– правовое положение элементов финансовой системы, имеющих статус субъектов права;
– формы и методы финансового контроля, правомочия органов по обеспечению экономической безопасности и финансовой дисциплины;
– меры ответственности за нарушение финансового законодательства;
– защита субъектов права, задействованных в финансовой системе, в том числе на уровне функционирования судов.
С учетом специфики предмета правового регулирования финансового права, значительного акцентирования правового регулирования финансовой системы именно на нормы финансового права ученые подчеркивают существование особого финансового правового режима (Н. И. Матузов, А. В. Малько)80.
Правовой подход к пониманию сущности и структуры финансовой системы, на наш взгляд, имеет особое значение для современного российского государства. С учетом сложившейся в Российской Федерации социально-экономической обстановки (рыночная экономика, разнородность хозяйствующих субъектов, кризисные явления и т. д.) финансовая система государства уже не явление, ограниченное сугубо фондами в материальном смысле или органами и организациями, институализированными в определенную систему. Финансовая система современной России – многосторонняя по содержанию категория, сторона общественной жизни, включающая комплекс экономических и обеспечивающих их организационных отношений, подверженных детальному нормативному правовому регулированию со стороны государства. В современных условиях такой расширенный подход толкования финансовой системы государства вполне оправдан. Финансовая, правовая политика, законодательство, правовые средства и способы стабилизации финансовой системы составляют неотъемлемую часть ее правового понимания, заключая в себя, по сути, режимные характеристики ее материальных элементов, позволяющие этим элементам реально функционировать и совершенствоваться.
Таким образом, элементов финансовой системы с учетом ее правового понимания довольно много, их содержание неоднородно. Указанные элементы объединяет то, что они преследуют общую цель – стабилизацию финансовой системы на уровне нормативного правового регулирования, нормоконтроля. С учетом того что в различные периоды существования государства финансовую систему затрагивают различные явления (кризисы, политические преобразования и реформы, влияние международных факторов и т. д.), каждый участок правопонимания финансовой системы выполняет роль правового средства ее стабилизации. Деятельность судов (в том числе разрешение спора на основе закона, толкование закона) имеет непосредственное отношение к правовому пониманию финансовой системы.
На основе правового подхода к пониманию финансовой системы к правовым способам стабилизации финансовой системы следует отнести совокупность приемов воздействия государства в лице уполномоченных органов и учреждений на функционирование финансовых институтов, выражающееся в формулировании в нормах права запретов, позитивных обязываний и дозволений для участников финансовой деятельности государства (органы законодательной власти), правоприменения и оценке соблюдения общеобязательных правил, имеющих нормативную природу (органы исполнительной власти), рассмотрение финансово-правовых споров и дел по обжалованию актов управления (судебная власть).
Из приведенного определения следует, что определенную роль в реализации правовых средств стабилизации и защите финансовой системы выполняют суды. О непосредственных полномочиях судов в сфере финансовой системы речь идет в следующее главе.
Столь разностороннее понимание финансовой системы – материальное, экономическое, институциональное, правовое – обусловлено глубиной содержания соответствующего понятия. Как сложилось в юридической науке, любое правовое явление обладает как юридическим, так и материальным содержанием81.
Исходя из приведенных подходов понимания финансовой системы, элементы финансовой системы Российской Федерацииследуетклассифицировать следующим образом.
1. По критерию связи с осуществлением финансовой деятельности государства (муниципальных образований) звенья финансовой системы делятся на:
– финансовые институты, непосредственно обеспечивающие финансовую деятельность государства (муниципальных образований) (бюджетные фонды публично-правовых образований, государственные внебюджетные фонды (понимаемые как фонды и юридические лица) и связанные с ними отношения);
– институты, связанные тем или иным образом с финансовой деятельностью государства (муниципальных образований), но функционирующие в рамках деятельности иных субъектов помимо государства и муниципальных образований (фонды частных организаций, деятельность которых подлежит налогообложению как форме проявления фискальной функции государства в рамках осуществления им финансовой деятельности).
С учетом приведенной классификации следует заметить, что в последние годы ученые стали устанавливать грань между понятиями «финансовая система общества» и «финансовая система государства», выражающуюся в следующем:
– общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании финансовой системы общества, регулируются не только нормами финансового права как отрасли публичного права, но и нормами частного права нормами гражданского права, поскольку без них фактически не может создаваться и использоваться большинство элементов финансовой системы общества, как правило, не входящих в финансовую систему государства;
– общественные отношения, возникающие при формировании и функционировании финансовой системы государства, регулируются в основном нормами публичного права, в частности нормами финансового права.
2. Будучи элементами финансовой системы в материальном смысле, эти элементы дифференцируются на две группы:
– централизованные элементы (бюджетные фонды; государственные внебюджетные фонды (ст. 10, гл. 14 и 17 БК РФ));
– децентрализованные элементы (финансы организаций, предприятий).
3. С точки зрения функционирования финансовой системы:
– элементы, напрямую обусловленные функционированием фондов (бюджеты как фонды, внебюджетные фонды, фонды предприятий и организаций);
– институты, связанные с определенным видом деятельности (государственный и муниципальный кредит, банковский кредит; разновидности финансовых правоотношений, сопутствующие функционированию финансовой системы).
4. С точки зрения регулирования отраслей права (публичное и частное право), степени общественной значимости интереса:
– публичные институты (бюджеты; государственный и муниципальный кредиты; государственные внебюджетные фонды);
– частные институты (финансы организаций и предприятий).
На основании сказанного выше в общем виде определение финансовой системы Российской Федерации с учетом современных тенденций ее функционирования можно сформулировать следующим образом (научное определение – для совершенствования концептуального подхода к категории «финансовая система государства»).
Финансовая система государства представляет собой единый характеризующийся целостностью составляющих его элементов, их взаимозависимостью и взаимообусловленностью комплекс финансовых институтов и соответствующих им правоотношений, управомоченных субъектов, процедур осуществления финансовой деятельности, функционирование которого регулируется нормами права, устанавливающими юридические средства формирования, распределения и организации использования публичных денежных фондов, и в этом качестве выступающий как самостоятельный объект судебной защиты.
Формулирование определения финансовой системы имеет важное смысловое значение. Как отмечают ученые, «понятия и определения не только вскрывают суть познаваемого предмета, явления или процесса, но и дисциплинируют мысль, позволяя ей логически двигаться… от явления к сущности»82. Финансовая система отражает новые процессы действительности, конкретизирующие ее звенья; широко «распространяется» на практике («проверена опытом»); по своим качественным особенностям получает самостоятельное значение и может быть включена в понятийный аппарат финансово-правовой теории83.
На наш взгляд, законодателю не стоит ограничиваться лишь упоминанием в отдельных нормативных правовых актах категории «финансовая система», разрозненным регулированием отдельных средств и способов ее стабилизации (как, например, в проанализированном выше Федеральном законе от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»). Тем более что применительно к аналогичным в целом по функциональной предназначенности в сфере финансов государства, категориям «бюджетная система», «банковская система» имеет место довольно высокая степень нормативного регулирования, в том числе на дефинитивном уровне84.
Предлагается внести в Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» положение следующего содержания.
«Статья 1. Понятие и структура финансовой системы Российской Федерации Финансовая система – совокупность бюджетов, внебюджетных фондов, государственных и муниципальных кредитов, фондов, связанных с функционированием банковской системы, страховых фондов, фондов предприятий, организаций и хозяйств, основанных на форме частной собственности».
Подчеркнем, что предложения по совершенствованию понятийного аппарата действующего законодательства в части формулирования дефиниции финансовой системы охватываются в основном ее материальным пониманием (в упрощенном виде – как совокупности фондов). Иные аспекты понимания финансовой системы (институциональный, правовой) имеют прежде концептуальное значение – для совершенствования финансово-правовой и финансовой теории, целостного совершенствования нормативной базы финансовой системы. Иными словами, сложившееся в кругах специалистов многостороннее понимание сущности и структуры финансовой системы государства позволяет реализовать – и прежде всего на законодательном уровне – мероприятия по упорядочению рассматриваемого общественно значимого явления. Законодателю должно быть ясно, какие стороны финансовой системы подлежат регулированию, в том числе с учетом складывающихся явлений в тот или иной период, находящийся под воздействием кризисных явлений в экономике. Совершенствование соответствующих законодательных норм позволит субъектам финансовых (денежных) отношений реально осознавать свою роль в финансовой системе, внесет существенные элементы подконтрольности и экономической безопасности.
§ 2. Бюджеты как центральный элемент финансовой системы Российской Федерации
Охарактеризуем отдельные элементы финансовой системы Российской Федерации с учетом исторических аспектов их формирования и функционирования.
Центральное место в финансовой системе любого государства занимают бюджеты. Применительно к российской финансовой практике под бюджетами как звеньями финансовой системы понимаются бюджеты следующих видов: бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации – региональные бюджеты, бюджеты муниципальных образований – местные бюджеты. Данные бюджеты охватываются такими понятиями, как «публичные бюджеты» – бюджеты публично-правовых образований, «централизованные бюджеты». В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетная система российского государства прошла сложный путь своего развития. В период СССР не предполагалось существование самостоятельных уровней бюджетов. Бюджетная часть финансовой системы носила более-менее простой характер по сравнению с современной. Так, единый государственный бюджет включал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик, местные бюджеты. Бюджет автономной республики составляли республиканский бюджет и бюджеты городов и районов, входящих в ее состав. Бюджет края (области) включал краевой (областной) бюджет и бюджеты областей, входящих в состав края. Бюджеты городов включали городской бюджет и бюджеты районов. В бюджеты районов входили районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты. Сельские бюджеты, а также бюджеты городов окружного и районного подчинения подразделений не имели. Таким образом, бюджетная практика России советского периода основывалась на принципе единства бюджетов (все доходы и расходы государства объединить в едином государственном бюджете СССР). Исключения делались для кредитного и кассового плана Госбанка СССР, государственного страхования, финансовых планов предприятий и хозяйственных организаций, министерств и ведомств, которые, в свою очередь, составляли относительно самостоятельные звенья финансовой системы85.
Коренная перестройка бюджетной системы, переход на самостоятельность, децентрализация ее звеньев произошли в 80—90-х годах ХХ в. Правовым фактором реформирования бюджетной системы российского государства послужило принятие Закона РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»86. В соответствии со ст. 2 и 3 данного Закона бюджетная система стала рассматриваться как основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. Принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ поставил бюджеты территорий на качественно новый уровень, позволяющий по-новому определить их роль и место в финансовой системе государства в целом.
Формирование бюджетов, вступление в бюджетные правоотношения (разновидность финансовых отношений) является прерогативой государства и муниципальных образований – территориальных образований в его составе. Отсюда следуют особенности содержания и функциональной предназначенности бюджетных правоотношений, их относительная самостоятельность в предмете правового регулирования, специфика режима бюджетных фондов в составе финансовой системы государства. Бюджеты и соответствующие им отношения – предмет регулирования бюджетного права – подотрасли в составе финансового права. Бюджетные отношения, как и другие финансовые отношения, относятся к тем общественным отношениям, которые не могут существовать иначе как в правовой форме87. Иными словами, отношения, связанные с функционированием бюджетов государства и муниципальных образований, должны быть детально регламентированы правовыми нормами. Это обусловлено тесной связью данных отношений с функционированием самого государства (суверенного, публично-правового субъекта), реализацией им задач и функций, требующих финансовых ресурсов, детальной нормативной регламентации, частым возникновением конфликтов и проблем в ходе мобилизации и распределения денежных средств.
Бюджетные фонды, будучи разновидностями публичных финансов в составе финансовой системы, сформированы, повторим, с целью финансового обеспечения и реализации интересов всего государства, общества. Эти интересы заключаются в создании финансовой основы для осуществления задач и функций государства на различных территориальных уровнях, задач и функций местного самоуправления, финансового обеспечения общественно значимых благ и услуг, необходимых каждому гражданину в отдельности. Данная финансовая основа не может быть сформирована вне специализированного организующего звена, а именно вне обособленных фондов, аккумулирующих и распределяющих денежные средства в рамках финансовой системы в целом.
Будучи самостоятельными звеньями финансовой системы Российской Федерации, бюджеты трансформированы в бюджетную систему Российской Федерации, исходя из ст. 10 БК РФ. Бюджетная система не просто блок соответствующих отношений, в том числе экономического характера (собирание, распределение, использование ресурсов). Бюджетная система является не только экономической (финансовой) категорией, но и категорией правовой. Это объясняется, как подчеркивает С. В. Запольский, существованием соответствующей законодательной дефиниции, юридической конструкции, для которой эта категория «носит правообразующее значение»88.
В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система современной Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений. Из приведенной нормы ясно, что бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней. Трехуровневое строение бюджетной системы России обусловлено ее федеративным государственным устройством, провозглашенной самостоятельностью местного самоуправления (ст. 5, 65, 130 Конституции РФ). Наличие разных уровней территориальных образований в государстве и предполагает функционирование двух уровней бюджетов помимо непосредственно федерального бюджета. В унитарных государствах (например, Италия, Англия, Япония) бюджетная система представлена лишь двумя уровнями – общегосударственным бюджетом и местными бюджетами. Как констатируют специалисты, бюджетное устройство государства как характеристика его бюджетно-правового статуса обусловлено государственным устройством – характеристикой конституционного статуса государства89.
Трехуровневое построение бюджетной системы Российской Федерации предполагает не только взаимосвязь и взаимозависимость всех бюджетов бюджетной системы государства, но и наличие между ними отношений иерархии90, некого подчинения при несомненном соблюдении принципа самостоятельности бюджетов и принципа равенства бюджетных прав территориальных образований одного уровня (ст. 31, 31.1 БК РФ). Это выражается в том, что с позиций федерализма бюджет Российской Федерации имеет основное значение для бюджетной системы, для достижения целей поддержания уровня финансовой обеспеченности нижестоящих по отношению к федеральному уровней территориальных публично-правовых образований – субъектов РФ, муниципальных образований разных уровней. Так, например, согласно ст. 131 БК РФ из федерального бюджета предоставляются дотации субъектам РФ в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности. К числу особенностей трехуровневой бюджетной системы можно отнести также то, что местные бюджеты в установленных законом случаях федеральный бюджет связаны с бюджетом Федерации. Это прослеживается, например, в возможности направлять из федерального бюджета межбюджетные трансферты в региональные бюджеты с последующим предоставлением их местным бюджетам в случаях и порядке, установленных федеральными законами (п. 7 ст. 130 БК РФ). Распределение денежных средств между фондами в виде финансовой поддержки межбюджетными трансфертами муниципальных образований со стороны государства в лице субъектов РФ, а также поддержка субъектов РФ Российской Федерацией обусловлена тем, что реализация функций государства на территориальных уровнях невозможна без тесного взаимодействия органов государства и органов местного самоуправления, координации их финансовых решений.
Бюджет каждого территориального уровня как фонд денежных средств в составе бюджетной системы выполняет свою роль, поставленную в зависимость от статуса соответствующего публично-правового образования, видов источников его доходов и расходных полномочий по финансовым обязательствам.
Так, федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Исходя из ст. 6 БК РФ, расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается (ст. 13 БК РФ). По сути, приведенное положение предусматривает ограничения относительно создания в составе бюджетной (финансовой) системы фондов для финансирования обязательств публичноправовых образований, помимо непосредственно предусмотренных законом. Такое же ограничение предусмотрено и относительно формирования фондов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 14, 15 БК РФ). В дальнейшем указанное требование будет рассмотрено в числе средств стабилизации финансовой системы, носящих характер запретов.
Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) как фонд денежных средств в составе финансовой системы предназначен для исполнения расходных обязательств на уровне субъекта РФ. Бюджеты субъектов РФ составляют экономическую основу их функционирования. Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет, занимающий положение самостоятельного фонда в составе бюджетной и финансовой системы. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта РФ и контроль за его исполнением осуществляются субъектами РФ в лице их органов государственной власти с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, законами субъекта РФ. Субъекты РФ вправе осуществлять расходование бюджетных средств на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъектов РФ федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 26.10, 26.13–26.16 Федерального закона от 06.10.1999 (в ред. от 09.02.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»)91.
Федеральный бюджет в совокупности с бюджетами субъектов РФ объединяется понятием «государственный бюджет», составляющий основной блок централизованных финансов в составе финансовой системы.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования (ст. 15 БК РФ). Каждое муниципальное образование, как и субъект РФ, имеет собственный бюджет. Признание бюджетов разных уровней муниципальных образований самостоятельными бюджетами бюджетной системы, следующее из совокупности положений ст. 10, 31 БК РФ, а также гл. 8 Конституции РФ, – важная характеристика современной бюджетной системы российского государства. Отделение бюджетов муниципальных образований друг от друга как самостоятельных денежных фондов позволяет разрешить многие организационные проблемы, возникающие на практике, что констатируется судами как положительный момент современной финансовой практики (определение Верховного Суда РФ от 07.08.2003 № 37-Г03-5)92. Местные бюджеты служат экономической основой местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 (в ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)3. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются муниципальными образованиями в лице органов местного самоуправления с соблюдением требований, установленных федеральным законодательством, законами субъекта РФ, актами муниципальных образований. На местные бюджеты возлагается основная нагрузка в финансировании расходов, соответствующих вопросам местного значения (ст. 52, 53 названного Федерального закона).
Разграничение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований имеет важное значение. С организационной точки зрения значение разграничения бюджетов на различные уровни выражается в удобстве ведения бюджетных дел в соответствии с порядком, максимально приближенным к условиям конкретных публично-правовых образований. Если на федеральном уровне закладываются основы бюджетных правоотношений, в том числе общие характеристики режима формирования, утверждения и исполнения бюджета, то дальнейшая детализация этого режима осуществляется на уровне субъектов РФ и муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства. Эффективность организации бюджетных правоотношений на разных уровнях можно отметить и на примере разграничения доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы. Экономическое значение разграничения бюджетов бюджетной системы на три уровня состоит в констатации собственной экономической основы публично-правовых образований.
Бюджет как элементарный элемент бюджетной системы, единица финансовой системы является базовой финансовой и финансово-правой категорией. Это объясняется значимостью бюджета для развития общества. Как мы уже отметили, в бюджетах сосредотачивается основной объем средств для финансового обеспечения общественных потребностей посредством централизованных финансов, реализации бюджетных (государственных, муниципальных) услуг. Закон рассматривает государственные (муниципальные) услуги как «услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления)» (ст. 6 БК РФ). В целях формирования бюджета складываются разного рода финансовые денежные и процессуальные отношения, носящие характер бюджетных: отношения мобилизации денежных средств в бюджет – отношения формирования доходов бюджета, отношения использования бюджетных средств, межбюджетные отношения, процессуальные бюджетные отношения и другие.
