Трудовое право Европейского союза: теория и практика
Третий этап. Стагнация (1981–1985). В начале 1980-х гг. во всех государствах – членах ЕЭС возросла безработица, произошла смена правительств и изменилась социально-политическая ориентация важнейших государств-членов. В 1979 г. в Великобритании пришли к власти консерваторы во главе с М. Тэтчер. В 1983 г. в Германии к власти пришел Г. Коль. К кризису в экономике и безработице привело излишнее регулирование рынка труда. Новым направлением социально-политической философии стали призывы к «подвижности» и ограничению «излишнего регулирования». Но дерегулирование, которое частично определялось как тэтчеризм, вместо экономического процветания привело к социальному регрессу. В новой иерархии ценностей «дерегуляторов» экономическое процветание имело приоритет над социальным прогрессом.
Новая философия социальной политики нашла отражение во второй социально-политической программе действия 1984 г. Ее целями стали борьба с безработицей среди молодежи, введение новых технологий, безопасность на рабочем месте, усиление социального диалога между работодателями и представителями работников на предприятии и исследование влияния издержек на социальное обеспечение, конкурентоспособность и жизненный стандарт наемных работников.
В фазе стагнации социальной политики были приняты многочисленные предложения о принятии социальных директив. Среди последних можно выделить 5-ю Директиву «О гармонизации структуры обществ, основанной на объединении капиталов и введение в них согласования с работниками» (1983); Директиву «О добровольной частичной занятости» (1982); Директиву «О регулировании нетипичной занятости» (1982–1984); Директиву «Об отпуске родителям» (1984), а также предложения о разработке Рекомендации по сокращению рабочего времени. Была принята Рекомендация «О мероприятиях в сфере равенства мужчин и женщин в области труда». В сфере защиты труда были приняты следующие документы: Директива № 82/501/ЕЭС «О тяжелых производственных травмах», отдельные рамочные директивы об опасных веществах на рабочем месте – Директива № 82/605/ЕЭС «О защите работников от воздействия свинца» и Директива № 83/447/ЕЭС «О защите работника от воздействия асбеста».
Четвертый этап. Социальная политика и Единый европейский акт (ЕЕА) (1986–1992). На этом этапе не только социальная политика, но и вся европейская интеграция в целом находились в состоянии застоя. Европейская интеграция не улучшилась и со вступлением в ЕЭС Греции 01.01.1981, Испании и Португалии 01.01.1986. Причина заключалась в том, что в ЕЭС входили, с одной стороны, государства, которые принадлежали к самым экономически развитым странам мира, а с другой – государства, едва достигшие уровня среднего экономического развития. С объединением Германии (1990 г.) в Сообщество стал входить еще один слабо развитый экономический регион. Экономика требовала нового развития с точки зрения европейского капитала, европейского масштаба экономики, для того чтобы конкурировать с другими экономическими регионами (например, азиатским или американским). В этой ситуации был принят Единый европейский акт, который предусматривал создание внутреннего рынка (ст. 8А Договора о ЕЭС26). Для создания пространства без внутренних границ требовалось сближение законодательств (ст. 100 А Договора о ЕЭС; ст. 95 Договора о ЕС (Ниц. ред.). ЕЕА закрепил положения об ответственности государств-членов за решение социальных проблем (ст. 138 Договора о ЕЭС).
В Белой книге Комиссии (с 1985 г. до создания внутреннего рынка в 1992 г.) социальная политика не отражена. Эта односторонняя ориентация на интересы предпринимателей вызывала критику профсоюзов Сообщества. Было принято значительное число директив о защите труда. Наиболее важная среди них – это Рамочная директива № 89/391/ЕЭС «О защите здоровья». До 1992 г. принято 12 отдельных директив. Среди них стоит упомянуть Директиву № 91/383/ЕЭС «О защите здоровья при нетипичных трудовых отношениях». Согласно ст. 118 А Договора о ЕЭС отдельным государствам-членам разрешалось устанавливать более высокий уровень защиты, чем установлено в директивах. На этом этапе в сфере трудового права, кроме защиты труда, наблюдался минимальный прогресс, обусловленный требованием единогласного решения. В сфере трудового права было заключено только две директивы: Директива № 86/378/ЕЭС «О равном обращении мужчин и женщин в сфере системы социальной защиты на предприятии» и Директива № 91/533/ЕЭС «О доказывании существенного содержания трудовых отношений». Много предложенных директив не было принято, например Директива «О распределении времени доказывания» и Директива «О косвенной дискриминации». Прогресс в сфере «мягкого права» был более заметен.
Правовая база социальной политики была расширена и благодаря принятию Хартии основных социальных прав трудящихся (1989 г.). Данная Хартия Сообщества была принята всеми государствами-членами, кроме Великобритании. Она охватывала основные принципы права Сообщества, а также принципы ЕКПЧ и обязательную часть Европейской социальной хартии. Кстати, она содержала также такие нормы, как гарантию справедливой оплаты труда (ст. 5), которая входила в необязательную часть Европейской социальной хартии. Хартия Сообщества не связывала непосредственно ни государства-члены, ни Сообщество. Только ст. 28 содержала требования Комиссии разработать эффективное внедрение этих норм в право Сообщества. Хартия, не имея юридической силы, обозначила главные цели социальной политики. Большое значение для становления социальной политики Сообщества имело Соглашение о социальной политике 1992 г.
Пятый этап. От Маастрихта к Амстердаму: две скорости (1993–1997). Следующим шагом для усиления интеграции было принятие Договора о Европейском союзе и Договора о Европейском сообществе (1992) в Маастрихте. К 1992 г. ЕЭС переросло рамки чисто экономического сотрудничества и, как отмечено в Договоре о ЕС (Маастр. ред.), превратилось в универсальное объединение под названием «Европейское сообщество» (ЕС). С этого времени в специальной литературе стал употребляться термин «право Европейского сообщества», официальный термин права ЕС27. Договор о ЕС явился важным по значению и самым крупным по объему учредительным документом Союза. В нем закреплялась почти вся компетенция этой организации (кроме общей внешней политики и политики безопасности, вопросов борьбы с преступностью, а также атомной энергетики); в нем устанавливались основы экономической системы, статус граждан и руководящих институтов Союза в целом. В основной текст Договора о ЕС был включен раздел «Социальная политика, образование, профессиональное обучение и молодежь» (ст. 146–150). За Советом ЕС было закреплено право устанавливать минимальные социальные стандарты и технические нормы труда. Были упрощены некоторые процедурные вопросы принятия решений в социальной сфере. Социальная политика приобрела и свое региональное измерение, получив финансирование не только из Европейского социального фонда, но и из других структурных фондов, в частности Европейского фонда регионального развития. Принятие двух договоров объясняется политической необходимостью, как то: «создание общего рынка не будет целью, если он не будет сопровождаться лояльностью и симпатией европейских народов к их наднациональным институтам. Необходимо также социальное измерение».
Государства-члены достигли социально-политического соглашения о новой компетенции на издание правовых норм в сфере трудового права. Была усилена компетенция европейских социальных партнеров, которые получили полномочия на заключение соглашений. Каждого социального партнера при социально-политических мероприятиях по правотворчеству должны заслушивать два раза. В рамках заслушивания по вопросу «Является ли необходимым регулирование на уровне Сообщества?» соглашение могло обсуждаться с социальными партнерами. В отличие от Единого европейского акта социально-политическое соглашение предусматривает процедуру заключения соглашения с социальными партнерами. Наряду с возможностью автономного осуществления у социального партнера появилось право затребовать проведение в жизнь соглашения путем издания акта Сообщества. В этой форме правотворчества в рамках социального диалога Европейский парламент не участвует. Социальные партнеры и Совет регулируют предложения Европейской комиссии в рамках корпоративного производства. Социально-политическое соглашение содержит новые социально-политические принципы, расширяющие социально-политическую компетенцию и правовые рамки для установления консенсуса с наемными работниками в рамках интеграции Сообщества путем усиления социального диалога, и далее делает решающие шаги в направлении создания действительной европейской социальной модели. Предложения Комиссии по развитию этой модели первоначально четко ориентируются на понятия «подвижность» и «конкурентоспособность».
Белая книга социальной политики 1994 г.28 имела целью улучшение интеграции в сфере экономической и социальной политики, координацию политики занятости государств-членов. Мероприятия по гармонизации трудового права концентрируются на усилении социального диалога, а также консолидации фундамента предписаний трудового права, к которым относятся нормы об индивидуальной защите при увольнении, защите данных наемных работников, равного обращения при частичной занятости и срочных трудовых отношениях, а также при работе на дому.
Зеленая книга «Новая организация труда в духе партнерства»29 – это прогрессивный взгляд на регулирование трудовых отношений. Подвижное трудовое право рассматривалось как правовые, договорные и стратегические рамочные условия для решения концепции трудовых мест предпринимателей, предприятий и работодателей. При этом развивались различные гибкие системы учета рабочего времени и равное обращение при неполной занятости и к лицам, работающим при подвижном рабочем графике, различные налоговые, социальные и трудовые аспекты, подвижная система оплаты труда с сильным акцентом на личные способности и производительность труда, а также равные шансы для женщин, инвалидов, этнических меньшинств. Ученые предлагали закрепить основные социальные права в ст. 117 Договора о ЕС.
На основе социально-политического соглашения были заключены следующие документы: Директива № 94/457/ЕС «О Европейском производственном совете», Директива № 96/34/ЕС «Об отпуске родителям» и Директива № 97/81/ЕС «О частичной занятости». Директивы об отпуске и частичной занятости являлись одновременно первым успехом в правотворчестве в рамках социального диалога.
На основе Договора о ЕС создавалось трудовое право Европейского сообщества. В 1993 г., несмотря на возражения Великобритании, была принята Директива № 93/104/ЕС «О рабочем времени», основанная на ст. 118 А Договора о ЕЭС, которая не требовала единогласия при ее принятии. В 1994 г. была принята Директива № 94/33/ЕС «О защите труда молодежи», основанная на той же норме Договора, но принятая единогласно. В 1996 г. была заключена направляющая Директива № 96/91/ЕС «О компетенции», основанная на ст. 57 Договора о ЕС (Маастр. ред.), позволившая принимать решение большинством голосов. Директива № 97/80/ЕС «О распределении бремени доказывания», основанная на ст. 235 Договора о ЕС (Маастр. ред.), касается обязанности государств-членов по облегчению бремени доказывания в случае дискриминации и содержит определения косвенной дискриминации по признаку пола в Сообществе. Директива № 96/97/ЕС «О равном обращении мужчин и женщин при производственном обеспечении по возрасту» была обновлена.
Шестой этап. После пересмотра Договора о ЕС в Амстердаме (1998–2003). Забастовки против снижения заработной платы на государственных французских транспортных предприятиях в 1996 г. и протесты против снижения субвенций каменноугольной промышленности Германии 1997 г. еще раз показали, что Экономический и валютный союз неосуществим при снижении жизненных стандартов. Общим мотивом снижения заработной платы во Франции и субвенций в Германии было уменьшение государственной квоты для достижения критерия конвергенции для Валютного союза. Забастовки показали, что социально-политическое фланкирование Европейского союза все еще необходимо. В 1996 г. произошла смена власти в Великобритании и Франции в пользу левых, которые критиковали социально-политическое состояние Евросоюза.
В первичном праве (Договор о ЕС, Амстерд. ред.) впервые произошла существенная ревизия социальной политики ЕС. Были внесены существенные изменения. Договор о ЕС (Амстерд. ред.) 1997 г. инкорпорировал в соответствующие статьи Договора о ЕС (Маастр. ред.) все основные положения Соглашения о социальной политике и Социальный протокол, которые ранее были включены только в приложения к Договору о ЕС (Маастр. ред.). Само Соглашение 1992 г. утратило силу. В ст. 137 Договора о ЕС (Амстерд. ред.) закреплено право государств-членов устанавливать высокие нормативы и принимать свои методы решения социальных проблем. Социальная политика в силу ст. 136 данного Договора является целью Сообщества, и для этого последнее обладает законодательной компетенцией. Наряду со ст. 137 в ст. 13 Договора о ЕС (Амстерд. ред.) утверждается, что Сообщество обладает компетенцией на издание законодательства для борьбы с дискриминацией. Социальная политика ориентируется на поддержание конкурентоспособности экономики в Сообществе (ст. 136) и высокого уровня занятости (разд. IX Договора о ЕС, Амстерд. ред., ст. 136).
Социальная сфера стала предметом совместного ведения Европейского сообщества и государств-членов. Сообщество поддерживает и дополняет действия государств-членов в следующих областях: улучшение производственной среды в целях охраны здоровья и обеспечения безопасности работников; условия труда; информирование и консультирование работников; интеграция лиц, исключенных из рынка труда; равенство мужчин и женщин в отношении возможностей на рынке труда и обращения с ними на работу. Среди них приоритетными областями являются социальное обеспечение и социальная защита работников; защита работников после прекращения действия трудовых договоров с ними; представительство и коллективная защита интересов работников и предпринимателей, включая их право на совместное принятие решений, условия найма и труда граждан третьих стран, легально проживающих на территории Сообщества, финансовые взносы для содействия занятости и созданию рабочих мест (ст. 137 Договора о ЕС, Амстерд. ред.). Все это одновременно является новыми содержательными параметрами социальной политики.
Изменения Договора создали адекватные правовые основы для создания консолидированной основы норм трудового права Сообщества. Можно выделить три содержательных направления. Сначала были консолидированы области регулирования, которые доминировали в «золотое время». В 1998 г. были пересмотрены Директива № 98/59/ЕС «О переходе предприятий» и Директива № 98/50/ЕС «О массовых увольнениях» (новая редакция – Директива № 2001/23/ЕС). Директива № 76/207/ЕЭС «О равном обращении» была обновлена и уже во второй половине 2000 г. дополнена двумя Директивами, основанными на ст. 13 Договора о ЕС, – Директивой № 2000/43/ЕС «О действии принципа равенства по признаку расы и этнического происхождения»; Директивой № 2000/78/ЕС «О действии принципа равенства по признаку возраста, религии, инвалидности, сексуальной ориентации и мировоззрения». Обе директивы предоставляют широкий спектр средств защиты своих прав, включая судебную защиту для лиц, пострадавших от дискриминации. В качестве гарантии практической возможности реализации этих средств формулируется правило виктимизации. Оно означает, что государства-члены должны ввести в свое национальное законодательство положения о защите работников и их представителей в случае увольнения или в других случаях ухудшения положения как реакцию работодателя на жалобу о нарушении принципа равенства в организации (или любой другой правомерный акт, направленный на обжалование нарушенного принципа). Под расовой дискриминацией понимается любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека, основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни.
С 1994 по 1997 г. Комиссия разработала программу «гибкости» трудовых отношений с одновременной гарантией минимальных стандартов (гибкой занятости). Была принята Директива № 1999/70/ЕС «О срочных трудовых отношениях» и предложена Директива «О заемном труде»30. Прогресс был и в сфере коллективного трудового права. Директива № 2002/14/ЕС имеет целью гармонизацию производственных прав наемных работников на информацию и консультации. В декабре 2002 г. были приняты Статут европейского общества и сопутствующая ему Директива № 2001/86/ЕС «Об участии наемных работников в управлении предприятием». Как положительный фактор необходимо также отметить расширение развития трудового права путем заключения соглашения между социальными партнерами. Так, было распространено действие Директивы «О неполной занятости» на Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии, заключены Директива № 1999/63/ЕС «О рабочем времени в морском судоходстве», Директива № 2000/79/ЕС «О рабочем времени в гражданской авиации», а также успешно урегулирован заемный труд. C урегулированием телеработы закончилась первая попытка заключения автономного европейского соглашения. На сферу защиты труда было распространено действие Директивы № 2000/34/ЕС «О рабочем времени».
В сфере трудового права три проблемных участка – социальное качество, конкурентоспособность и полная занятость31 – находились в центре правотворчества. На трудовом рынке нужен был уровень, соответствующий индустриальному обществу и обществу, основанному на знаниях. «Подвижность» и способность к занятости определяли политику, целью которой являлось поддержание определенным «способом занятости». Как существенные признаки «европейской социальной модели» рассматриваются соответствующие социальные условия производительной занятости и соразмерной заработной платы у социальных партнеров. Действие внутреннего рынка на рабочую силу должно подкрепляться регулированием, поддерживающим мобильность. Для этого планировалась разработка Директивы «О допустимости передачи прав требования на производственное обеспечение по возрасту».
Повышение престижа законодательства ЕС в сфере трудового права проявлялось и в возросшем внимании на трудоправовое содержание экономической политики Сообщества. Экономические и относящиеся к политике занятости принципы и общие ориентиры Комиссии и Совета содержали и темы трудового права. Многие государства-члены рекомендовали переработать нормы о защите при увольнении и согласились улучшить правовое обеспечение так называемой атипичной занятости. Сообщество увеличивало мобильность наемных работников без ущерба в налоговой и социально-правовой сфере при занятости в различных государствах-членах, а также в отношении защиты при увольнении и производственном обеспечении по старости.
Седьмой этап. От Ниццкого договора к Лиссабонскому. 1 февраля 2003 г. вступил в силу Ниццкий договор. Он дополнил рассмотренный выше круг вопросов, включив в их число борьбу с обездоленностью и модернизацию систем социальной защиты и одновременно исключив из данного перечня вопросы финансовых взносов для содействия занятости и создания рабочих мест. Европейское сообщество также поощряло сотрудничество между государствами-членами и содействовало координации их действий во всех областях социальной политики, особенно в вопросах занятости, трудового законодательства и условий труда, базового и последующего профессионального обучения, социального обеспечения, предотвращения профессионального травматизма и профессиональных заболеваний, гигиены на производстве, права на профессиональные объединения и коллективные переговоры между предпринимателями и трудящимися. В целом следует отметить, что в отношении социальной политики он содержит небольшие изменения – учреждение Комитета по социальной защите (ст. 144 Договора о ЕС) и незначительное расширение компетенции Евросоюза в социальной сфере (ст. 137 Договора о ЕС). Европейское сообщество имеет четко выраженную компетенцию в сфере стабилизации социальной системы социального обеспечения, при этом решения принимаются квалифицированным большинством.
В рамках Доклада о социально-политической программе дня от 6 февраля 2003 г. Комиссия подчеркнула приоритет борьбы против безработицы, бедности, социального отторжения над всеми другими социально-политическими целями с учетом мнения большинства населения. Отметив «стоимость пробелов в социальной политике», Комиссия указала, что социально-политическая повестка дня составляется с учетом эффективности или легитимации. Содействие социальному диалогу приобрело большое значение и стало важнейшей частью «социального капитала». Способствование увеличению поддержки миграции стало важной частью социального диалога, а социальное партнерство – идеалом социального самоопределения. Центром стратегии стали такие триединые понятия, как «издержки – потребности – оценка». В центре внимания находится расширение стратегии занятости с вовлечением таких проблемных сфер, как пенсионный возраст и миграция.
После пятого, самого большого расширения в своей истории в мае 2004 г. трудовое право Евросоюза вступило в новую фазу. В результате этого сформировались два направления. Во-первых, десять новых государств-членов все еще находятся в фазе переходного периода от плановой к рыночной экономике, и при этом главным пунктом своей политики они не ставят обязательно достижение высоких стандартов в трудовых отношениях. Во-вторых, Евросоюз все быстрее интегрируется в мировую экономику, основанную на знаниях. Институты Евросоюза встретили эти реалии принятием социально-политической агенды32 на 2006–2010 гг., предыдущая социально-политическая агенда истекла в 2005 г.33Для подготовки агенды Комиссия создала две группы экспертов. В 2002 г. был предоставлен доклад экспертов о трудовых отношениях в социальных изменениях в Евросоюзе (доклад Родригеса (Rodriquez)34). В мае 2004 г. был предоставлен доклад группой экспертов о будущем социальной политики в расширенном Евросоюзе (доклад Ламоте (Lamothe)35). Дополнительно к докладу об изменении трудового права и будущему трудового права в Европе 1998 г. (доклад Супиота (Supiot)36) было рассмотрено сравнительно-правовое исследование о эволюции трудового права, результаты которого были представлены в мае 2004 г. (доклад Сциарра (Sciarra)37). Результаты этой работы изложены в типичном стиле политического консультирования, но могут одновременно рассматриваться как возможные направления развития трудового права Евросоюза.
Развитие трудового права Евросоюза, особенно в основной сфере трудовых отношений, показывает фундаментальную новую ориентацию, которая последовала как реакция на новые экономические реалии.
С 1990-х гг. гармонизация в трудовых отношениях уже имеет целью не защиту, а наличие гибких полномочий предприятий и их соответствие меняющимся условиям. Это должно поддерживаться путем возможности флексибилизации трудовых отношений путем регулирования так называемых новых форм занятости, при которых снижается социальная защита в сравнении с так называемой регулярной занятостью, но усилена защита требования занятых лиц на равное обращение. Эта концепция известна под девизом гибкости, целью которой является связь гибкости и обеспечения.
Одновременно с 1994 г. начало гармонизироваться коллективное трудовое право. С введением европейских производственных советов трудовые отношения получили сильный институциональный толчок. Но это снова нужно рассматривать совместно с требованиями гибкости. Первой формой трудовых отношений, регулирование которых Евросоюзом усиливалось, было информирование, консультирование на предприятиях. Коллективные соглашения на уровне предприятий считаются самым подходящим инструментом для того, чтобы процесс реорганизации вызвал минимум социальных конфликтов, в то время как региональные коллективные соглашения рассматриваются как неподходящие для этой цели.
Группы экспертов поставили в основу своих консультационных докладов, связанных с проблемами преодоления последствий расширения Евросоюза, и требования информационного общества, основанного на науке. Из последних, согласно докладу Родригеса, вытекает необходимость усиливать конкурентоспособность экономики путем инновации трудовых отношений без ущерба для социальной модели Евросоюза. В основе доклада Ламоте стоят риски, связанные с расширением Евросоюза. Докладчик увидел наибольшие сложности в преодолении структурных изменений, в старении населения и сохранении европейской социальной модели в период глобализации. Ввиду отсутствия активной социальной политики во многих новых государствах-членах он указывает на необходимость нового концептуального ориентирования в областях защиты труда, гибкости и безопасности, а также миграционной политики и защиты здоровья. Ламоте рекомендует вовлекать социальных партнеров в процессы реструктуризации, особенно тогда, когда планируется увольнение работников, а также больше включать женщин в активную трудовую жизнь путем организации гибких форм труда, таких как работа неполное рабочее время и суммированный учет рабочего времени, а также уменьшать различия в заработной плате в зависимости от пола.