Бюджет рассматривается в трех аспектах: правовая категория, экономическая категория и материальная категория. В данном случае тройственное понимание бюджета в значительной степени связано с рассмотрением содержания финансовой системы в целом в правовом, материальном и экономическом аспекте.
Правовой аспект бюджетов в составе финансовой системы состоит в следующем. Согласно ст. 11 БК РФ федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов РФ фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. К принятию правового акта о бюджете предъявляются требования бюджетного процесса, закрепленные БК РФ (ст. 151–273). Деятельность по составлению проектов бюджетов, рассмотрению и утверждению проектов бюджетов, их исполнению и утверждению отчетов об исполнении носит название «бюджетный процесс» (ст. 6 БК РФ). Участниками бюджетного процесса являются Президент РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти (Федеральное Собрание РФ) и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк РФ; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами и иные субъекты (ст. 152 БК РФ). Напомним, в предыдущем параграфе указанные субъекты мы рассматривали как институциональную составляющую финансовой системы.
Экономическая составляющая бюджета состоит в том, что сосредоточенные в бюджете ресурсы выражают экономические отношения. В силу этого под экономическим аспектом бюджета подразумевается совокупность отношений распределения и перераспределения национального дохода через бюджеты публично-правовых образований с целью финансового обеспечения государственных задач и функций на общегосударственном и территориальных уровнях. Отсюда бюджет как экономическая категория – форма распределения национального дохода через специальные фонды в составе финансовой системы.
Понимание сущности бюджета в соотнесении с экономическими (денежными) отношениями широко распространено в литературе как экономической, так и финансово-правовой93. Например, В. М. Родионова под бюджетом понимает денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда94. Согласно определению Б. М. Сабанти, бюджет представляет собой систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выражающих движение главным образом «чистого» дохода общества, в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций95. С экономической точки зрения бюджет также можно рассматривать в качестве финансового плана публично-правовых образований. Плановый характер бюджета состоит в том, что он представляет собой план образования и использования централизованного денежного фонда. Бюджет есть «абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве» (О. Н. Горбунова)96.
Как материальная категория бюджет представляет собой фонд денежных средств. Под фондом в широком смысле понимается совокупность денежных и иных ресурсов, находящихся в распоряжении объединений, предприятий, организаций, государственных институтов, имеющих целевое назначение97.
Бюджет как фонд в составе финансовой системы характеризуется следующими признаками.
Во-первых, бюджет имеет денежный характер (ст. 6 БК РФ). Денежные средства, сосредоточенные в бюджете, имеют особый статус – бюджетные средства.
Во-вторых, бюджет является централизованным, публичным фондом. Это объясняется пониманием данного фонда как основного для функционирования публично-правовых образований. В бюджете централизованы средства для финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях. Средства бюджета используются в общественно значимых (публичных) интересах.
В материальном понимании бюджетный фонд выступает составной частью казны. Принадлежность к казне характеризует бюджет с позиций права собственности. Согласно гражданскому законодательству средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (ст. 214, 215 Гражданского кодекса РФ).
Бюджет, будучи элементом, фондом в составе финансовой системы, имеет сложную структуру. Так, в составе федерального бюджета так называемые внутренние бюджетные фонды, относительно обособленные друг от друга. В структуре бюджета Российской Федерации в числе прочих выделяются следующие элементы: Резервный фонд; Фонд национального благосостояния; Инвестиционный фонд РФ.
До 1 января 2008 г. в состав федерального бюджета также входил Стабилизационный фонд Российской Федерации. Федеральным законом от 26.04.2007 гл. 13.1 БК РФ, устанавливающая его правовой режим, признана утратившей юридическую силу с 01.01.2008. Указанный фонд формировался за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащей обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (ст. 96.1 БК РФ – недействующая ред.).
Стабилизационный фонд РФ был создан в 2003 г. как преемник бюджета развития. Бюджет развития впервые появился в истории российского бюджетного устройства 5 ноября 1998 г. Основной задачей бюджета развития было финансирование государством крупных проектов в промышленности, которые должны были стать стабилизирующими факторами развития промышленности России в условиях кризиса. Стабилизационный фонд, исходя из действующего в тот период законодательства, представлял собой целевой бюджетный фонд с законодательно установленными источниками формирования. Средства фонда предназначались для покрытия дефицита бюджета, образуемого при сокращении объема поступлений от экспортных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефти), могли временно размещаться в долговые обязательства иностранных государств по выбору правительства (предоставление займов иностранным государствам), а также направлялись на покрытие текущих и капитальных расходов бюджета.
Идея создания Стабилизационного фонда поначалу была прямой противоположностью идее бюджета развития. Она предполагала в первую очередь формирование финансового резерва для финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на нефть, во вторую очередь – стабилизацию избыточных доходов в иностранной валюте от экспорта нефти и способствование контроля над инфляцией. Стабилизационный фонд должен был стать резервом для решения проблем финансирования системы государственных пенсий в среднесрочной перспективе. Иными словами, средства этого Фонда, в отличие от средств Бюджета развития, предназначались для финансирования наиболее важных задач: Стабилизационный фонд РФ в своей идее изначально выглядел как резервный фонд с некоторыми дополнительными функциями98.
Как показывает финансовая практика, подобные стабилизационные фонды существуют в странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов (нефть, медь, фосфаты). Эти фонды предназначены для сглаживания колебаний доходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры.
С 2008 г. Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд и Фонд будущих поколений (ст. 96.9, 96.10 БК РФ).
Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта (ст. 96.8—96.9 БК РФ). Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов бюджета и средств Резервного фонда. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на досрочное погашение внешнего долга Российской Федерации.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10 % прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Резервный фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины; доходов от управления средствами Резервного фонда. Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях; депозиты, остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ (ст. 96.11 БК РФ).
Следующий фонд в составе федерального бюджета – Фонд национального благосостояния (ст. 96.10 БК РФ). Он представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.
Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину; доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния. Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ; долговые обязательства и акции юридических лиц; паи (доли участия) инвестиционных фондов (ст. 96.11 БК РФ).
Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 29.12.2007 (в ред. от 06.11.2008 «О порядке управления средствами Резервного фонда»))1. Целью управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния является обеспечение сохранности средств фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком РФ, Фонда национального благосостояния – Центральным банком РФ и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов РФ. В случае привлечения специализированных финансовых организаций для осуществления отдельных полномочий по управлению средствами Фонда национального благосостояния порядок привлечения указанных организаций, а также требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Правительством РФ.
Инвестиционный фонд РФ – часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства (ст. 179.2 БК РФ). Порядок формирования и использования бюджетных ассигнований в составе Инвестиционного фонда РФ устанавливается Правительством РФ – постановление Правительства РФ от 01.03.2008 (в ред. от 10.03.2009) «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ»99. Годовой объем Фонда образуют бюджетные ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год на оплату принятых и принимаемых расходных обязательств Российской Федерации по реализации проектов. Бюджетные ассигнования Фонда могут предусматриваться для реализации проекта на период, продолжительность которого не превышает пяти лет. Бюджетные ассигнования Фонда предоставляются для реализации проектов, направленных на социально-экономическое развитие Российской Федерации в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или необходимой для выполнения в соответствии с межправительственными соглашениями обязательств России по созданию объектов на территории России, для реализации инновационных проектов, создания и (или) реконструкции объектов, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений, а также для финансирования подготовки и проведения конкурсов на право заключения концессионного соглашения, включая подготовку конкурсной документации, и мероприятий по подготовке территории строительства, включая выкуп земельного участка, и разработке проектной документации на объекты капитального строительства, планируемых к реализации в рамках концессионных соглашений, а также для реализации региональных инвестиционных проектов (п. 2, 3, 8 Правил).
В составе бюджета формируются и иные целевые фонды100. Они формируются в основном за счет указанных законом источников доходов, расходуются строго на определенные цели. Фонды, сосредоточивающие средства для выделения межбюджетных трансфертов, носят целевой характер. К таким фондам относятся Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Федеральный фонд регионального развития; Федеральный фонд софинансирования расходов; Федеральный фонд компенсаций. Подобные фонды создаются также на уровне субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 131–139 БК РФ). В расходной части бюджетов бюджетной системы (за исключением бюджетов внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций): резервного фонда Правительства РФ; резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; резервных фондов местных администраций (ст. 81 БК РФ).
Таким образом, бюджет Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования как элемент финансовой системыимеет следующиехарактеристики.
Во-первых, бюджеты занимают ведущее место в финансовой системе государства. В бюджетных фондах сосредотачивается основная масса централизованных финансовых (материальных) ресурсов государства и муниципальных образований. Каждое публично-правовое образование имеет бюджет, занимающий самостоятельное место в бюджетной системе. Бюджет соотносится с финансовой системой в его материальном понимании – как самостоятельный фонд денежных средств.
Во-вторых, бюджеты как фонды денежных средств формируются в публично-значимых целях. За счет средств публично-правовых образований осуществляется поддержка иных элементов финансовой системы (о чем речь идет ниже).
В-третьих, функционирование бюджетов детально регламентировано в нормах права (бюджетное право в составе финансового права), что соответствует пониманию правовых основ финансовой системы. Соответствующие виды общественных отношений имеют исключительно форму правовых, многие одновременно экономических, при этом второе качество таких отношений соответствует экономическому пониманию финансовой системы.
В-четвертых, будучи элементом сложного по структуре общественного явления – финансовой системы, бюджеты сами имеют сложную структуру, включая внутренние фонды. В то же время нет сомнений в невозможности придания этим фондам (Инвестиционному, резервным и др.) статуса самостоятельных элементов финансовой системы. Такие фонды образуются в составе бюджета публично-правового образования, подчинены его целям. Таким образом, состав финансовой системы современной России ни в коем случае не расширяется созданием новых фондов указанного характера. Внутрибюджетные фонды способствуют эффективности функционирования фондов бюджетных, имеющих продолжительную историю.
В-пятых, функционирование бюджета опосредуется реализацией компетенции уполномоченными субъектами, в том числе органами власти, содержание которой – суть институционального понимания финансовой системы.
Приведенные характеристики положения бюджета в составе финансовой системы Российской Федерации соотносятся с материальным, экономическим, институциональным и правовым пониманием финансовой системы, обоснованном в предыдущем параграфе.
Таким образом, бюджет как элемент финансовой системы представляет собой фонд денежных средств, функционирующий в рамках соответствующих ему видов финансовых (бюджетных) правоотношений, служащих сферой реализации финансово-правового статуса публично-правовых образований, режим которых регулируется нормами бюджетного права, устанавливающими правовые средства воздействия (стабилизации) соответствующих отношений.
Приведенная дефиниция является дополнением к концептуальному содержанию категорий «финансовая система», «бюджет». На законодательном уровне понятие бюджета закреплено (ст. 6 БК РФ), поэтому нецелесообразно предлагать вносить в законно подобную формулировку с акцентированием внимания на понимание финансовой системы государства в целом.
§ 3. Внебюджетные фонды в составе финансовой системы Российской Федерации
Как мы уже отмечали, в качестве самостоятельных элементов финансовой системы рассматриваются государственные внебюджетные фонды.
До принятия Федерального закона от 26.04.2007 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» ст. 13 БК РФ определяла государственные внебюджетные фонды как фонды денежных средств, образуемые вне федеральных бюджетов и бюджетов субъектов РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.
В настоящий момент дефиниция внебюджетных фондов в Бюджетный кодекс РФ отсутствует.
Исходя из современного финансово-правового регулирования, государственные внебюджетные фонды предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, территориальные государственные внебюджетные фонды – для исполнения расходных обязательств субъекта РФ (ст. 13–14 БК РФ). Внебюджетные фонды являются, по сути, организационно обособленной совокупностью денежных ресурсов, нацеленной на реализацию задач и функций государства по обеспечению социально-экономических прав и свобод граждан. Формирование внебюджетных фондов обусловлено различными факторами: стремлением государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю и создать гарантии своевременного и эффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат – расходов социальной значимости.
Внебюджетные фонды составляют относительно новое звено финансовой системы Российской Федерации. Они сформировались в начале 90-х годов ХХ в. в период перехода России на рыночную экономику. Их образованию предшествовал Закон РСФСР от 10.10.1991 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Согласно ст. 14 этого Закона решениями Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов республик в составе РСФСР, а также местных Советов народных депутатов в рамках законодательства могли образовываться целевые внебюджетные фонды, в том числе совместные с Союзом ССР, с суверенными республиками СССР, республиками в составе РСФСР или местными органами, обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти. Начиная с 1991 г. в России было создано немало внебюджетных фондов: внебюджетные государственные экологические фонды101; Российский космический фонд102; Государственный фонд занятости населения103, фонды охраны труда104 и другие.
Современное законодательство предусматривает следующие государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. На региональном уровне созданы территориальные государственные фонды обязательного медицинского страхования.
Государственные внебюджетные фонды наделены самостоятельными бюджетами. Эти бюджеты являются составной частью бюджетной системы государства, исходя из действующего бюджетного законодательства – ст. 10 Бюджетного кодекса РФ. Однако существует мнение о нецелесообразности включения государственных внебюджетных фондов в структуру бюджетной системы105. Будучи элементом структуры бюджетной системы, бюджеты внебюджетных фондов представляют собой бюджетные фонды, отделенные от бюджетов бюджетной системы государства. Бюджеты внебюджетных фондов образованы вне бюджетов как основных финансовых фондов публично-правовых образований, не входят в их состав. В то же время следует констатировать, что внебюджетные фонды не всецело независимы от бюджетов бюджетной системы. В бюджеты внебюджетных фондов могут привлекаться денежные средства из бюджетов бюджетной системы. В бюджет Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования поступают межбюджетные трансферты из федерального бюджета (ст. 146 БК РФ)106.
Вы ознакомились с фрагментом книги.
Для бесплатного чтения открыта только часть текста.
Приобретайте полный текст книги у нашего партнера:
