Шанхайская организация сотрудничества в региональной системе безопасности (политико-правовой аспект). Монография
Очередной американский проект «Большой Центральной Азии» стал составным компонентом программы «Большой Ближний Восток». В 2004 г. американский президент Дж. Буш выступил с проектом выстраивания стратегии «Большого Ближнего Востока». Программа партнерства в Большой Центральной Азии была обнародована для обсуждения на страницах американской академической печати в 2005 г., а весной 2006 г. в Кабуле состоялась международная научно-практическая конференция, призванная одобрить ее основные положения авторитетными представителями политико-экономической элиты США, Афганистана и некоторых стран Центральной Азии. «Фактически, этот проект представлял собой "втягивание" Афганистана из состояния вялотекущей гражданской войны за счет его вовлечения в разноуровневые программы экономического развития Центральной и Южной Азии»31.
Наряду с этим предполагалось объединить государства Центральной Азии и Афганистана в «единый военно-стратегический и экономический регион. Конечной целью – вывести новые независимые государства из-под влияния России и Китая, ослабить зависимость Афганистана от Пакистана и отделить Кабул от Тегерана. Главная задача – установление жесткого влияния США в регионе Большой Центральной Азии»32.
14 октября 2013 г. на проходившей в Алматы международной конференции «Средний Восток и Центральная Азия в общем геополитическом пространстве» была рассмотрена ситуация в регионе, перспективы ее развития и возможные изменения в американской политике на постсоветском пространстве33.
По мнению отдельных западных военных экспертов, государства региона первоначально восприняли проявление стратегических интересов США в Центрально-Азиатском регионе после 11 сентября 2001 г. как возможности реализации стратегии национальной безопасности под покровительством официального Вашингтона в рамках объявленной им борьбы с терроризмом, но чем больше американцы постигали внутренние аспекты и особенности развития центрально-азиатских государств, тем уверенность в скором успехе американской стратегии становилась более призрачной.
Так, по оценке западного военного эксперта Винсена де Китспоттера, «быстрое введение войск в регион, несомненно, привнесло стабильность в краткосрочной и среднесрочной перспективе, а также способствовало безопасности региона. Тем не менее оно было направлено не на стабилизацию как таковую, а на противодействие прямой и явной угрозе национальной безопасности США. Некоторые аналитики также считают, что американское вторжение дало центрально-азиатским государствам шанс начать все сначала. Можно утверждать, что предполагаемое долгосрочное военное присутствие США в регионе может оказаться контрпродуктивным. Стремление США к доминированию в Центральной Азии может привести к возникновению двух вызовов, имеющих отношение к местным политическим реалиям и региональной безопасности. Они могут привести к возникновению долгосрочных трений внутри региона и региональной геополитической нестабильности»34. Кроме того, натовские эксперты по Центрально-Азиатскому региону не исключают и наиболее радикального развития ситуации в этой части постсоветского пространства, вплоть до исчезновения отдельных стран, видимо не без активного участия в этом процессе США. Так, по оценкам американской стратегии Парадигмы 202535, проведенным Институтом анализа международной политики США, «к 2025 году вероятность того, что Средняя Азия может превратиться в подобие современного Афганистана будет весьма реальной. Умеренные государства могут вообще исчезнуть с карты этого региона»36.
Соединенные Штаты также намерены продолжать оказывать техническую помощь в целях стимулирования торговых потоков и улучшения делового климата в масштабах всего региона. В сентябре 2012 г. Группа Всемирного банка включила Киргизию и Таджикистан в первую десятку государств, добившихся наибольших успехов в проведении реформ.
Политика США в постсоветской Центральной Азии характеризуется постоянными изменениями. В ней можно выделить четыре периода:
– в первой половине 1990-х гг. приоритет был отдан отношениям с Россией, Центральная Азия воспринималась как «задний двор» РФ. Этот период совпал с президентствами Дж. Буша-старшего, Б. Клинтона;
– во второй половине 1990-х гг. произошла активизация политики США на постсоветском пространстве, росло стратегическое соперничество с Россией, однако стратегический приоритет РФ в Центральной Азии оспаривался только частично, концепция «заднего двора» сохранялась. Этот период совпал со вторым президентским сроком Б. Клинтона;
– после терактов в Нью-Йорке и Вашингтоне стратегия США в регионе стала достаточно агрессивной. Вход в Афганистан вызвал активизацию политики и в постсоветской Центральной Азии. Соперничество с Россией (и частично с КНР) достигло максимума в период «цветных революций» и боевых действий России с Грузией в 2008 г. Этот период совпал с президентством Дж. Буша-младшего;
– в период президентства Б. Обамы делались попытки наладить диалог с Россией и КНР. Одновременно приоритетность постсоветского пространства, связанная изначально с европейскими делами, снизилась. Афганская политика пережила радикальные перемены от активизации боевых действий (начало президентского срока Б. Обамы) до планов по выводу войск и роста осознания возможности поражения (конец президентского срока Б. Обамы).
В будущем можно прогнозировать дальнейшее усложнение афганских проблем и связанный с этим рост интереса США, России и Китая к постсоветской Центральной Азии. В этой связи растет возможность усиления противоречий этих держав в регионе. Однако осознавая, что афганские проблемы несут одинаковую угрозу Западу, России и Китаю, ключевые игроки могут и договориться о позитивном взаимодействии.
Делая упор на проблемах безопасности и стабильности в регионе, американские дипломаты указывают, что с учетом сложности политической и социально-экономической обстановки внутри стран региона у США недостаточно возможностей для достижения успеха.
В то же время если брать в расчет необходимость внешней силы для обеспечения стабильности и интеграции региона, то США – единственная сила, способная это гарантировать. Если США и не могут гарантировать стабильность с помощью военного присутствия, то могут это сделать с помощью дипломатии. С учетом этих факторов имевшаяся на середину 90-х гг. прошлого столетия система национальной безопасности на постсоветском пространстве фактически не отвечала тем угрозам, как внутренним, так и внешним, которые в совокупности создавали серьезную опасность территориальной целостности, суверенитету и экономике Российской Федерации, бывших советских республик Средней Азии, и требовала поиска новых подходов в решении указанных проблем.
Относительно новым международным институтом по обеспечению безопасности в регионе стала Шанхайская организация сотрудничества. У истоков данной организации стояли Россия и Китай, которые позже стали рассматривать ее в качестве важнейшего инструмента утверждения на евразийском континенте, прежде всего в Центральной Азии, мира, безопасности и сотрудничества – основных факторов будущего строительства многополярного миропорядка, основанного на международном праве37.
В условиях укрепления государственности для новых независимых государств Центральной Азии одним из наиболее важнейших вопросов явилось определение и закрепление государственных границ. Центрально-азиатские государства, кроме Туркменистана, должны были сесть за стол переговоров с Китаем, который имел давние споры с Советским Союзом по пограничному вопросу. В этой связи инициатива, проявленная Россией и Китаем о формировании новой региональной организации, представлявшей создание механизма укрепления доверия между странами, была поддержана Казахстаном, Кыргызстаном и Таджикистаном.
Первая встреча «Шанхайской пятерки» состоявшаяся в апреле 1996 г. в Шанхае, завершилась подписанием главами России, Китая, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана Соглашения об укреплении доверия в военной области в районе границ и в 1997 г. Соглашения о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы.
Возникшие в различных сферах проблемы в разной степени аккумулируются в политической сфере. Анализ внешнеполитических и внутриполитических действий может показать, что большинство неполитических проблем чрезмерно политизируется властными структурами государств Центральной Азии. Опасности, угрозы как деструктивные элементы в политической сфере имеют разную направленность и разный характер. Это межнациональные и межэтнические отношения, вопросы межгосударственного сотрудничества, приграничные вопросы, исламистский международный терроризм и экстремизм. Эти деструктивные элементы в первую очередь представляют угрозу, опасность и риск политической системе государств региона, ее правящей де-юре политической элите. Стоит отметить, что деструктивные элементы в политической сфере могут быть следствием сконцентрированного пучка проблем и других сфер безопасности.
Сложными в политической сфере являются негативные явления в приграничных районах и взаимные территориальные претензии государств региона. Данная проблема также была унаследована от Советского Союза и в этом отношении государства региона являлись априорно заложниками этой проблемы. Обращая внимание на этот фактор, президент Узбекистана И. Каримов отметил, что «даже страшно представить, к чему может привести любая попытка передела существующих границ на этнической основе. Передел границ в нашем регионе может дать для всего мирового сообщества такой ужасающий эффект, на фоне которого тот же конфликт в Боснии и Герцеговине покажется лишь прелюдией к кошмару»38.
Неразрешенность приграничных вопросов порождала и проблемы административно-хозяйственного типа. Некоторые аграрные и промышленные объекты, оказавшиеся на пограничном пространстве государств, вызывали споры по поводу их принадлежности. Как, например, водохозяйственные объекты или нефтегазоконденсатное месторождение Кокдумалак, находящееся на границе между Узбекистаном и Туркменистаном39.
Отсутствие четкой демаркации границ между центрально-азиатскими государствами в настоящее время искусственно усиливало напряженность в межгосударственных взаимоотношениях. Эта проблема затрагивает практически все государства региона, только Туркменистан завершил процесс определения государственных сухопутных границ с соседями, государствами – участниками СНГ.
Существование анклавов в некоторых государствах несколько обостряет ситуацию. Так, на территории Кыргызстана имеется два узбекских анклава – Сох (в нем нелегитимно согласно международному праву находятся подразделения Вооруженных Сил Республики Узбекистан40) и Шахимардан, в котором проживают приблизительно от 40 до 50 тысяч граждан Узбекистана, по национальности преимущественно таджики, и один таджикский анклав – Ворух с населением до 29 тысяч человек. В свою очередь, и в Узбекистане имеется кыргызский анклав – село Барак в Ошской области с населением около 600 человек41. Все это показывает, что данная проблема продолжает существовать во всем своем потенциале и, пожалуй, еще долго будет нагнетать межгосударственные отношения. Подобная приграничная ситуация является детонатором в межгосударственных отношениях и чревата дестабилизацией обстановки в регионе.
Этноконфессиональный состав республик Центральной Азии при определенных обстоятельствах может быть использован политическими силами в своих интересах. В Киргизии, например, 80 % верующих – сунниты, в Таджикистане подавляющая часть таджиков исповедует ислам суннитского толка, небольшая часть населения – шииты, но точных данных нет. В Туркмении 89 % населения исповедуют ислам. В Узбекистане мусульман (преимущественно суннитов) 93,28 % от общего числа населения. Самая пестрая религиозная палитра в Казахстане, где действует около пяти тысяч объединений, принадлежащих к 62 конфессиям.
По данным на 2005 г., лишь 65 % из них суннитские. В южной части Казахстана имеет распространение суфизм, в том числе в форме суфистских орденов. Социологи отмечают, что среди государств ЦА Казахстан является наименее религиозным государством – от 60 до 70 % населения считают себя верующими. Однако в самом общем виде конфессиональная ситуация в регионе пока не представляет особой напряженности42.
Опыт первых лет взаимодействия в рамках Шанхайской организации сотрудничества продемонстрировал возможности государств-участников не только в вопросах пограничной безопасности, но и в таких сферах сотрудничества, как борьба с новыми вызовами и угрозами. Важнейшим аспектом их деятельности стало создание механизмов взаимодействия в сфере противодействия международному терроризму и незаконному обороту наркотиков. Китай при этом делал упор на объединение государств Центральной Азии в борьбе с уйгурскими сепаратистами, присутствующими также в Кыргызстане, Казахстане и Афганистане, нацелившимися на консолидацию своих сил в противостоянии с режимом Пекина.
Наиболее значимыми для региона в политической сфере остаются проблемы межэтнических отношений, политизации ислама и внутриполитической нестабильности. Межэтнические отношения – одно из самых уязвимых звеньев во внутригосударственной политике. Будучи в большей или меньшей степени мультиэтническими государствами, они не смогли избежать возникновения межэтнической напряженности, обусловленной неравномерным доступом представителей различных этнических групп к тем или иным ресурсам (власть, вода, земля и т. д.). Именно данный фактор являлся весомым в условиях межэтнического противостояния, наблюдавшегося между таджиками и турками-месхетинцами в 1989 г. в Таджикистане, узбеками и киргизами в Ошской области в 1990-е гг.43 Данная проблема усугубилась, когда «титульные нации» республик Центральной Азии начали вести открытую националистическую политику в отношении этнических меньшинств.
Попытки руководства центрально-азиатских государств сохранить стабильность в межэтнических взаимоотношениях и держать их под контролем существенных результатов не принесли. О чем, к примеру, свидетельствует имевший место в июне 2010 г. очередной всплеск насилия на межнациональной почве в Ошской области Киргизии и беспорядки в селе Андарак Лейлекского района Баткенской области, где 29 декабря 2011 г. несколько сотен киргизов из окрестностей попытались начать погромы после драки между группой молодых людей таджикской национальности и тремя школьниками-киргизами44.
Конфликт Узбекистана и Таджикистана вокруг строительства Душанбе Рогунской ГЭС принимает все более угрожающий характер, предупреждают казахстанский политолог Марат Шибутов и профессор Военного колледжа армии США Стивен Бланк. По мнению этих экспертов, разные позиции по этому вопросу обеих сторон могут привести не просто к противостоянию, но даже к полномасштабной войне. Помимо Рогуна, серьезную обеспокоенность Ташкента вызывает и строительство аналогичного гидросооружения в соседнем Кыргызстане.
Проблема, как считает г-н Бланк, заключается и в том, что, если эти государства вступят в открытое противоборство – коллективные действия по борьбе с наркотрафиком и исламскими боевиками, они будут иметь мало шансов на успех: «Угроза, которую представляют исламские боевики для режимов Эмомали Рахмона в Таджикистане и Ислама Каримова в Узбекистане, должна была бы диктовать Душанбе и Ташкенту, а также другим центрально-азиатским государствам необходимость сплотиться перед лицом общего врага. Но руководство Таджикистана и Узбекистана, похоже, неспособно прислушаться к голосу разума и действует, по сути, вразрез собственным национальным интересам»45.
Одной из наиболее острых для стран Центральной Азии стала проблема политизации ислама. Постсоветская волна модернизации в Центральной Азии, отторгающая советское прошлое и ориентированная на рынок и западные ценности, способствовала появлению совершенно новых субъектов политической системы, но главное – создала идеологический вакуум, который стал заполняться различными религиозными учениями и в том числе нетрадиционным исламом.
С исчезновением идеологии коммунистического интернационализма исламская идеология выступила объединительной и консолидирующей силой в мультиэтнических мусульманских республиках Центральной Азии. Таким образом, ислам начал выступать инструментом регулирования отношений между этносами46. Помимо этого исламская пропаганда стала широко использоваться в кланово-региональной и властно-оппозиционной борьбе как политический инструмент в руках различных групп и объединений, прикрывающих свои истинные устремления требованиями соблюдения религиозных норм и ценностей.
Данная проблема усугубляется провалом попыток современных политиков создать идеологию, способную потеснить ислам в деле объединения этносов. А также неспособностью противопоставить существующей системе религиозных ценностей действенный комплекс ценностей светского характера, призванных консолидировать общество.
В условиях религиозного ренессанса и на фоне сохраняющихся социально-экономических проблем в отдельных странах региона существенно обострилась борьба местных элит за власть, а следовательно, и проблема обеспечения внутриполитической стабильности.
Наиболее показательной в данном случае является ситуация в Киргизии, где политическая безответственность некоторых национальных лидеров, рассматривающих власть в качестве средства обеспечения собственного благополучия и благосостояния ближайшего окружения, вкупе со стремлением представителей других политических сил к власти на фоне слабости правовой системы, дважды за последние десять лет привела к насильственной смене правящего режима47.
Этому также способствовала деятельность внешних, в том числе негосударственных, акторов, которые для реализации своих интересов стремились привести к власти лояльных себе политиков. В сложившейся ситуации внутриполитическая нестабильность спровоцировала всплеск насилия на межэтнической почве, создала благоприятные условия исламскому экстремизму, значительно отдалив сроки решения проблем в других сферах жизнедеятельности.
Тесно взаимосвязана с политической сферой и сфера военной безопасности. Основными угрозами, опасностями и рисками в военной сфере становились такие, как снижение качественного состояния вооруженных сил государств региона; недостаточное финансирование военно-оборонительных структур; увеличение коррупции в высших военных эшелонах; недостаточное обновление программ по переподготовке и переквалификации военных кадров; создание и функционирование незаконных вооруженных группировок на территории государств региона и соседних государств; террористические акты, возможное обострение в Афганистане и т. д.
Кроме того, военно-оборонительная система бывшего Союза стала постепенно недееспособной в силу многих причин. В советский период в Центральной Азии находились военные объекты стратегического и тактического назначения, хотя и в меньшем количестве относительно других регионов. И с военной точки зрения Средняя Азия являлась слабым местом Советского государства. Еще в первые месяцы после распада СССР новые независимые государства рассчитывали на то, что Вооруженные силы останутся едиными, но позже под воздействием ряда факторов были созданы национально-государственные вооруженные силы.
Возникли вопросы пропорционального распределения военно-технического имущества между республиками, так как бывшие советские Вооруженные силы стали российскими и были выведены из республик, за исключением Таджикистана. Кстати, Республика Таджикистан и Россия до сих пор ведут переговоры по вопросам распределения военного имущества48.
В последнее время отмечается некоторое напряжение между Россией и Таджикистаном по поводу 201-й российской военной базы. Соглашение о 201-й российской военной базе на территории Таджикистана было достигнуто во время визита президента России В. В. Путина в страну в октябре 2012 г. Действовавший договор, заключенный еще в 1993 г., был переработан на новых условиях и продлен на 49 лет с момента начала пребывания российских воинских формирований в Таджикистане, то есть до 2042 г. За базу Россия, согласно договоренностям, должна взять на себя вопросы модернизации и технического переоснащения вооруженных сил Таджикистана, укрепления материально-технической базы армии современными видами вооружения, помочь в подготовке кадров. Помощь оказывается и в области контроля за оборотом наркотиков – РФ должна выделить таджикскому наркоконтролю более 5 миллионов долларов и помочь с кадрами в этой сфере. Однако Таджикистан не ратифицирует договор 49.
18 декабря 2012 г. президент Республики Кыргызстан Алмазбек Атамбаев подписал закон «О ратификации соглашения между Киргизской Республикой и Российской Федерацией о статусе и условиях пребывания объединенной российской военной базы на территории республики». Кроме того, президентом Республики подписан «Протокол о сотрудничестве в военной области между Киргизией и Россией в период, предшествующий вступлению в силу соглашения».
Главы двух государств, России и Кыргызстана, договорились о создании на киргизской территории объединенной российской военной базы в сентябре. Базу планируется ввести в эксплуатацию в 2017 г. сроком на 15 лет. Туда войдут четыре военных объекта РФ, существующих в Киргизии на сегодняшний день: база подводных испытаний оружия в Караколе, центр военной связи в Кара-Балте, радиосейсмическая лаборатория в Майлы-Суу, а также авиабаза ОДКБ в Канте. Россия намерена объединить их под общим командованием50.
Реальными угрозами политической и военной сфере безопасности Кыргызстана и Узбекистана стали события в 1999–2000 гг. во время наступления исламских экстремистов. Недееспособность вооруженных сил действовать против террористов в горных условиях в тактических и стратегических операциях привела к значительным человеческим потерям в их рядах. После этих событий Узбекистан полностью заминировал противопехотными минами пограничную с Таджикистаном полосу и больше не пролонгировал Договор о коллективной безопасности. Гражданская война, угрожавшая распаду государства в Таджикистане, основательно могла бы распространиться в регионе по «эффекту домино», так как те причины, которые были исходными в межтаджикском конфликте, в той или иной степени существуют и в других странах Центральной Азии, что является весьма слабым местом в системе региональной безопасности.
В конце 1990-х – начале 2000-х гг. складывающиеся геополитические условия, основанные прежде всего на отсутствии баланса сил сверхдержав, были успешно использованы США, которые пытались навязать мировому сообществу политику формирования однополярного мира и фактического подчинения процесса глобализации своим интересам. В этих условиях у народов и государств, представляющих древнейшие цивилизации, возникла естественная потребность противостоять американскому глобализму, в том числе путем региональной интеграции.
Так, первый саммит Организации, состоявшийся в июне 2001 г. в Шанхае, прошел в большей степени под эгидой решения вопросов обеспечения безопасности в регионе государств-участников. Таким образом, государства – участники Шанхайской организации сотрудничества, и прежде всего Китай и Россия, стали для США фактическим противовесом в мировом геополитическом противостоянии в регионе Центральной Азии и Среднего Востока.
Созданная в июне 2001 г. Шанхайская организация сотрудничества стала представлять собой межправительственную международную организацию, членами которой в настоящее время являются шесть государств: Россия, Китай, Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Таджикистан. Статус наблюдателя имеют Монголия, Индия, Пакистан, Иран, партнеры по диалогу: Белоруссия, Шри-Ланка. Страны и объединения, получавшие приглашение на саммиты глав государств ШОС: Афганистан, государства – участники СНГ, АСЕАН, ООН, ЕврАзЭС, США.
Еще на первых этапах своего становления в Хартии Шанхайской организации сотрудничества участники определили в качестве основной задачи Организации совместное противодействие «трем злам» – терроризму, сепаратизму и экстремизму во всех их проявлениях51.
Дальнейшая ее деятельность по части реализации уставных целей и задач во многом была и остается направленной на то, чтобы создавать благоприятный политический климат в регионе, способствующий росту экономик государств – членов Организации, их взаимодополняемости, становлению независимой геополитической статусности евразийского континентального блока государств в рамках многополярного мира.
Шанхайская организация сотрудничества в том виде, в каком она существует в настоящее время, обладает рядом характерных черт, не свойственных другим региональным интеграционным объединениям и организациям, поэтому траектория ее развития не похожа ни на модель Евросоюза, ни на модель НАТО, ни на АСЕАН.
Проводимая этой организацией деятельность продемонстрировала свою эффективность, когда в 2001 г. практически решила все спорные вопросы, связанные с границами, при этом были также урегулированы и разработаны меры по разоружению вдоль границ, что также способствовало принятию решения о включении Узбекистана в «Шанхайскую пятерку» и само создание Шанхайской организации сотрудничества.