Трудовое право Европейского союза: теория и практика

Международный пакт о гражданских и политических правах содержит немного норм, относящихся к трудовым отношениям. К ним относятся право каждого человека на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. Его исполнение лучше структурировано. Индивидуальные жалобы на неисполнение Пакта невозможны, рассматриваются только жалобы государств.

Запрету дискриминации посвящены два соглашения – Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. и Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. Обе конвенции обязывают государства, их подписавшие, в том числе государства – члены Евросоюза, исключить дискриминацию, основанную на расе, цвете кожи или этническом происхождении, и дискриминацию женщин в отношении права на труд, свободный выбор труда, справедливые и безопасные условия труда, равную оплату за равный труд, справедливое и удовлетворительное вознаграждение за труд, право на вступление в профсоюзы. Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. рассматривает право на защиту женщин в период беременности, отпуск по беременности и родам, запрет увольнения на основании беременности или дискриминацию ввиду семейного положения при увольнении, равенство женщин при допуске к медицинскому обслуживанию, в частности в том, что касается планирования размера семьи, на запрет дискриминации и одинаковые условия при выборе профессии или специальности для доступа к образованию, одинаковые возможности получения стипендий и других пособий по образованию и др.

Согласно ч. 1 ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., «выражение "расовая дискриминация" означает любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанные на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека, основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни». Статья 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. предусматривает, что «для целей настоящей Конвенции понятие "дискриминация в отношении женщин" означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области». Обе названные Конвенции четко определяют мероприятия для достижения фактического равенства. Их действенность усиливается путем эффективного исполнения, которое основывается на возможности подачи государственных и индивидуальных жалоб и регулярных докладов государств в Специальный комитет.

Международная организация труда (МОТ) была организована в 1919 г. на международной конференции. Организация строится по принципу равного трипартизма, устанавливая международные минимальные стандарты в трудовых отношениях, при участии социальных партнеров. Правотворческая деятельность МОТ носит сложный характер. Нормы МОТ принимаются на ежегодной общей конференции. Как конвенции, так и рекомендации МОТ, принимаются % присутствующих делегатов. Согласно ст. 3 Устава МОТ, на ее Генеральной конференции участвуют по четыре представителя от каждого члена Организации, из которых двое являются правительственными делегатами, а двое представляют соответственно: один – предпринимателей, а второй – трудящихся. В любом случае % присутствующих делегатов необходимо для окончательного принятия конвенций или рекомендаций. Кроме того, для вступления в силу должна быть ратифицирована минимум двумя государствами – членами МОТ.

В рамках МОТ принято множество конвенций и рекомендаций. Важнейшими из них для обеспечения прав человека в трудовых отношениях являются: Конвенция 1948 г. «О свободе ассоциаций и защите права на организацию» (Конвенция № 87); Конвенция 1949 г. «О праве на организацию и на ведение коллективных переговоров» (Конвенция № 98); Конвенция 1971 г. «О представителях трудящихся» (Конвенция № 135); Конвенция 1957 г. «Об упразднении принудительного труда» (Конвенция № 105); Конвенция 1973 г. «О минимальном возрасте» (Конвенция № 138); Конвенция 1958 г. «О дискриминации в области труда и занятий» (Конвенция № 111).

Конвенция 1951 г. «О равном вознаграждении» (Конвенция № 100) и Конвенция (пересмотренная) 1970 г. «Об оплачиваемых отпусках» (Конвенция № 132) нашли прямое отражение в ст. 156, 157 Договора о функционировании Европейского союза. Механизм контроля исполнения конвенций МОТ имеет среднюю эффективность. Любой член МОТ имеет право подать жалобу в Международное бюро труда на любого другого члена организации, который, по его мнению, не обеспечил эффективного соблюдения конвенции, ратифицированной ими обоими. Административный совет может назначить комиссию для расследования жалобы и предоставления доклада по этому вопросу. Он может принять такую же процедуру или по собственной инициативе, или по жалобе делегата конференции. Для рассмотрения жалобы создается комиссия. После всестороннего разбора жалобы комиссия по расследованию составляет доклад, содержащий ее выводы по всем фактическим данным, позволяющим установить суть этого спора, а также ее рекомендации относительно тех мер, которые следовало бы предпринять для удовлетворения жалобы, и сроков их осуществления (ст. 28 Устава). Согласно ст. 29 Устава генеральный директор Международного бюро труда направляет доклад Комиссии по расследованию Административному совету и каждому из правительств, затронутых в споре, и обеспечивает опубликование этого доклада. Каждое из этих правительств в трехмесячный срок сообщает генеральному директору Международного бюро труда, принимает ли оно рекомендации, содержащиеся в докладе комиссии, а если не принимает, то желает ли оно передать спор в Международный суд.

Эффективность механизма исполнения конвенций МОТ зависит от того, признают ли государства, ратифицировавшие конвенцию, юрисдикцию Международного суда. Возникает ситуация, типичная для международного права: каждое государство имеет суверенитет, и не существует аппарата принуждения над суверенными государствами, если государство не дало согласия на юрисдикцию какого-либо международного судебного органа. Действие внутригосударственного права основывается не только на силе аппарата принуждения, судов, полиции и т. д. Правовые нормы исполняются в повседневной жизни не только из-за страха перед наказанием, но и благодаря внутреннему убеждению. Если последнее исчезнет у большей части населения, то даже государственный аппарат принуждения будет не в состоянии на длительное время обеспечить правопорядок. Правовой характер и действие международного права основываются на связанности государств общими правовыми принципами, которые имеют естественно-правовую природу. Практически международное право основывает свое действие на принятии его государствами, т. е. на согласии.

Всемирная торговая организация (ВТО) была организована в 1994 г. на основе многосторонних соглашений: Генерального соглашения о тарифах и торговли (ГАТТ); Соглашения о торговле услугами (ГАТС); Соглашения о торговле, относящейся к правам интеллектуальной собственности; Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС); Соглашение по торговым аспектам инвестиций (Trade Related Aspects of Investment Measures).

ВТО устанавливает принципы свободной торговли и не имеет никакого социально-политического значения. Либерализация мировой торговли по принципам наибольшего благоприятствования и недискриминации может все-таки существенно повлиять на трудовые минимальные стандарты в государствах и, соответственно, имеет практическое значение для международного трудового права и трудового права Евросоюза. Социально-политическое влияние соглашений в рамках ВТО на международный торговый оборот и социальную защиту является дискуссионным. В рамках ГАТТ особыми льготными условиями пользовались развивающиеся страны. На эффективность ГАТТ частично влияла свобода въезда наемных работников для предоставления услуг и другие факторы. Эффективность ВТО по сравнению с ГАТТ еще анализируется.

Международное трудовое право конкретизируется в специфичных европейских соглашениях. По содержанию между ними нет большого различия, но имеются различия в механизме контроля их исполнения.

На развитие трудового права Европейского союза оказали влияние следующие основополагающие документы Совета Европы: Конвенция о защите прав человека и основных свобод; Европейская социальная хартия; Европейская конвенция о защите данных; Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) основана на защите гражданских свобод. Для трудового права имеют значение запрещение принудительного труда (ст. 4), свобода собраний и ассоциаций, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов (ст. 11), а также запреты дискриминации (ст. 14). Все эти права относятся к гарантированным правам. Европейская конвенция по содержанию соответствует универсальному международному праву, но особенное значение ей придает эффективный механизм контроля исполнения, который был усилен 11 Протоколом от 1 ноября 1998 г.

Европейский суд по правам человека (Страсбург) разрешает жалобы о нарушении любой конвенции государствами, подписавшими ее. Европейский суд по правам человека может непосредственно рассматривать как жалобы государств, так и индивидуальные жалобы любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц. О приемлемости жалобы выносится специальное решение суда. Палата Суда состоит из трех-семи судей; Большая палата состоит из 17 судей. Большая палата выносит по делу свое постановление. Постановление Большой палаты является окончательным. В Большую палату может быть обжаловано постановление любой из палат. Европейский суд по правам человека является единственным международным судом, куда частные лица непосредственно могут обжаловать акты государств, гражданами которых они являются, на предмет нарушения прав человека. В данном суде также возможна косвенная проверка актов Евросоюза путем подачи индивидуальных жалоб против отдельных государств – членов Евросоюза. Система правовой защиты собственным судом приводит к тому, что статьи ЕКПЧ конкретизируются путем выработки судебной практики. К трудовому праву государств – членов и самого Европейского союза, в частности, судебная практика, относящаяся к ст. 11.

ЕКПЧ устанавливает гарантии свободы индивидуальных и коллективных ассоциаций и тем самым регулирует основы тарифной автономии и права на забастовки.

Юридическая обязательность ЕКПЧ непосредственно для Евросоюза была признана в его учредительных документах еще в 1992 г.: «Основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г., и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов» (§ 2 ст. F Договора о Европейском союзе (Маастр. ред.); § 3 ст. 6 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.).

ЕКПЧ была ратифицирована всеми странами – членами Евросоюза. Только со вступлением в силу Договора о Евросоюзе (Лиссаб. ред.) Европейский союз стал участником ЕКПЧ. «Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это присоединение не изменяет компетенцию Союза, как она определена в Договорах» (абз. 3 ст. 6 Договора о Евросоюзе, Лиссаб. ред.).

Европейская социальная хартия (Турин, 1961 г., пересмотрена в Страсбурге 3 мая 1996 г.) для трудового права имеет большее значение, чем ЕКПЧ. Она является так называемым договором-меню. «Каждая из сторон-участников обязуется считать имеющими для себя обязательную силу по меньшей мере пять из семи нижеследующих статей части II настоящей Хартии: ст. 1, 5, 6, 12, 13, 16 и 19 (сфера тесных обязательств). Кроме того, «помимо статей, избранных ею в соответствии с предыдущим подпунктом, считать имеющими для себя обязательную силу дополнительное число статей или пунктов, имеющих цифровое обозначение, части II настоящей Хартии, которое она изберет, при этом общее число обязательных для нее статей и пунктов, имеющих цифровое обозначение, должно составлять не менее десяти статей или 45 пунктов, имеющих цифровое обозначение».

Часть I Хартии является декларацией целей, к достижению которых договаривающиеся стороны будут стремиться всеми необходимыми средствами. Части III–V содержат нормы об обязательствах, контроле и применении Хартии. Гарантированные права, указанные в ч. II Хартии, охватывают наряду с правами в сфере индивидуальных и коллективных трудовых отношений также гарантии социального прогресса и права на социальное обеспечение. Государства-участники должны принять на себя следующие обязательства в сфере трудового права:

– право на труд;

– обязанность создавать или поддерживать для всех трудящихся бесплатную службу по трудоустройству;

– обеспечивать (или содействовать) соответствующую профессиональную ориентацию, подготовку и переподготовку (ст. 1);

– право на заключение коллективных договоров и право трудящихся и работодателей на коллективные действия в случае конфликтов интересов, включая право на забастовку при условии соблюдения обязательств, которые могут вытекать из заключенных ранее коллективных договоров (ст. 6).

Право на справедливые условия труда, право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, а также право на справедливое вознаграждение (ст. 2–4 Хартии) принадлежат к менее обязательной части гарантированных прав, куда относятся также право детей и подростков на защиту и право работающих женщин на защиту. Эти права, как и предыдущие, также принадлежат к общему международному трудовому праву.

Механизм исполнения Хартии менее эффективный, чем механизм ЕКПЧ. В 1995 г. был принят Протокол, который увеличил его эффективность. Государства, подписавшие Хартию, два раза в год направляют доклады Генеральному секретарю Совета Европы. Эти доклады рассматриваются Комитетом экспертов, который состоит из девяти независимых экспертов. Комитет экспертов выносит заключение. Доклады сторон и Комитета независимых экспертов направляются в Правительственный комитет.

5 мая 1988 г. был принят Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, а 21 октября 1991 г. – Протокол о внесении изменений в Европейскую социальную хартию. 9 ноября 1995 г. был принят Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, вводящий систему коллективных жалоб. В 1996 г. Европейская социальная хартия, вступившая в силу в июле 1995 г., была пересмотрена. Хартия ратифицирована 18 государствами, в том числе такими членами Евросоюза, как Бельгия, Финляндия, Франция, Ирландия, Италия, Литва, Швеция, Словения и Кипр. После изменений в сферу обязательного принятия обязательств по обеспечению стали входить право детей и молодежи на защиту (ст. 7), а также ст. 20, регулирующая право на равные возможности и равное обращение в занятости и выборе рода занятий без дискриминации по признаку пола.

Существуют и другие соглашения, регулирующие трудовые отношения между европейскими государствами. В частности, в сфере транспорта, например, существует соглашение об условиях труда на рейнском пароходстве, заключенное между Бельгией, Германией, Нидерландами, Францией и Швейцарией. Существует также Европейский договор о труде лиц, занятых при международных перевозках. С конца 1980-х гг. не было принято никаких специальных региональных трудовых соглашений, кроме тех, которые заключались в рамках Совета Европы.

Со вступлением в силу Договора о функционировании Европейского союза Евросоюз стал признаваться юридическим лицом.

Евросоюз может заключать соглашения с одной или несколькими третьими странами или международными организациями, когда это предусматривают Договоры, а также в тех случаях, когда заключение соглашения либо является необходимым для достижения в рамках политики Союза одной из целей, указанных Договорами, либо предусмотрено в юридически обязательном акте Союза, либо способно затрагивать общие правила или изменять их действие (ст. 216 Договора о функционировании Европейского союза). Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным Евросоюзом, или не относится к зоне компетенции Союза.

Договор о функционировании Европейского союза применяет монистический принцип. Соглашения, заключенные Союзом, имеют обязательную силу для институтов Союза и для государств-членов (ст. 216 Договора о функционировании Европейского союза). Монополией по толкованию международных договоров, которые непосредственно действуют в ЕС, обладает Суд ЕС, а с точки зрения международного права для аутентичного толкования международного права компетентным является орган, который в соответствующем договоре указан как компетентный. Так, например, для соглашений в рамках ООН таким органом является Международный суд. Практика Суда ЕС показывает, что международные договоры, которые являются обязательными для ЕС, имеют непосредственное действие в праве ЕС22. Суд ЕС по таким делам частично отрицал непосредственное действие соответствующих соглашений, например ГАТТ 1994 г.23

Трудовое право Евросоюза и международное трудовое право взаимно влияют друг на друга. Это влияние возникает из обязательности международных соглашений для государств-членов. Согласно ст. 351 Договора о функционировании Европейского союза, положения Договоров не затрагивают права и обязанности, вытекающие из соглашений между одним или несколькими государствами-членами с одной стороны и одним или несколькими третьими государствами с другой стороны, которые были заключены до 1 января 1958 г. или – в отношении присоединяющихся государств – до дня их присоединения. В той мере, в какой данные соглашения не соответствуют Договорам, заинтересованные государство-член или государства-члены прибегают к любым подходящим средствам, чтобы ликвидировать установленные несоответствия. В случае необходимости государства-члены содействуют друг другу в достижении этой цели и, когда уместно, вырабатывают совместный подход. Государства-члены обязаны как можно скорей устранить противоречия при их возникновении между старыми международными соглашениями и Договором о ЕС24.

Итак, трудовое право Европейского союза формировалось под воздействием концептуальных построений и практики, свойственных национальным правовым системам государств-членов и международному праву. Они трансформировались и использовались с учетом целей и задач и необходимости достижения максимально эффективного решения проблем, отнесенных к их юрисдикции.

Трудовое право Европейского союза сформировалось под воздействием доктрин, свойственных национальным правовым системам государств-членов, а также международному праву. В возникновении и развитии трудового права Европейского союза можно выделить семь этапов25. Каждый этап имеет свою социально-политическую философию.

Первый этап. Экономический неолиберализм и свободы (1957–1971). Со времени образования (1957 г.) Европейского экономического сообщества (ЕЭС) его главной задачей становится координация экономической политики и создание общего рынка. В рамках ЕЭС усилия государств-членов сконцентрированы на создании предпосылок для мобильности наемных работников. Важнейшими законодательными актами этого периода были: Регламент № 1612/68/ЕЭС «О свободе передвижения работников в Сообществе» и Директива № 68/360 «Об отмене ограничений на передвижение и проживание работников и их семей внутри Сообщества», а также Регламент № 1251/70 ЕЭС «О праве наемных работников оставаться на территории государства-члена после осуществления там трудовой деятельности». В Договоре о Европейском объединении угля и стали и Договоре о Европейском сообществе по атомной энергии (ЕОУС и Евроатом) по данному вопросу содержится меньше норм. Так, в Договоре о ЕОУС отражен принцип активной политики на рынке труда и принцип интеграции социальных партнеров в развитии данной политики. Высший руководящий орган должен был активно способствовать эффективной занятости, бороться против снижения потребности в рабочей силе и компенсировать путем денежных выплат неизбежную потерю рабочих мест (ст. 56 Договора о ЕОУС). Этот механизм в 1960-е гг. имел большое значение и рассматривался как предшественник Европейского социального фонда. При высшем руководящем органе была создана Совещательная комиссия, которая состояла из представителей производителя, наемных работников, потребителей и торговцев (ст. 18 Договора о ЕОУС). Интеграция социальных партнеров в проводимую политику сегодня рассматривается как основа социального диалога. При снижении заработной платы Высший руководящий орган был правомочен на вмешательство в рыночную конкуренцию (ст. 68 Договора о ЕОУС). На практике данное предписание по активному предотвращению социального демпинга не применялось.

Договор о Евроатоме 1957 г. содержал те же социально-политические компоненты. Так, в сфере защиты здоровья и безопасности наемных работников он предусматривал разработку обязательных норм независимым комитетом.

Второй этап. Социальные акции и «золотое время гармонизации» (1972–1980). В Европе начиная с конца 1960-х гг. наемные работники требовали право участия в экономической жизни. В важнейших государствах Сообщества произошла смена правительств, что придало новый социально-политический импульс для развития данных требований. Так, в Германии В. Бранд был сторонником тесной интеграции в сфере интересов наемных работников. Во Франции возникла возможность возвращения де Голля, что тоже способствовало усилению европейской интеграции. В пользу европейской социальной политики говорило и расширение ЕЭС от первоначальных шести государств-членов (Франция, Германия, Нидерланды, Люксембург, Италия и Бельгия) до девяти (вступили еще Великобритания, Ирландия и Дания). Расширение ЕЭС привело к увеличению различий социальных традиций в Сообществе, нивелирование которых не было возможным без активной социальной политики. В 1971 г. Комиссия разработала социально-политическую программу действия, а в 1972 г. на Парижской встрече Совет министров ЕЭС выступил с социально-политическим заявлением о том, что активное действие в социально-политической сфере имеет такое же значение, как Экономический и валютный союз.

В 1974 г. была принята первая социально-политическая Программа действий. Ее основными целями было осуществление политики полной занятости, улучшение условий жизни и труда. Все это было необходимо для вовлечения социальных партнеров в принятие социальных и экономических решений Сообщества, а также для участия наемных работников и их представителей в управлении предприятиями. Социально-политическая программа основывалась на новой философии: улучшение социальной и экономической политики и структуры не произойдет автоматически как следствие интеграции в рынок Сообщества, для этого требуются активные действия. Европейский кризис занятости, вызванный первым нефтяным кризисом, указал на необходимость гармонизации трудового права. Так, европейский концерн AZKO воспользовался различиями в трудовом законодательстве государств-членов и произвел увольнения в тех государствах, где была минимальная защита наемных работников. К социально-политическим мероприятиям относились и гармонизация трудового права в сферах равного обращения и равенства шансов на рынке труда мужчин и женщин, защита здоровья и усиление безопасности на рабочем месте, а также изменения структуры предприятий. Господствовал пример политики конкуренции трудового права ЕЭС, но прогресса в сфере коллективного участия наемных работников в управлении предприятием не произошло. Предложения Комиссии о включении положения об учете мнения наемных работников при управлении предприятием в Устав европейского общества (1970) и участии наемных работников при создании Европейского наблюдательного совета (1980) не были приняты.

Следует отметить, что в этот период были приняты следующие важнейшие директивы в области трудовых отношений. В 1975 г. были приняты Директива № 75/11/ЕЭС «О равной оплате труда мужчин и женщин» и Директива № 75/219/ЕЭС «Об унификации правового регулирования массового увольнения»; в 1976 г. – Директива № 76/207/ЕЭС «О равном обращении с мужчинами и женщинами в сфере доступа к занятости, включая профессиональное образование и условия труда»; в 1977 г. – Директива № 77/187/ЕЭС «О переходе предприятий и приобретаемых правах» и Директива № 77/576/ЕЭС «Об обозначении безопасности на рабочем месте» (изм. Директивой № 79/640/ЕЭС); в 1980 г. Директива № 80/987 ЕЭС «О защите наемного работника при неплатежеспособности работодателя».