы (органы специальной финансовой компетенции), и органы, для которых финансовая деятельность не является специальной (они участвуют в финансовой деятельности наряду со своей основной деятельностью – органы общей компетенции). Например, Федеральное Собрание РФ как законодательный (представительный) орган государства принимает законодательные акты, в том числе по вопросам функционирования финансовой системы, утверждает федеральный бюджет (орган общей компетенции) (ст. 153 БК РФ). С одной стороны, Федеральное Собрание РФ выступает как субъект финансовой деятельности – исходя из предложенного подхода – «институциональный элемент» финансовой системы, с другой – создает правовые условия функционирования финансовой системы, формулирует нормативную основу деятельности иных субъектов, в том числе частного порядка (предприятий и организаций, домашних хозяйств). Органы исполнительной власти в рамках финансовой деятельности от лица государства и муниципальных образований принимают нормативные правовые акты по финансовым вопросам в пределах своей компетенции, осуществляют управленческие действия, связанные с практической реализацией предписаний нормативных правовых актов (Правительство РФ – орган общей компетенции, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, финансовые органы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований – органы специальной компетенции). Так, например, исполнение бюджета, утвержденного нормативным правовым актом о бюджете, – задача, возложенная на органы исполнительной власти, на федеральном уровне – непосредственно на Федеральное казначейство (органы федерального казначейства) (ст. 168 БК РФ).
Уже из краткого анализа состава институциональной характеристики финансовой системы можно делать вывод, что ее функционирование, формулирование и реализация мер экономической стабилизации без формирования соответствующих уполномоченных органов, учреждений и организаций вряд ли возможно. Как и невозможно функционирование финансовой системы без частного блока ее институционального механизма – предприятий и организаций, основанных на частной форме собственности, индивидуальных частных субъектов, домашних хозяйств. На создание правовых границ их деятельности направлены отчасти полномочия компетентных органов государства и муниципальных образований. Законодательство устанавливает разнообразие организационных форм хозяйствующих субъектов (в том числе юридических лиц)70. Отмеченное свидетельствует об актуальности институционального подхода к сущности и построению финансовой системы при разном сочетании властно-административных и имущественных характеристик денежных отношений, финансовых правоотношений.
Не меньшее значение для формирования институционального механизма финансовой системы наряду с компетентными органами и организациями, частными субъектами имеют судебные органы71. Судебные органы как бюджетные учреждения являются получателями средств из федерального бюджета для финансового обеспечения своей деятельности, что соответствует расходным обязательствам Российской Федерации72. Суды разрешают споры, возникающие из финансовых отношений, в том числе в связи с организацией звеньев финансовой системы, тем самым формируя защитный механизм ее функционирования. Велика роль судебных актов в толковании положений нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих режимные характеристики финансовой системы (принципы, полномочия задействованных субъектов и т. д.). В силу отмеченного выше отсутствия в нормативной базе концептуального подхода к сущности и структуре финансовой системы Российской Федерации выводы судебной практики имею особую значимость для понимания основ финансовой системы и ее защиты, о чем речь идет в следующей главе.
Итак, следует выделить следующие подходы к пониманию сущности финансовой системы Российской Федерации: материальный, экономический, институциональный, правовой.
А. Материальное понимание финансовой системы как совокупности элементов (звеньев) финансовой системы, имеющих форму фондов и сходных с ними по организации звеньев финансов. В обществе, где действуют товарно-денежные отношения на любом уровне своего развития, государство использует и не может не использовать различные экономические рычаги для управления общественным производством, обеспечения социально-экономических потребностей населения, безопасности страны, для решения иных общественных интересов73. Такими экономическими рычагами являются, на наш взгляд, различные элементы финансовой системы, организованные как фонды.
Б. Экономическое понимание финансовой системы как совокупности элементов в форме финансовых (денежных и иных) отношений, развивающихся в связи с функционированием элементов финансовой системы.
В данном случае следует учитывать несомненную связь категорий «финансовая система» и «финансы». По мнению ученых, вторая категория вытекает из первой, поглощается ею74. Поэтому так же как финансы представляют собой, с одной стороны, денежный фонд, а с другой стороны – общественные отношения по образованию, распределению и использованию этого материального фонда75, так и финансовая система, с одной стороны, представляет собой совокупность фондов, а с другой стороны, комплекс общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием этих фондов, как частных, так и публичных.
Следует учитывать, что в экономической литературе актуально мнение, согласно которому термины «система финансов» и «финансовая система» не являются идентичными76. Так, с одной стороны, по содержанию финансы – это отношения (система экономических, в частности финансовых, отношений) по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств, а с другой стороны, по форме финансы государства представляют собой фонды денежных средств (или в целом совокупный денежный фонд государства). В отечественной науке такие ученые, как Е. А. Ровинский, В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин и другие, считают: финансы – это система организуемых государством экономических отношений, в процессе которых происходит образование и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов77. Система финансов, в свою очередь, представляет собой только совокупность фондов денежных средств78.
В. Институциональное понимание финансовой системы как совокупности элементов в виде учрежденных органов государственной власти и местного самоуправления, задействованных в финансовой деятельности, а также иных органов, организаций, предприятий и учреждений, в том числе наделенных финансами частного порядка. Деятельность указанных субъектов составляет динамику финансовой системы, а разнообразие организационно-правовых форм предполагает различные формы проявления финансовой системы, различные средства и способы ее стабилизации, выводы из кризиса.
Г. Правовое понимание финансовой системы – совокупность установленных нормативными правовыми актами характеристик финансовой системы, имеющих форму нормативных требований к режиму ее функционирования (финансовое (экономическое) законодательство, предусмотренные в нормах средства и способы стабилизации финансовой системы, финансовая политика в ее правовых формах, функции, а также, по нашему мнению, методы деятельности в рамках финансовой системы, реализующиеся в действиях конкретных уполномоченных субъектов). Справедливо утверждение, что спектр общественных отношений, составляющих финансовую систему, шире, чем непосредственно образование, распределение и использование того или иного фонда79.
Правовое понимание финансовой системы образуют закрепленные правовыми средствами следующие положения:
– порядок формирования и функционирования материальных элементов финансовой системы (создание и планирование внебюджетных фондов, учреждение кредитных организаций, осуществление бюджетного процесса, регистрация частных хозяйствующих субъектов – формы формирования и функционирования элементов разнообразны в силу различия их организационных правовых форм);
– положения, закрепляющие специфику правового регулирования в сфере финансов: нормативно закрепленные принципы бюджетной системы, банковского кредитования, валютного регулирования контроля, основные начала законодательства о налогах и сборах и др. (в объеме, необходимом для упорядочения соответствующих отношений и звеньев финансовой системы, разрешения конфликтных ситуаций и устранения пробелов для оценки фактических обстоятельств при разрешении конкретных споров);
– системы нормативно-правового регулирования (включая систему источников права) и их взаимосвязь с судебной практикой в соответствующей сфере;
