Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография

Следующим видом карательной юридической ответственности является административная ответственность. Она наступает за совершение правонарушений в сфере государственного и общественного порядка, осуществления прав и свобод граждан, а также установленного порядка управления. Ее отличие от уголовной ответственности состоит в меньшей общественной опасности административного проступка по сравнению с уголовно наказуемым преступлением и, как следствие, в менее жестокой каре, предусмотренной санкциями норм административного права (центральное место среди них занимает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 30.09.2013 г.)69; субъектах возложения ответственности: если уголовная ответственность применяется по отношению к правонарушителю только судом, то административная ответственность реализуется гораздо более широким кругом правоохранительных органов (глава 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перечисляет около семи десятков).

Следующее отличие состоит в том, что вынесение решений об административной ответственности конкретного лица происходит в более оперативном порядке, нежели решение об уголовной ответственности70; процессуальные права виновного лица защищены законом в большей степени в уголовном процессе, с учетом меньшей степени юридической ответственности, предусмотренной санкцией нормы административного права.

Исходя из нормативистского подхода, определяется следующее отличие этих видов ответственности – нормативное регулирование. Регулирование уголовной ответственности – прерогатива федерального уровня власти, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ. В соответствии со ст. 8 Уголовного кодекса РФ71, основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Кодексом. Преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только Уголовным кодексом РФ (ст. 3 УК).

Регулирование административной ответственности – это предметы совместного ведения федерального уровня власти и органов власти субъектов федерации, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ. Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения. В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, таковым признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность72.

К уголовной ответственности по российскому законодательству привлекаются только физические лица. Согласно административному законодательству, субъектом возложения административной ответственности является физическое или юридическое лицо, совершившее противоправное, виновное действие (бездействие).

Наиболее противоречивым видом карательной ответственности является дисциплинарная ответственность.

Дисциплинарная ответственность характеризуется тем, что ее основанием является дисциплинарный проступок, мерой – дисциплинарное взыскание; применяется в порядке подчиненности уполномоченными органами (должностными лицами). Важной особенностью является то, что нарушитель привлекается к дисциплинарной ответственности независимо от привлечения к иным видам ответственности – и в этом ее сходство с публично-правовой ответственностью, прежде всего с муниципально-правовой.

Она применяется за нарушение трудовой, учебной, служебной, воинской дисциплины. Характерной чертой дисциплинарной ответственности является ее применение в порядке служебной подчиненности лица, совершившего дисциплинарный поступок. Различают три вида дисциплинарной ответственности:

в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка (распространяется на всех рабочих и служащих, работающих по найму);

в порядке подчиненности (касается должностных лиц, имеющих право приема на работу, а также находящихся на выборных должностях и некоторых других);

в соответствии с дисциплинарными уставами и положениями, действующими в некоторых министерствах и ведомствах (распространяется на служащих строго определенного министерства или ведомства), в воинских частях и иных военизированных подразделениях.

Несогласие виновного лица с вынесенным ему наказанием или размером кары влечет публичное разбирательство с участием сторон конфликта в соответствующем суде общей юрисдикции. Таким образом, дисциплинарная ответственность по степени общественной опасности деяния и оперативности вынесения наказания близка к процедуре административной ответственности с той лишь разницей, что административная ответственность носит публично-правовой характер, а дисциплинарная – частно-правовой характер. Отсюда и противоречивый характер этого вида юридической ответственности.

Дисциплинарное законодательство разнообразно, меры взысканий содержатся в источниках различных отраслей права; оно не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, не определены точные составы дисциплинарных правонарушений. В этом, как отмечают О. А. Борзунова и Ю. К. Краснов, проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности73. Вследствие такой особенности решение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности, даже при наличии грубого нарушения служебных обязанностей, целиком зависит от усмотрения руководителя (начальника). В уголовном и административном производстве при наличии соответствующего повода уполномоченное должностное лицо обязано провести проверку и принять мотивированное решение – возбудить дело или отказать в возбуждении. Лицо же, уполномоченное назначить служебную проверку по факту дисциплинарного проступка, вправе ее не назначать, может вообще не обратить внимания на дисциплинарный проступок подчиненного. То есть принцип неотвратимости ответственности в данном случае не действует. Как справедливо замечает В. А. Русанов, состояние служебной дисциплины, качество работы государственных и муниципальных органов во многом зависят от требовательности, принципиальности руководителя, а также от его профессионального и нравственного уровня74.

Можно провести аналогию в отношении муниципально-правовой ответственности: принцип неотвратимости ответственности не действует, поскольку большинство мер этого вида ответственности диспозитивны – у руководителя имеется право инициировать наказание виновного, право по своей инициативе решать – применять или не применять меру ответственности. Кроме того, нет единого акта и перечня деликтов и санкций муниципально-правовой ответственности.

Некоторые санкции этих видов (дисциплинарной и муниципально-правовой) ответственности повторяются, что требует выявления отличий между ними в различных видах ответственности.

Несмотря на карательный характер основных видов юридической ответственности, главная цель их применения не может быть сведена только к наказанию виновного лица. Основная цель применения юридической ответственности – поддержание нормального порядка в обществе, основанного на следовании большинством его членов правилам, установленным позитивными нормами материального права, и ненарушении ими норм карательного права. Автор видит общие черты в том, что и у карательных видов ответственности, и у публичных вообще, а у муниципально-правовой – в частности, существует общая цель – поддержание правопорядка в обществе.

Следующий общий вид юридической ответственности – правовосстановительная ответственность. Ее содержание заключается в восстановлении нарушенных прав или в принудительном исполнении невыполненной обязанности. Эта ответственность установлена нормами гражданского и гражданско-процессуального законодательства.

Особенность этого вида ответственности в следующем: в ряде случаев правонарушитель может сам, без вмешательства государства, выполнить свои обязанности и перестает быть виновным в правонарушении лицом. В некоторых случаях гражданско-правовая ответственность наступает при отсутствии вины конкретного лица (например, эксплуатация источника повышенной опасности – автомобиля и др.).

Во всех случаях мера ответственности лица, подвергнутого гражданско-правовой ответственности, выражается в материальной форме (пени, штрафы, иные виды экономического принуждения). Эта ответственность осуществляется в порядке не только гражданского, но и арбитражного судопроизводства. Если лицо отказывается от добровольного признания своей вины, могут использоваться различного рода принудительные меры досудебного воздействия (арест счетов, обыск, выемка, финансовая ревизия и др.).

Некоторые авторы выделяют материальную ответственность, которая наступает за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации рабочими и служащими при исполнении ими своих трудовых обязанностей.

Трудовые (служебные) отношения, наряду с дисциплинарной ответственностью, предусматривают материальную ответственность сторон трудового договора (служебного контракта). Законы о государственной гражданской службе и муниципальной службе не содержат положений, регулирующих данный вид ответственности, следовательно, к служебным отношениям применяются нормы трудового законодательства о материальной ответственности.

В соответствии со статьями 238, 241 ТК РФ75 за причиненный ущерб работники, по вине которых причинен ущерб работодателю (нанимателю), несут материальную ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Материальная ответственность свыше среднего месячного заработка (полная материальная ответственность) допускается лишь в случаях, указанных в законодательстве (ст. 242, 243 ТК РФ). Таким образом, трудовое законодательство предусматривает два вида материальной ответственности: ограниченную и полную. При полной материальной ответственности ущерб подлежит возмещению в полном объеме без каких-либо ограничений. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

Муниципальное образование вправе предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу муниципального органа в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 и 3 ст. 1081 ГК).

Одним из отличий публично-правовой ответственности, прежде всего муниципально-правовой, от иных видов ответственности является наличие у последних дополнительных оснований для исключения юридической ответственности. Примером может быть невменяемость правонарушителя; необходимая оборона76; крайняя необходимость77.

Возможно признание правонарушения малозначительным, не представляющим общественной опасности. Здесь учитывается характер деяния, условия его совершения, отсутствие существенных вредных последствий, незначительность причиненного ущерба и т. д. Кроме того, действие или бездействие признается малозначительным только в том случае, если совершившее его лицо не только не причинило существенного вреда общественным отношениям, но и не намеревалось его причинить. На наш взгляд, такое обстоятельство не должно быть основанием для освобождения от публично-правовой ответственности по причине большого общественного значения деятельности должностного лица.

Последним основанием для исключения юридической ответственности является казус. В силу многообразия общественных отношений многие из них трудно заранее предусмотреть и закрепить законодательно, поэтому они не подпадают под действие права.

Помимо обстоятельств, исключающих юридическую ответственность, существуют еще и основания освобождения от юридической ответственности.

«Освобождение от юридической ответственности представляет собой предусмотренное действующим законодательством устранение неблагоприятных правовых последствий для лица, совершившего правонарушение»78. Существование данного правового института выражает реализацию фундаментального правового принципа законности и распространяется на сферу публично-правовой ответственности.

Развитие юридической ответственности может прекратиться на любой ее стадии в связи с применением юридических норм, образующих институт освобождения от юридической ответственности. «Социальное назначение института освобождения от юридической ответственности заключается в том, чтобы не допустить ставшего нецелесообразным осуждения: несправедливо, негуманно карать правонарушителя только для того, чтобы устрашить других»79.

В результате проведения сравнительного анализа существующих и общепризнанных видов юридической ответственности делается следующий вывод: традиционные подходы к определению юридической ответственности сегодня требуют пересмотра в связи с выделением новых видов ответственности, новых оснований и санкций, новых субъектов ответственности, а также в связи с необходимостью пересмотра ее содержания.

Проблема ответственности, невзирая на многочисленные усилия представителей почти всех наук, от философии до права, исследовать этот феномен, продолжает привлекать всеобщее внимание теоретиков, отчетливо сознающих социальное неблагополучие во всех сферах общественных отношений, регулируемых с помощью ответственности80.

В правовой науке юридическая ответственность традиционно рассматривается как один из видов социальной (общесоциальной)81 ответственности, являющейся одним из видов социального регулирования и контроля поведения людей в обществе. Сама социальная ответственность появляется тогда, когда поведение человека имеет общественно важное значение и регулируется социальными нормами82.

Философские исследования ответственности ведутся с общих позиций категорий свободы и необходимости, соотношения понятия ответственности и многоаспектного понятия социальной свободы, внутреннего долга, нравственного закона, исполнения обязанностей перед обществом и т. п.83 Например, в социально-политических исследованиях 1980-х – начала 1990-х годов использовалось достаточно широкое понятие ответственности. Чаще всего ответственность рассматривалась в качестве «осознанной и воспринятой лицом социальной необходимости инициативного выполнения долга, всей суммы лежащих на лице обязанностей – политических, моральных, правовых и др.»84.

Сравнивая институт муниципально-правовой ответственности со всеми иными видами юридической ответственности, правомерно указать на изменения общественной жизни и национальной правовой системы, которые требуют пересмотра сложившихся теоретических конструкций в сфере юридической ответственности.

Исследование особенностей публично-правовой ответственности, в частности сравнение института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой (в узком смысле) – базовый, с нашей точки зрения, аспект этой части настоящего исследования.

В настоящее время, в период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права – юридической ответственности85. Возникла необходимость теоретического обоснования и практической реализации института ответственности публичной власти, что позволило выделить публично-правовую ответственность.

В связи с выделением нового уровня публичной власти для России – местного самоуправления и выделением комплексной отрасли муниципального права возникла необходимость выделения муниципально-правовой ответственности.

Особенности публично-правовой ответственности являются основанием для того, чтобы вернуться к рассмотрению широкого подхода к содержанию юридической ответственности, включая не только ответственность за нарушение, но и позитивные санкции за правомерное поведение.

Суть местного самоуправления, особенности этого вида публичной власти требуют социализации муниципально-правовой ответственности.

Теорией права Российской Федерации к общему принципу публичного права отнесено единство понятий прав и обязанностей86. «Неосуществление права является неисполнением сопряженной с ним обязанности (бездействием властей)»87. Следовательно, права государственных, муниципальных органов, их должностных лиц при наличии определенных условий (поводов и оснований) трактуются как их обязанности, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет установленную законом ответственность.

В юридической литературе справедливо отмечается, что «мы много пишем и говорим об ответственности граждан, но практически не затрагиваем вопросы юридической ответственности государственных органов, должностных лиц, облеченных властью и действующих от имени государства. Между тем в их деятельности нередко можно наблюдать не только потерю чувства ответственности, но и прямое злоупотребление своим положением, теми полномочиями, которыми их наделило государство»88.

Как подчеркивает В. О. Лучин, «… на всех уровнях организации и функционирования власти разбалансированы ее основные компоненты – права, обязанности, ответственность. Права концентрируются на одних уровнях, обязанности распределены по другим уровням, а ответственность власти, как правило, вообще не определена»89.

Все это и обусловливает особую остроту и актуальность проблемы ответственности государственных органов, публичной власти в целом перед народом за свои решения и действия, которая актуальна десятилетиями90.

Это, безусловно, послужило основанием для выделения публично-правовой ответственности, внутри которой существует конституционно-правовая и муниципально-правовая ответственность.

Согласимся с мнением С. Д. Князева, указывающего, что «конституционно-правовая ответственность является на сегодняшний день наиболее сложной для восприятия и практического использования не только в муниципальной, но и в избирательной, референдумной, парламентской и иных отраслях (подотраслях) права конституционного “профиля”»91.

Так, по оценке Д. Т. Шона, «конституционная ответственность – отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа… а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы»92.

Существуют и другие точки зрения. Например, Н. А. Боброва считает, что конституционная ответственность есть ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственного аппарата и его представителей93. При этом Н. А. Боброва и Т. Д. Зражевская достаточно обоснованно указывают на то обстоятельство, что между государственно-правовой и конституционной ответственностью поставить абсолютный знак равенства нельзя94.

Отмечается также, что круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен. К ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, то есть те структуры и те лица, которые принимают наиболее важные государственные решения.

Отличительная черта этого вида юридической ответственности заключается в том, что только в определенных случаях эта ответственность не требует наличия вины того или иного лица, устанавливаемой в особых процедурных формах.

Перейдем к сравнению муниципально-правовой ответственности в узком смысле – внутри публично-правовой ответственности, к сравнению института муниципально-правовой ответственности с конституционно-правовой.

С этой целью рассмотрим виды ответственности, сходные в силу общего родового основания – публичности.

Содержанием публично-правовой ответственности (конституционной и муниципальной), по мнению автора, является, во-первых, сочетание в ней политических и правовых мер ответственности, во-вторых, ее субъекты несут ответственность перед основными источниками публичной власти – многонациональным народом, населением муниципального образования, гражданином – в большинстве своем перед коллективным субъектом, что отличает публичную ответственность от иных видов юридической ответственности. Эту позицию – основной критерий, объединяющий два вида публично-правовой ответственности – разделяют С. И. Шишкин, В. В. Яковлев95, И. А. Умнова96.

По мнению М. В. Красновского, публично-правовой вид ответственности (конституционной и муниципальной) близок к ответственности политической и включает в себя целый ряд общих признаков: вытекает из особенностей политических отношений и регламентирующих их норм; возникает в процессе взаимоотношений между классами, нациями, государствами; наступает не только за умышленные виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, опрометчивость в вопросах политики и т. д.97

Н. М. Колосова выделяет признаки конституционной ответственности, которые в равной степени могут быть применены и к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, к муниципально-правовой ответственности. К их числу относятся ненадлежащее осуществление полномочий должностными лицами и латентный характер ответственности98.

Н. Н. Неровная99 высказывает предположение о том, что эти два вида ответственности обладают общими родовыми признаками, к числу которых следует отнести:

1) сложную структуру, включающую элементы социальной ответственности, носящей отраслевой юридический характер, и меры именно государственно- или муниципально-правового принуждения;

2) ярко выраженный политико-правовой характер данных видов ответственности, определяемый их реализацией в сфере народовластия;

3) выделение в содержании данных видов ответственности элементов как ретроспективной, так и позитивной ответственности;

4) профилактический характер мер данных видов ответственности100.

Как отмечает М. Д. Шиндяпина, отличительной чертой этого вида юридической ответственности является ее политический характер. Поэтому на первый план выступает политическое порицание правонарушителя (выражение недоверия, политическая несостоятельность, прекращение политической карьеры и т. д.), а затем ограничения личного и имущественного характера (досрочный роспуск, отставка и т. д.)101. Особенностью данного вида юридической ответственности является то, что он не только не связан с карой, но и не всегда влечет за собой обязанность виновного субъекта загладить причиненный ущерб, что обусловлено неразработанностью данного института в российской правовой системе, а также высокими рисками любой публично-правовой (политической) деятельности.

Б. З. Кушхова объясняет выделение публичной ответственности (конституционно-правовой) как самостоятельного вида юридической ответственности «предметом и методом конституционно-правового регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет конституционное право в общей системе права; спецификой статуса субъектов конституционно-правовых отношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в конституционно-правовой сфере; характером конституционных предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации»102. Без сомнения, эти критерии распространяются на оба вида публично-правовой ответственности, а не только конституционно-правовой. Б. З. Кушхова в своем диссертационном исследовании также отмечает способность этого вида юридической ответственности выступать в качестве критерия правомерности и противоправности поведения, детерминирует потребность в установлении мер ответственности в отношении публичной власти и предопределяет субъектный состав публичной власти по признаку ответственности за невыполнение либо ненадлежащее исполнение предоставленных им властных полномочий103.

Упомянутый автор обосновывает тезис о том, что юридическая ответственность представляет собой синтез позитивной и негативной составляющих104. «Они взаимно дополняют друг друга, а применительно к публичной власти выступают в качестве единой системы, обеспечивающей единство ее функционирования. Позитивная ответственность власти имеет более сложную природу и является важнейшим стимулом надлежащего осуществления управленческих функций. Однако на современном этапе развития России, в процессе осуществления целого ряда реформ, происходящих в условиях глобального финансово-экономического кризиса, приоритетное значение должны приобретать санкции негативной ответственности, содержащие вид и меры государственного принуждения и прежде всего наказания за нарушения права властвующими субъектами»105. И с этим выводом трудно не согласиться.

Ж. И. Овсепян замечает, что конституционная ответственность адекватна отрасли конституционного права106. Аналогичную точку зрения можно занять и в отношении муниципально-правовой ответственности. Ю. А. Дмитриев и Ф. Ш. Измайлова рассматривают конституционно-правовую ответственность как ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти107. Основанием для муниципально-правовой ответственности также может быть ненадлежащее осуществление публичной власти, но соответствующего уровня – муниципального.