. Члены уездных земских управ предавались суду Присутствием, а председатели земских управ и члены управ губернских – Советом министра внутренних дел, с утверждением министра
. Лица, избранные в помощь земским управам для ближайшего заведования отдельными отраслями земского хозяйства и управления, а также гласные, входящие в состав особых, назначаемых земскими собраниями комиссий, и участковые попечители за противозаконные действия по исполнению возложенных на них обязанностей подлежали ответственности на одинаковых основаниях с членами подлежащих земских управ
. Дела об ответственности подчиненных управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложению губернатора или представлению земских собраний и управ. Эти лица передавались суду за преступления должности губернским по земским и городским делам Присутствиям и подлежали ответственности на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе
.
Четвертый этап – с 60-х годов XIX века до 1917–1918 гг.
Новое Положение о губернских и уездных учреждениях 1890 г. существенно отличалось от аналогичного документа 1864 г. Его содержание находилось в русле политики Александра III по ограничению либеральных уступок, сделанных «обществу» в период реформ 1860–70-х гг. XIX в.
Нововведения значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.
В городские думы, в соответствии с Городовым положением 1892 г., проводились прямые выборы гласных на избирательных городских собраниях из числа избирателей.
Никто из гласных без уважительных причин не должен был уклоняться от присутствия в Думе. Уважительными причинами признавались: прекращение сообщений, болезненное состояние, препятствующее выходу из дома, тяжкая болезнь или смерть кого-либо из близких родственников или засвидетельствованные в установленном порядке особые занятия по государственной службе. О причине неявки в Думу гласный обязан был известить письменно Голову, а последний – довести о том до сведения Думы, с предъявлением объяснения не явившегося гласного (статья 60 Городового положения). Если гласный не являлся в Думу и не присылал извещения о законных к тому препятствиях (статья 60) или же объяснение его Думою было признано не заслуживающим уважения, то Думе предоставлялось постановлением, принятым двумя третями присутствовавших в Собрании ее гласных, подвергнуть не явившегося взысканиям, определенным в статье 14401 Уложения о наказаниях, с соблюдением указанной в ней постепенности (статья 61 Городового положения).
В соответствии со ст. 87 Положения 1890 г. губернатор мог приостановить действие постановления уездного собрания в том случае, если усмотрит, что оно: 1) незаконно; 2) не соответствует государственным интересам и явно нарушает права местного населения.
Вслед за земской контрреформой произошла контрреформа и в области городового самоуправления. 11 июня 1892 г. вышло новое Городовое положение, которое стало существенным шагом назад в сфере развития местного самоуправления в России.
Несмотря на то что общая структура органов городового общественного управления не изменилась, произошли качественные перемены самой сути этого управления.
Был изменен порядок и характер представительства городского населения. На основании нового Положения 1892 г. для горожан были значительно урезаны избирательные права, введены дополнительные цензы, а общее количество избирателей сократилось в десятки раз. Сократилось и число гласных
. В то же время выборы остались всесословными.
Расширились возможности для административного контроля за деятельностью городового общественного управления. Так, губернатор имел право давать обязательные к исполнению указания городским головам и членам управ как государственным служащим. На том же основании губернское по городским делам Присутствие могло освобождать их от должности, при том что Дума такого полномочия была лишена.
Нужно сказать, что на протяжении всего XIX века местное самоуправление в России (как земское, так и городское) было чрезвычайно разнообразно. По этому поводу В. Р. Мединский пишет: «Города в Российской империи управлялись с помощью 1820 различных вариантов Уставов. Города имели свои гербы, свои права и привилегии, порой довольно значительные»
.
Этот этап характеризуется преобразованием на основе городской и земской реформ системы местного самоуправления; увеличением самостоятельности органов местного управления в 1860–1870 годах и сокращением их самостоятельности за счет ужесточения административного контроля в 1890 годах; законодательным обособлением судебной власти от законодательной и исполнительной властей на основе судебных Уставов от 20 ноября 1864 года; соединением административных и судебных функций у губернских и земских учреждений; отсутствием судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления как самостоятельного вида государственного контроля, даже несмотря на наличие отдельных контрольных полномочий в отношении органов местного управления у Сената и Судебных палат.
Пятый этап ограничен периодом с 1917–1918 годов по 1990 год.
Такое положение существовало довольно продолжительное время и в области городского самоуправления, так же как земского, и вплоть до 1917 г. никаких сколько-нибудь серьезных изменений не произошло.
Попытку провести реформу управления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство. Эпохальным можно назвать Закон «О волостном земском управлении», принятый 21 мая 1917 г., который регламентировал на основе всеобщих выборов формирование местных представительных органов. Предусматривалось также наличие местных исполнительных органов. Вводилась норма, устанавливающая запрет на совмещение земских должностей с другими платными должностями государственной службы.
Кроме того, после февральской революции 1917 г. возникла ситуация, при которой большевикам для победы необходимо было опереться на широкие народные массы, а буржуазии для отстаивания своих интересов и предотвращения монархической революции, а также в противовес большевизму была необходима поддержка того же народа.
На территории России земские органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо них были созданы Советы, в основном к июлю 1918 г.
В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР
, которая закрепила и систематизировала сложившуюся на местах систему власти. Система Советов была представлена следующим образом: областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях предписывалось образовывать Советы депутатов и их исполнительные комитеты. Городские и сельские советы избирались непосредственно населением, а съезды Советов формировались путем многоступенчатых выборов. Сельскому населению была оставлена возможность решения местных вопросов непосредственно собранием избирателей.
Однако Советы так и не стали органами местного самоуправления. Фактически они являлись органами государственной власти на местах. Их статус постепенно развивался и уточнялся на протяжении всей советской истории. Наиболее четким статус Советов стал после принятия ряда законодательных актов 60–70 гг. XX в.
Местные Советы являлись представительными органами, члены которых избирались гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако выборы зачастую были безальтернативными или большой разницы не имело то, за кого именно будут голосовать избиратели.
Можно сказать, что реальной властью обладали не Советы, а Коммунистическая партия, определенная в ст. 6 Конституции СССР 1977 г. как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы
. При этом они выполняли чрезвычайно важные функции по государственному управлению на местах.
В соответствии со ст. 146 Конституции СССР 1977 г. местные Советы народных депутатов должны были решать все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета. При этом они не были основаны на принципе разделения властей и сочетали функции представительных и исполнительно-распорядительных органов.
При местных Советах народных депутатов создавались исполнительные комитеты, которые были структурными подразделениями представительных учреждений, выполняющими функции управленческого характера
.
Местные Советы были органически встроены в общую систему Советов (от низшего звена поселковых Советов до Верховного Совета СССР). Их самостоятельность в решении вопросов местного значения была ограничена законодательством и директивами вышестоящих Советов.
Система Советов была строго централизована. Местные Советы были обязаны подчиняться не только вышестоящим Советам, но и вышестоящим государственным органам исполнительной власти.
Статья 102 Конституции СССР 1977 г.
регламентировала обязанность депутатов рассматривать наказы избирателей, информировать граждан об их реализации. Депутаты, руководствуясь общегосударственными интересами, учитывая запросы населения избирательных округов, должны были претворять в жизнь наказы избирателей, лично участвовать в их реализации и нести ответственность за их исполнение даже в случае, когда осуществление конкретных наказов, данных населением, перекладывалось на иные органы или организации.
Статья 107 Конституции СССР 1977 г. устанавливала обязанность депутата отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.
Согласно Конституции РСФСР 1978 г., Советы, кроме подотчетности гражданам, их избравшим, были подотчетны вышестоящим Советам, Совету министров РСФСР. Так действовал принцип демократического централизма, который предполагал осуществление вышестоящими Советами руководства деятельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случае несоответствия этих актов законодательству, обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих, подотчетность нижестоящих Советов вышестоящим.
Согласно ст. 6 Закона СССР от 20 сентября 1972 г. «О статусе народных депутатов в СССР»
, которая называлась «Связь депутата с избирателями, его подотчетность и ответственность перед ними», депутат был обязан поддерживать связь с избирателями, с коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, а также с предприятиями, учреждениями, организациями, государственными и общественными органами, расположенными на территории его избирательного округа.
В Законе закреплялось, что депутат ответственен перед избирателями и им подотчетен. При этом депутат, не оправдавший доверия избирателей или совершивший действия, не достойные высокого звания депутата, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке.
Несмотря на то что местного самоуправления в СССР не было, указанные законодательные положения можно рассматривать как закрепление элементов ответственности выборных должностных лиц публичной власти, в том числе местного самоуправления, перед населением. Кроме того, были заложены основы теоретического осмысления ответственности выборных должностных лиц перед населением.
В РСФСР порядок отзыва депутатов местных и других Советов регулировался такими актами как Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. «О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР»
, Закон РСФСР от 26 ноября 1959 г. «О порядке отзыва депутата Верховного Совета РСФСР»
.
В советской правовой науке сформировалось представление о том, что отсутствие каких-либо санкций у значительной части конституционных норм – отличительная черта данной отрасли права
. Было также не принято ставить вопрос об ответственности самого государства, непогрешимость которого презюмировалась в теории и практике советского строительства. Концепция Конституции СССР 1977 г. (название раздела второго и ст. 58) впервые за все время существования народного государства закрепила первые признаки отношений между государством и личностью, построенных на взаимной ответственности.
В период действия Конституции СССР 1977 г. появились первые труды, обобщающие элементы ответственности органов власти и определяющие ее характер. Л. И. Антонова и Б. И. Кожохин систематизировали теоретические знания об ответственности и определили виды ответственности органов
.
По их мнению, ответственность Советов всех уровней, ответственность депутатов носила характер конституционной ответственности, т. к. все они осуществляли государственную власть. Особый характер конституционной ответственности, полагали указанные авторы, обусловлен тем, что именно Советы и депутаты были непосредственно связаны с народом, избирались им.
