Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

Исследуя этот период, Н. С. Тимофеев характеризует его как неконституционный и незаконный. С его точки зрения, «…тяжелый удар по формирующейся в стране системе местного самоуправления нанесли Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», изданные после известных событий сентября – октября 1993 г. Указы Президента в равной степени не соответствовали ни действовавшей на момент их принятия Конституции РСФСР 1978 г., ни концепции, получившей развитие в Конституции РФ 1993 г., ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Приоритет местной администрации, утвердившийся на основе президентских указов, привел к тому, против чего изначально была направлена политическая реформа, – представительные учреждения вновь стали ширмой, декорирующей диктатуру аппарата».

Постановления Правительства Российской Федерации, изданные на основе и во исполнение Законов Российской Федерации и Указов Президента Российской Федерации, сыграли свою роль в становлении института публично-правовой и, в частности, муниципально-правовой ответственности.

Этот период характеризуется коренным изменением в развитии местного самоуправления вообще, и института муниципально-правовой ответственности в частности как разновидности публично-правовой ответственности на основе статьи 12 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. Местное самоуправление обособляется от органов государственной власти; согласно Конституции России, местному самоуправлению гарантируется самостоятельность и судебная защита.

Восьмой этап – с 1995 года по 2003 год.

В этот период, по нашему мнению, произошло нормативное закрепление не только основ, но и механизмов публично-правовой ответственности, а именно – конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

В исследуемый период происходит закрепление публично-правовой ответственности органов публичной власти нормами Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»49 и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»50.

При изучении вопроса о природе ответственности органов местного самоуправления перед населением необходимо учитывать специфическую особенность, характеризующую основания и условия наступления такой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о существовании в качестве самостоятельного вида юридической ответственности именно муниципально-правовой ответственности.

Продолжительное время базисом законодательства о местном самоуправлении и муниципально-правовой ответственности являлся Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон содержал отдельную главу VII «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью», посвященную вопросам ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (статьи 47–52).

Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечали, что он принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий51. Отразилось это и на нормах, касающихся ответственности муниципальных органов и должностных лиц.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. устанавливал ответственность органов местного самоуправления перед населением при наличии специфического основания – утраты доверия населения, но одновременно реализовался в особом порядке, установленном в нормативных правовых актах органов государственной власти и зафиксированном в Уставах муниципальных образований. Например, до принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»52 таким основанием могло быть проведение местного референдума, связанного с решением вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, досрочной отставке должностного лица местного самоуправления и, как следствие этого, назначение досрочных выборов.

В литературе указывается, что муниципально-правовая ответственность, в том числе досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, наступает при нарушении, прежде всего, норм устава муниципального образования, иных локальных нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых населением на местном референдуме53.

Как видно, нормы актов федерального уровня и уровня субъектов РФ не называются. Тем самым обозначается проблема, которая была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ по запросу Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности п. 3 ст. 49 действовавшего тогда (1997 г.) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»54. Было указано, что сама возможность досрочного прекращения полномочий – один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Следовательно, федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Вместе с тем ряд общественных отношений, связанных с применением данной меры ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, и поэтому в силу п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации в этой части вправе осуществить собственное правовое регулирование55.

Для института публично-правовой ответственности (в частности, для ответственности депутатов перед населением путем отзыва) значимую роль сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»56. В нем было указано, что субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. № 10-П57 было указано на необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), которые устанавливали бы процедурные гарантии. В частности, в Постановлении говорится: «…оспариваемые положения подпункта «и» пункта 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай… не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам».

Институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в указанном Постановлении конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 2.04.2002 г. № 7-П58 были подтверждены правомочия муниципальных образований самостоятельно решать вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей. Также Конституционный Суд определил местное самоуправление как уровень публичной власти, указал на возможность для населения привлекать к ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, а также отметил обязательность осуществления контроля за органами и должностными лицами муниципальных образований. По этому поводу Н. С. Бондарь пишет: «В соответствии со ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ местное самоуправление как публичная (муниципальная) власть осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подп. 9 п. 1 ст. 8). При этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу ст. 48 Закона определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.

Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления публично-властные обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти»59.

Помимо прямого влияния правовых позиций Конституционного Суда, можно назвать и косвенное его влияние. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П было сформулировано и подтверждено сразу несколько правовых позиций, которые можно рассматривать, в первую очередь, как гарантии осуществления местного самоуправления, а затем как предписания органам местного самоуправления действовать определенным образом и воздерживаться от совершения каких-либо действий60. В этом Постановлении определена невозможность передачи органам государственной власти полномочий местного самоуправления, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления, а также определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление.

Таким образом, институт конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности стал предметом конституционного судопроизводства. Правовые позиции КС РФ в этот период сыграли значительную роль в становлении этого вида публично-правовой ответственности путем прямого и косвенного воздействия61.

Регулирование муниципально-правовой ответственности в исследуемый период осуществлялась актами органов государственной власти субъектов федерации. Как правило, речь шла о регулировании института отзыва62. Например, Закон Республики Дагестан от 11 февраля 1997 г. «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Дагестан», Закон Волгоградской области от 10 апреля 2000 г. «Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоградской области», Закон Краснодарского края от 6 июля 1999 г. «О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» и др.

Однако после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 г. № 10-П многие законы субъектов были приостановлены ввиду расхождения с этим Постановлением. При этом речь шла прежде всего о размытости и произвольности критериев неисполнения депутатами своих полномочий63.

Несколько позже, в 2002 г., Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции ряд статей Законов Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе», поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано64. В законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва был необоснованно упрощен или вовсе отсутствовал, не предусматривались гарантии депутатов на осуществление ими своих полномочий, во многих случаях инициаторы отзыва не указывали основания для возбуждения вопроса об отзыве. Ввиду того, что институт отзыва не закреплен в Конституции РФ, проблема в правовом и в практическом смыслах остается открытой и представляет собой предмет специального исследования.

Реже законодатели субъектов регулировали иные аспекты ответственности органов местного самоуправления.

Так, например, Народное Собрание Республики Дагестан, пытаясь восполнить пробел в федеральном законодательстве об ответственности органов местного самоуправления, 26 сентября 1996 г. приняло Закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», согласно которому Правительству, Государственному Совету республики предоставлено право применять в отношении главы муниципального образования за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение полномочий (освобождение от должности). При этом согласно закону предварительное судебное подтверждение факта нарушения законов главой муниципального образования не требуется.

Несоответствие этих положений Конституции Российской Федерации очевидно, и поэтому они с момента своего принятия не применялись, а 5 января 2001 года вышеуказанный закон был признан утратившим силу.

Тогда же происходила практика применения различных видов публично-правовой ответственности. Муниципально-правовая ответственность имеет как положительную, так и отрицательную практику в исследуемый период65.

Регулирование муниципально-правовой ответственности происходит на уровне местного самоуправления в рамках, установленных законодательством66.

Этот этап характеризуется появлением, в связи с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новой системы органов местного самоуправления; расширением ответственности органов местного самоуправления, в том числе перед населением, государством в соответствии и в пределах, определенных Конституцией РФ и Законом. Устанавливалась возможность роспуска представительного органа и отмены актов органов и должностных лиц местного самоуправления по решению суда, а также обжалования решения о роспуске представительного органа и решений, принятых на основе всеобщего волеизъявления. Контроль за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства России осуществлялся не только судами общей юрисдикции, арбитражными судами, Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ, но и жителями муниципального образования. Кроме того, необходимо упомянуть регулирование муниципально-правовой ответственности не только федеральным уровнем, но и актами органов государственной власти субъектов федерации, актами органов местного самоуправления, а также значительное влияние Постановлений Конституционного Суда РФ на становление муниципально-правовой ответственности и практику применения мер муниципально-правовой ответственности.

В заключение подведем итоги. В формировании современной модели местного самоуправления России можно обнаружить отдельные положения теоретических разработок XIX и XX вв. Принцип неотчуждаемости прав населения на местное самоуправление получил свое рождение в теории свободной общины (естественных прав общины); современные идеи по организации публично-хозяйствующих образований опираются на основы общественно-хозяйственной теории. Необходимость разграничения общественных и государственных интересов, лежащая в основе этой теории, и сегодня отражена в современной доктрине российского муниципального права, является базой для муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления перед населением. В основе современной концепции муниципального дуализма находятся идеи государственной теории местного самоуправления.

Автор разделяет точку зрения Н. С. Тимофеева в том, что российский опыт государственного строительства приобрел два направления – соборное и авторитарное. Для соборного характерно стремление формировать систему власти типа вече, т. е. схода, круга, съезда, собраний для решения общих проблем. В противоположность соборному авторитарное направление выдвигает в качестве модели власти отношения отца и семьи. В России народ исторически ориентирован на «царя», надеясь на единство с ним против правящего слоя бюрократии.

Таким образом, становление института ответственности субъектов муниципально-правовых отношений приходится на XV век, так как именно с этого периода берет начало земское самоуправление на основе реформ Ивана IV Грозного.

Институт ответственности субъектов муниципально-правовых отношений основывается на ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, так как на протяжении большей части истории России местное самоуправление не имело достаточной самостоятельности и значительно зависело от органов государственной власти.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (местного управления) на протяжении XV–XX веков рассматривалась исключительно как негативная и наступала только за явный причиненный ущерб интересам государства или его административно-территориальной единицы органами и должностными лицами нижних уровней публичной власти, к которым относились органы земского и городского управления и, позже, местные Советы депутатов и исполнительные комитеты.

Подробная регламентация ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц имеет место только в правовых актах новейшего периода (1990–2003 гг.) и распространяется на ответственности выборных и иных органов (должностных лиц) местного самоуправления перед государством, населением, предприятиями, организациями и учреждениями, а также перед органами местного самоуправления.

Автор предлагает и обосновывает выделение девяти этапов становления института юридической ответственности органов публичной власти (с XVI века до XVII века; с XVII века до начала XVIII века; с начала XVIII века до середины XIX века; с 60-х годов XIX века до 1917–1918 годов; с 1917–1918 годов по 1990 год; с 1990 года по 1993 год; с 1993 года по 1995 год; с 1995 года по 2003 год; с 2003 года по настоящее время).

В становлении публично-правовой ответственности целесообразно выделить четыре периода: с 1990 года по 1993 год; с 1993 года по 1995 год; с 1995 года по 2003 год; с 2003 года по настоящее время.

В становлении муниципально-правовой ответственности, по нашему мнению, целесообразно выделить два периода: с 1995 года по 2003 год, с 2003 года по настоящее время.

Представляется необходимым выделить две тенденции, изначально обусловившие развитие местного самоуправления на территории России и характерные сегодня:

во-первых, история развития общинного (земского) самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси связана с процессом централизации и децентрализации публичной власти;

во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно в городах и сельских местностях, но его содержание было различным.