Трудовое право Европейского союза: теория и практика

В исследовательском проекте об эволюции трудового права, который послужил основой доклада Сциарра, отмечается, что трудовое законодательство государств-членов фактически сближается. Но из этого не следует, что не требуется регулирования на уровне Евросоюза. Оно должно концентрироваться на первоочередных, актуальных областях. Адресатами регулирования на уровне Союза должны быть те, кто имеет затрудненный доступ к рынку труда. Особенно это касается зависимых лиц самостоятельного труда и заемных работников. Все это показывает, что в рамках следующей социально-политической агенды в сфере трудового права Евросоюза ожидается скромное развитие. Предусмотрены консолидация достигнутого результата путем полной имплементации acquis communautaire в новых государствах-членах, чего требует экономическая ситуация в этих странах, а также обновление основ защиты работника от вредных условий труда. Индивидуализация и диверсификация рынка труда в информационном обществе, основанном на знаниях, ведет к тому, что трудовое право Евросоюза должно и далее подчеркивать защиту работника. Это соответствует его традиционной концентрации на равном обращении и запрете дискриминации как важнейших областях социальной защиты. В докладе Сциарра подчеркивается необходимость ориентации на человека. Как реакция на изменение условий труда проводятся новые консультации по защите данных и личной тайны. С учетом вовлечения в реорганизацию предприятий и дальнейшего развития европейской культуры совместного принятия решений принимается Директива № 2003/72/ЕС «О заслушивании наемных работников в европейском товариществе»; производятся кодификация Директивы № 2003/88/ЕС «О рабочем времени», проверка действия Директивы № 96/71/ЕС «О направлении в командировку».

Принимается Директива № 2009/38/ЕС от 6 мая 2009 г. «Об учреждении Европейского производственного совета или о создании процедуры информирования и консультирования с работниками на предприятиях и группах предприятий, действующих в масштабах Сообщества (пересмотренная)»38, которая является новой редакцией Директивы № 94/45/ЕС «О Европейском производственном комитете».

С принятием 5 июля 2006 г. Директивы № 2006/54/ЕС «Об имплементации принципа равных возможностей и равного обращения в отношении мужчин и женщин в вопросах трудоустройства и занятости»39 все предыдущие директивы ЕС в этой области в 2009 г. утратили свою силу. Новая Директива № 2006/54/ЕС является актом reforte, т. е. новым нормативным правовым актом, который инкорпорирует в единый текст как изменения, внесенные предыдущими актами, так и положения, которые остались неизмененными40.

Принята Директива № 2008/104/ЕС «О заемном труде» («Об агентствах временной занятости»)41. Путем принятия Директивы № 2008/94/ЕС были кодифицированы Директива Совета № 80/987/ЕЭС «О сближении законодательства государств-членов, относящегося к защите работников в случае банкротства работодателя» и изменяющая ее Директива Европейского парламента и Совета № 2002/74/ЕС от 23 сентября 2002 г. Консолидированная Директива обязывает государства-члены защищать работников от некоторых последствий банкротства их работодателей42. Способствование социальной адаптации и борьба против дискриминации должны осуществляться – путем подачи докладов и проверки наблюдения и предотвращения расизма и враждебности, а также в сфере социальной защиты; необходимость создания стимулов к работе и другое устранение препятствий мобильности путем передачи прав требования на пенсию.

После того как Европейский конвент по проекту конституции подчеркнул значение социальной политики, в Договоре, устанавливающем конституцию для Европы (далее – Конституция Евросоюза), в сфере социальной политики были предусмотрены незначительные изменения. Согласно этому Договору социальная политика, а также трудовое право принадлежат к сфере разделенной компетенции государств-членов и Евросоюза (ст. I–14, III-209-III-219). Союз и государства-члены могут регулировать то, что соответствует состоянию достигнутого в рамках Амстердамского договора. Новым являлось то, что государства-члены теряют компетенцию в сфере законодательной деятельности, если там действует Европейский союз (абз. 2 ст. I-11 Конституции Евросоюза). Практические различия планировались минимальные, так как в трудовом праве должно было действовать рамочное законодательство (последователи директив). Компетенция европейских социальных партнеров остается в рамках достигнутого состояния (ст. III–211, III–212 Конституции Евросоюза). Основные социально-политические принципы (ст. III–209 Конституции Евросоюза) должны были измениться минимально. Политика занятости, также как и экономическая политика, относится к областям, в которых Евросоюз координирует деятельность государств-членов (ст. I–15 Конституции Евросоюза). Евросоюз уполномочен распространять метод открытой координации и на социальную политику.

После двухгодичного обсуждения Договор, устанавливающий конституцию для Европы, не вступил в силу. Европейский союз оказался в институциональном тупике. Решение провести конституционную реформу в виде модернизации учредительных документов (Договора о Европейском союзе 1992 г. и договоров 1957 г., учреждающих Европейское сообщество и Евроатом) было принято 21–22 июня 2007 г. на встрече в верхах руководителей государств-членов43.

Следует отметить, что на протяжении многих лет шла дискуссия о политической и институциональной реформе ЕС, которая была начата подписанием Договора о ЕС (Маастр. ред.) в 1992 г. Необходимость внесения изменений в основополагающие договоры ЕС была вызвана тем, что всего за 2,5 года (апрель 2004 г. – 1 января 2007 г.) число стран-членов возросло с 15 до 27, а их совокупное население составило почти 0,5 млрд человек.

На саммите ЕС от 13 декабря 2007 г. был подписан Лиссабонский договор, известный также как Договор о реформе (официальное название – Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества). Он призван внести изменения в действующие соглашения о Европейском союзе в целях реформирования системы управления. Подписание Договора 13 декабря 2007 г. открыло период, когда страны-члены должны будут провести процесс его ратификации (2008 г.). Договор вступил в силу 2009 г. и закрепил баланс между целями и интересами государств-членов и Евросоюзом, придав последнему статус «супердержавы».

В результате реформы правовых устоев Европейского союза, проведенной Лиссабонским договором, тексты его учредительных документов сильно изменились. Так, пересмотрено или целиком заменено содержание большинства разделов, глав, статей. Изменены их наименования и порядок расположения. Включено множество новых нормативных предписаний. Модернизирована терминология и понятийный аппарат. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества – Договор об учреждении Европейского сообщества (Маастр. ред.) – сменил название на Договор о функционировании Европейского союза.

Кроме того, был принят Регламент № 492/2011/ЕС Европейского парламента и Совета от 5 апреля 2011 «О свободном передвижении работников внутри Союза»44, в связи с принятием которого утратили силу Регламенты № 1612/68/ЕЭС, № 312/76/ЕЭС, № 2434/92/ЕЭС и ст. 38 абз. 1 Директивы № 2004/38/ЕС.

Компетенция Европейского союза основывается на сложной системе принципов, в отдельных аспектах сходной, в других отличающейся от компетенции как федераций, так и международных организаций. Источником компетенции Европейского союза и его институтов являются учредительные договоры. По аналогии с федерацией выделяются следующие виды компетенции:

1) исключительная компетенция Европейского союза;

2) совместная (конкурирующая) компетенция Евросоюза и государств-членов;

3) компетенция государств-членов;

4) подразумеваемая компетенция Евросоюза и сфера продвинутого сотрудничества.

Разделение компетенции между государствами-членами и Евросоюзом. Договор о ЕС (Лиссаб. ред.) четко разделяет компетенции, относящиеся к ведению Союза и национальных правительств. «Согласно принципу наделения компетенцией Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных этими Договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам. Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия могут быть лучше достигнуты на уровне Союза.

Согласно принципу пропорциональности содержание и форма действий Союза не выходят за рамки того, что необходимо для достижения целей Договоров (ст. 4–5 Договора о ЕС (Лиссаб. ред.)).

Австрийские ученые Вальтер Шраммель (Walter Schrammel) и Готфрид Винклер (Gottfried Winkler) отмечают, что «в Договоре о функционировании Европейского союза понятие "трудовое право" не встречается в статьях, регулирующих компетенцию Европейского союза. В ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза совместно перечисляются ряд трудовых и социально-обеспечительных институтов, которые, согласно австрийской и немецкой правовой доктрине, значительно отличаются друг от друга. Только в ст. 156 Договора о функционировании Европейского союза указывается, что трудовое право и социальное обеспечение относятся к целям ЕС в рамках поощрения сотрудничества государств-членов и способствования координации их социальной политики. Терминология и систематика данного договора находятся под влиянием французского понятия "социальное право" (droit social), которое является очень широким и охватывает все отрасли права в объективном смысле, которые регулируют трудовые отношения и связанную с ними защиту от социальных рисков»45.

Разделы IX, Х и XI части третьей Договора о функционировании Европейского союза образуют ядро социального блока его компетенции.

В разд. IX ст. 145–150 части третьей Договора о функционировании Европейского союза, входящего в ядро социального блока компетенции ЕС, закреплены правовые основы «политики занятости», в рамках которой на уровне Союза осуществляется координация мероприятий по сокращению безработицы.

Раздел «Политика занятости» (ст. 145–150 Договора о функционировании Европейского союза). Этот раздел наряду с разделом «Экономическая и валютная политика» был выделен в Договоре о ЕС (Амстерд. ред.). Инициаторы этого предложения намеревались создать противовес к политике жесткой экономии. Государства-члены были обязаны разрабатывать скоординированную стратегию в сфере занятости, особенно в области подготовки квалифицированной, обученной и легко адаптирующейся рабочей силы и рынков труда, быстро реагирующих на изменения в экономике. Кроме того, национальная политика занятости должна способствовать достижению этих целей в соответствии с общими принципами экономической политики. Сообщество способствует высокому уровню занятости, поощряя сотрудничество между государствами-членами, поддерживая и в случае необходимости дополняя их действия, уважая юрисдикцию государств-членов.

Цель достижения высокого уровня занятости должна приниматься в расчет при формулировании и осуществлении политики и деятельности ЕС (ст. 147 Договора о функционировании Европейского союза); в частности, ежегодно разрабатываются ориентиры, которые должны учитываться государствами-членами в проводимой ими политики занятости (ст. 148 Договора о функционировании Европейского союза). Совет может прибегнуть к стимулирующим мерам, призванным побудить к сотрудничеству государства-члены. Он может поддержать их действия в области занятости с помощью инициатив, направленных на развитие обмена информацией и наилучшего практического опыта, посредством сравнительного анализа и консультаций, а также способствовать распространению новаторских подходов и оценки накопленного опыта, в частности, используя пилотные проекты.

Такие меры не предусматривают гармонизацию законодательных и регламентарных положений государств-членов (ст. 149 Договора о функционировании Европейского союза). Координации способствует Комитет по занятости (ст. 150 Договора о функционировании Европейского союза). Раздел о занятости менее формализован, чем раздел о валютной политике. Как образно высказался Джоусе (Joussen), «социальная политика Евросоюза с фактическими двумя социально-политическими разделами освобождается из состояния никому не нужной дамы, которую никто не приглашает на танец», несмотря на проблематичный вид политики жесткой экономии раздела о занятости: «Договор о ЕС после Амстердама больше чем шанс или предпочтение для свободной рыночной экономики… это четкий и окончательный шанс выбора для определенного типа ультралиберальной (консервативной) политики, которая предусматривает, возможно, навсегда характерную европейскую социальную политику, включая занятость»46.

Открытый метод координации как новый метод политики занятости. Евросоюз не имеет правотворческой компетенции в сферах экономической политики и в политике занятости. Статьи 148, 121, 147 Договора о функционировании Европейского союза предусматривают «только» повод для выдачи рекомендации. В политике занятости Совет и Комиссия применяют открытый метод координации, который основывается на четырех принципах: субсидиарности, конвергенции, достижения цели, надзора над странами при интегрированном вмешательстве. На первом этапе, как предусмотрено ст. 149 Договора о функционировании Европейского союза, Совет разрабатывает ориентиры в области занятости. На втором этапе государства-члены их конкретизируют в национальном плане действий, о выполнении которых, согласно ст. 148 Договора о функционировании Европейского союза, представляется ежегодный доклад. Совет ежегодно рассматривает, как осуществляется политика занятости в государствах-членах в свете общих ориентиров в области занятости. Совет, действуя квалифицированным большинством голосов, по предложению Комиссии может дать рекомендации государствам-членам, если он сочтет это необходимым, по итогам проведенного исследования (ст. 148 Договора о функционировании Европейского союза). Европейский парламент участвует в разработке только общих ориентиров, но не рекомендаций. Рекомендации не являются обязательными (ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза). Открытый метод координации преследует практические результаты. Государства-члены увидели в этом повод упразднить нормы о защите, предположив, что так можно лучше достичь такой цели, как снижение уровня безработицы. Стороны коллективных договоров учитывают в своей практике ориентиры в области занятости. Общая поддержка ориентиров в области занятости с целью достижения большей гибкости на рынке занятости может привести в будущем к аналогичному эффекту.

Правовые основы социальной политики Евросоюза (раздел Х «Социальная политика»).

В рамках Евросоюза в пользу компетенции государств-членов свидетельствует одно принципиальное положение. Союз действует в рамках своих исключительной компетенции, но в областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Союз действует в соответствии с принципом субсидиарности (ст. 5 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.)). В рамках компетенции Союза влияние государств-членов остается существенным тогда, когда Совет должен решать единогласно, а одно-единственное государство-член может заблокировать принятие решения.

В Договоре о функционировании Европейского союза компетенции Союза по изданию директив и регламентов в области труда частично перечислены в разд. X «Социальная политика» (ст. 152, 157). Наряду с нормами о компетенции сюда же относится правовое регулирование основных свобод ЕС (ст. 45–75 Договора о функционировании Европейского союза), а также защита от дискриминации (ст. 19 Договора о функционировании Европейского союза), которые преимущественно используются для Директив в сфере труда. Правовые акты могут быть основаны на функциональной компетенции ст. 115 Договора о функционировании Европейского союза, а также конкурирующей компетенции, обозначенной в ст. 352. Кроме того, рассматривается и рамочная компетенция.

Основой перечня правовой компетенции является ст. 153 Договора о функционировании Европейского Союза. В абз. 1 данной статьи указывается, что Союз поддерживает и дополняет действия государств-членов в области социальной политики. Но речь идет не об исключительной компетенции Союза: все регулирование Союза придерживается принципа субсидиарности (абз. 2 ст. 5 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.)). Согласно ст. 5 государствам-членам остается возможность для учета особого положения малых и средних предприятий издавать для них более благоприятные нормы (ограничение минимальной гармонизации). Статья 153 Договора о функционировании Европейского союза не отходит от принципа большинства и оставляет определенные области в полной компетенции государств-членов. Абзац 1 ст. 46 и ст. 19 Договора о функционировании Европейского союза не ограничиваются принципом минимальной гармонизации. В целом существует ступенчатая интеграционная программа. Ступенчатая программа интеграции социальной политики (ст. 153, 157, 46, 19 Договора о функционировании Европейского союза) представлена в следующей таблице.

Программа интеграции социальной политики

Договор о функционировании Европейского союза содержит подробное разграничение компетенций по вопросам в сфере труда. Это явление имеет принципиальное значение для развития трудового права Европейского союза. Прежде всего, разграничение компетенций представляет собой отказ в приоритете негативной интеграции. Под негативной интеграцией понимается устранение национально-правовых норм путем прямого применения основных свобод, например если такая норма, как обязанность предприятия предоставить гарантию в банк государства своей деятельности при найме работника на неполное рабочее время, несовместима с основной свободой, в данном случае со свободой движения капиталов, то данное законодательство не применяется. Противоположное понятие «позитивная интеграция» определяется наднациональным правотворчеством. Среди прочих социально-политических обстоятельств оно делает возможным интеграцию без принудительного дерегулирования. Если ст. 3 Договора о Европейском союзе для создания внутреннего рынка ссылается на общую политику, то это предусматривает позитивную интеграцию. Статья 3 конкретизирует нормы о социальной компетенции: Союз имеет своей задачей посредством создания внутреннего рынка и экономического и валютного Союза, а также осуществления общей политики или деятельности, предусмотренной в ст. 8 и 119 Договора о функционировании Европейского союза, содействовать повсеместно в Союзе гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню занятости и социальной защиты, равноправию мужчин и женщин, устойчивому и безинфляционному росту, высокому уровню конкурентоспособности и сближению экономических показателей, высокому уровню защиты и улучшению качества окружающей среды, повышению уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов.

Четкое признание необходимости регулирования социальной политики, однако, не означает, что трудовое право Евросоюза повторяет развитие трудового права государств-членов. Это практически невозможно из-за экономических и общественно-политических рамочных условий. Нормотворчество в социальной политике должно служит экономической интеграции. Динамика интеграции трудового права Евросоюза состоит в том, что его нормы должны восприниматься как часть внутреннего рынка. Они должны устранять действия различий национальных правопорядков, сдерживающие интеграцию, с учетом экономической мобильности предприятий, с одной стороны, и улучшение условий жизни и труда работников на пути прогресса – с другой.

Для экономической мобильности предприятий национальное право создает существенные рамки. С одной стороны, заманчиво использовать различия в трудоправовых режимах и открывать зависящие от конъюнктуры филиалы предприятия в таких государствах-членах, в которых законодательство о защите работников при увольнениях устанавливает особенно низкие требования. С другой стороны, несовершенство внутреннего рынка, например систем производственного пенсионного обеспечения, может сильно ограничить мобильность высококвалифицированных работников или менеджмента. Это имеет смысл для ориентированных на внутренний рынок предприятий. Осуществление внутреннего рынка также требует регулирования социальной политики на уровне Евросоюза. Не менее важно устанавливать разграничение компетенций. В принципе, существует выбор между созданием унифицированного права (правовая унификация), соответствием правопорядку (гармонизация) и регулированием различного законодательства в конкуренции социальных порядков (координация). При гармонизации различают полную гармонизацию, при которой государства-члены в их национальной правотворческой деятельности не могут перешагнуть определенный максимальный уровень, и минимальную гармонизацию, при которой она на основе гарантированного минимального уровня может далее идти к высокому уровню защиты. Координация преобладает в социальном праве, в то время как в трудовом праве доминирует концепция минимальной гармонизации (ст. 153 Договора о функционировании Европейского союза).

Что касается разграничения компетенций между Евросоюзом и государствами-членами, с одной стороны, и европейскими и национальными социальными партнерами, с другой стороны, то, как видно при обзоре компетенции Союза, социальная политика занимает особое положение в силу того, что европейские социальные партнеры располагают в компетенции правом инициативы по регулированию. Статья 153 Договора о функционировании Европейского союза предусматривает особую роль социальных партнеров в государствах-членах при имплементации директив. Это соответствует правовой традиции Союза – профсоюзы и объединения работодателей при разработке социальной политики не только участвуют, но и имеют автономную компетенцию по регулированию. На основании указанной статьи европейские социальные партнеры должны участвовать в правотворчестве. Кроме институциональных аспектов, которые уже рассматривались выше, эта правотворческая процедура имеет принципиальное значение для компетенции Союза. В социальной политике компетенции Союза ограничены не только вертикально (в отношении с государствами-членами), но также существует и горизонтальное разделение компетенции между институтами Союза и европейскими социальными партнерами.

В признании автономии социальных партнеров ст. 164 Договора о функционировании Европейского союза обязывает Комиссию не только к тому, чтобы дважды заслушать социальных партнеров при подготовке законодательных предложений: согласно абз. 2 ст. 154, социальные партнеры управомочены сами начать процедуру выдвижения инициатив в рамках социальной политики. В течение девяти месяцев социальные партнеры должны прийти к соглашению. Этот срок может быть продлен. Заключив коллективное соглашение (абз. 1 ст. 155 Договора о функционировании Европейского союза), они могут согласно абз. 2 ст. 155 обратиться в Совет, чтобы путем принятия решения сделать соглашение правовым инструментом Союза или самим имплементировать решение «практикой и обычаями социальных партнеров и государств-членов».

В связи с правотворческой компетенцией Союза возникает вопрос: насколько заключение соглашений социальных партнеров ограничивает компетенцию Союза при правотворчестве в рамках институционального производства (также при участии Европейского парламента)? И могут ли избежать социальные партнеры любого обязательного регулирования права Союза, если они могут договориться об автономной имплементации соглашения социальных партнеров на национальном уровне? По тексту Договора о функционировании Европейского союза социальные партнеры обладают компетенцией исключить регулирование в рамках Союза, если согласно абз. 4 ст. 154 они осуществляют нормотворчество в рамках процедуры социального диалога, что может закончиться принятием автономно имплементируемого соглашения.

Отсутствует единый подход к толкованию норм Договоров. Существуют две диаметрально противоположные позиции. С одной стороны, уже по причине институционального равновесия социальные партнеры не могут иметь такую широкую компетенцию. Парламент и Совет были бы тогда управомочены, несмотря на заключение, например, Европейского соглашения о телеработе, заключать директиву с тем же самым или более широким содержанием. Противоположная позиция предусматривает приоритет полномочий социальных партнеров на уровне ЕС, которые могут исключить любое правовое регулирование Союза в той области, в которой социальные партнеры уже заключили соглашение. Истина находится, как часто бывает, посередине. Должны соблюдаться и институциональная компетенция органов Союза, и автономия социальных партнеров, так как она основывается на общей конституционной традиции государств-членов. Следовательно, органы Союза имеют право регулирования соглашений социальных партнеров, автономная имплементация которых скоординирована. Они не имеют права изменять содержание соглашения социальных партнеров, имплементация которого будет происходить путем решения Совета, который может отклонить соглашения социальных партнеров не только по правовым, но и по политическим мотивам.