Механизмы амнистирования в сфере экономики и налогообложения
Известны случаи, когда злостным нарушителям налогового законодательства предъявлялось обвинение по ст. 198 или 199 УК России, а через несколько дней обвиняемый приносил удостоверение к юбилейной медали «В честь 850-летия Москвы». В нескольких случаях все же удалось доказать факт незаконного получения, а также подделки таких удостоверений. Однако в большинстве случаев дела приходилось прекращать.
Естественно, что акты амнистии имеют положительное значение. Освобождаются следственные изоляторы, тюрьмы и колонии, многим дается шанс начать жизнь заново31.
Однако если под амнистию будут постоянно подпадать налоговые преступники, то у граждан не останется сдерживающих факторов на совершение уклонения от уплаты налогов и сборов. Тем более что в 95 % приговоров, вынесенных по ст. 199 УК России, наказание является условным, не говоря о том, что наказание по ст. 198 вообще редко бывает связано с лишением свободы.
История также знает случаи проведения частичной амнистии лиц, совершивших именно налоговые преступления. Так, циркуляр Тверского губисполкома устанавливал, что в связи с улучшением политического и хозяйственного положения Республики Рабоче-Крестьянским правительством объявлена амнистия недоимщикам по продовольственному и гужевому налогам за 1921 г. в тех губерниях и автономных областях, которые выполнили план по соответствующим налогам. Одновременно объявляется, что амнистия недоимщикам и неплательщикам налогов проводится лишь в части лишения свободы и отбывания ареста в местных арестных домах. Проведение амнистии не означает безусловного возвращения имущества, производившегося решением налоговой инспекции Наркомпрода или по приговору суда. Недоимщик должен обратиться в губисполком, который и передает соответствующую жалобу в президиум налоговой сессии губсуда32.
Особенно интересен для нас опыт проведения налоговых амнистий в период нэпа. Новая экономическая политика была призвана способствовать скорейшему возрождению разрушенной Гражданской войной экономики России. Она означала частичный «возврат» к рыночным методам хозяйствования. А поскольку значительная часть, возможностей по получению прибыли была передана в частные руки, появился и соблазн обложить эту околобуржуазную деятельность хорошими налогами.
Следует отметить, что стремительно растущее количество расходных статей бюджета на фоне кризисного состояния экономики требовало новых источников пополнения, решение в начале 20-х гг. прошлого века возродить систему прямых и косвенных налогов, существовавшую еще в царской России33. Поскольку население, в том числе и городское, в тот момент находилось за чертой бедности, прямое обложение не могло принести крупных поступлений, вследствие чего изначально акцент ставился на пошлины и косвенные налоги34.
К 1923–1924 гг. налоговая система СССР включала в себя прямые и косвенные налоги, а также пошлины. К прямым налогам относились единый натуральный налог, впоследствии замененный на сельхозналог, промысловый, подоходный, рентный и проч. Акцизы и таможенные доходы составляли косвенное налогообложение. Пошлины подразделялись на гербовый сбор и прочие пошлины.
Однако именно прямое обложение (единый натуральный налог) принесло примерно 30 % всех налоговых поступлений в бюджет 1923/24 г. Столь существенная доля объясняется тем, что рыночные отношения были на пике, и население смогло поднять уровень своего благосостояния. Вместе с тем 1923 и 1924 гг. стали периодом максимального напряжения налоговых ресурсов СССР: ставя курс на создание твердой валюты на основе червонца, Народный комиссариат финансов проводил политику увеличения ставок налогов до чрезвычайно высокого уровня.
Естественно, капиталы стали уходить в тень. Данная тенденция повлекла за собой массовое применение ст. 79 и ч. 2 ст. 80 УК РСФСР 1922 г., предусматривавших ответственность в виде административных взысканий, лишения свободы на срок не менее 1 года, конфискации за «неплатеж отдельными гражданами в срок или отказ от платежа налогов», а также за «организованное по взаимному соглашению сокрытие или неверное показание о количествах, подлежащих обложению или учету, предметов и продуктов».
Большое количество привлеченных к уголовной ответственности за налоговые преступления и широко пропагандировавшиеся в то же время принципы гуманизма и социальной справедливости обусловили появление идеи об освобождении от уголовной ответственности некоторых категорий населения. Именно тогда и была проведена первая в истории СССР квазиналоговая амнистия: Декретом ВЦИК от 30 апреля 1923 г. «Об амнистии неплательщиков единого натурального налога» граждане, впервые совершившие преступления, предусмотренные ст. 79 и ч. 2 ст. 80 УК РСФСР, а также малоимущие семьи красноармейцев, инвалиды империалистической и Гражданской войн и семьи погибших в этих войнах освобождались от дальнейшего отбывания наказания лишением свободы и принудительными работами. Интересно, что данная амнистия распространялась не только на осужденных лиц, но и на тех, кто на тот момент находился под следствием. То есть квазиналоговой эта амнистия названа не случайно: субъектный состав (налогоплательщики) и объектный состав (налог) характерны для собственно классической налоговой амнистии, тогда как механизм реализации амнистии, в том числе и ее распространение на обвиняемых и осужденных лиц, не присущи предмету исследования.
Еще менее содержащей признаки налоговой амнистии можно назвать амнистию, объявленную постановлением ВЦИК от 7 марта 1925 г. «Об амнистии», поскольку только два первых пункта данного акта касались освобождения от наказания за неуплату налогов. Согласно постановлению крестьяне и кустари, приговоренные постановлениями судебных или административных органов Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики и входящих в ее состав республик и областей к лишению свободы или принудительным работам за невзнос или за неплатеж в срок сельскохозяйственного налога, освобождались из мест лишения свободы, а также с них слагались все не взысканные до того момента штрафы и отменялась не приведенная в исполнение конфискация имущества.
С окончанием нэпа в конце 1920-х гг. система налогов и сборов претерпела коренные изменения: поскольку предпринимательская деятельность была практически полностью запрещена, исчезло большинство косвенных и прямых налогов. На протяжении оставшихся лет советской власти физические лица уплачивали лишь военный налог, налоги на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР (до конца 1940-х гг.) и подоходный налог.
Итак, прообразы налоговой амнистии в Советской России существовали лишь при рыночной экономике, в течение короткого периода, однако любой опыт является ценным. Потому для современных законодателей помимо изучения зарубежных налоговых амнистий нелишним было бы обратиться к схожим мерам в советской налоговой политике и проанализировать их влияние на рост экономических показателей.
1.5. Декриминализация законодательства, предусматривающего ответственность за совершение налоговых преступлений
Следует отметить, что процессы декриминализации уголовного законодательства в сфере налогообложения начались не в 2009 г., как думают многие, а гораздо раньше. Наличие работающих «налоговых» статей УК всегда было костью в горле для тех, кто рассматривал возможную ответственность за уклонение от уплаты налогов только в рамках налогового и административного права.
Завуалированные попытки провести амнистию лиц, совершивших налоговые преступления, начались более 10 лет назад, когда как грибы стали появляться законопроекты по реформированию налогового блока УК. Одним из таких шагов был проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статьи 198 и 199 Уголовного кодекса Российской Федерации», внесенный 6 ноября 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Г. В. Боосом, который содержал ряд положений, существенно улучшающих положение лиц, совершивших налоговые преступления (в части определения размера уклонения от уплаты налогов – одного из основных условий, влияющих на квалификацию уклонения от уплаты налогов).
Эти улучшения предлагалось распространить на правоотношения, возникшие с даты вступления в силу нового Уголовного кодекса Российской Федерации, т. е. с 1 января 1997 г. Принятие данного положения противоречило бы ст. 10 УК РФ и могло привести к непредсказуемым последствиям, так как было бы расценено налогоплательщиками и их представителями как основание для возврата денежных средств, уплаченных в бюджет в результате расследования уголовных дел, а также для пересмотра вступивших в законную силу приговоров судов по налоговым преступлениям.
По экспертным оценкам специалистов, прогноз возможного возмещения сумм расходов из бюджета по вынесенным судами приговорам по налоговым преступлениям в случае принятия данного законопроекта, является следующим. По преступлениям, совершенным в крупном размере, могло бы быть потребовано к возмещению около 3,7 млрд руб. (70 %), а по преступлениям, совершенным в особо крупном размере – 1,6 млрд руб. (30 %). Таким образом, по самым скромным подсчетам, к возмещению могло быть предъявлено более 5,3 млрд руб. И это сумма ущерба без требований компенсации морального вреда.
В итоге приведенные аргументы заставили всерьез задуматься разработчиков проекта, в результате чего в этой части он был несколько скорректирован.
1.5.1. Федеральный закон от 29 декабря 2009 г. № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Началом же конца эффективной уголовной политики в сфере налогообложения стал вступивший в силу с 1 января 2010 г. Федеральный закон № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который содержал более десятка новелл, существенно изменивших как налоговую, так и уголовную политику государства в сфере налоговых правонарушений и преступлений. В нашей книге коснемся тех, которые имеют непосредственное отношение к предмету исследования.
1. Изменено одно из оснований привлечения лица к ответственности за совершение налогового преступления. Если ранее ч. 3 ст. 108 НК России устанавливала, что предусмотренная НК России ответственность за деяние, совершенное физическим лицом, наступает, если это деяние не содержит признаков состава преступления, предусмотренного уголовным законодательством Российской Федерации, то теперь основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление факта совершения данного нарушения решением налогового органа, вступившим в силу.
Таким образом, это должно быть не просто решение налогового органа, вынесенное надлежащим образом, но оно должно еще и вступить в силу (учитывая случаи обжалования в вышестоящим налоговом органе и судах всех инстанций).
2. Изменены суммы крупного и особо крупного размера уклонения от уплаты налогов с физического лица.
Теперь крупным размером в ст. 198 УК России признается сумма налогов и (или) сборов, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более 600 тыс. руб., при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 10 % подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающая 1 млн 800 тыс. руб., а особо крупным размером – сумма, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более 3 млн руб., при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 20 % подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающая 9 млн руб.
Проведем простой подсчет. Для того чтобы привлечь к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налогов не руководителя организации, а «простого» гражданина, потребуется, чтобы сумма налога, от уплаты которого он уклонился, составила бы 1,8 млн руб. (крупный размер) и 9 млн руб. (особо крупный размер). Так вот, для этого его годовой доход должен составить 13,85 млн руб., а в особо крупном размере – 69,230 млн руб. Или, если проще, то: примерно 1,065 млн руб. в месяц, а в особо крупном размере – 5,770 млн руб. в месяц. Возникает вполне резонный, а может, быть риторический вопрос: много ли граждан у нас зарабатывают в месяц больше 1 млн руб. и тем более практически 6 млн?
3. Изменены суммы крупного и особо крупного размера уклонения от уплаты налогов с организации, а также уклонения от исполнения обязанностей налогового агента.
Теперь крупным размером в ст. 199, а также в ст. 1991 УК России признается сумма налогов и (или) сборов, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более 2 млн руб., при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 10 % подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов, либо превышающая 6 млн руб., а особо крупным размером – сумма, составляющая за период в пределах трех финансовых лет подряд более 10 млн руб., при условии, что доля неуплаченных налогов и (или) сборов превышает 20 % подлежащих уплате сумм налогов и (или) сборов либо превышающая
30 млн руб.
В данном случае комментарии аналогичны с тем лишь добавлением, что прогнозируемое количество выявляемых налоговых преступлений сократится в 5–7 раз, возбуждаемых уголовных дел – в 8–10 раз. Наконец-то налоговая преступность перестанет быть в России латентной!
4. Введен специальный случай освобождения от уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений. Так, примечания к ст. 198 и 199 УК России дополнены новыми пунктами, в соответствии с которыми:
Лицо, впервые совершившее преступление, предусмотренное статьей 198 УК России, освобождается от уголовной ответственности, если оно полностью уплатило суммы недоимки и соответствующих пеней, а также сумму штрафа в размере, определяемом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Лицо, впервые совершившее преступление, предусмотренное ст. 199, а также ст. 1991 УК России, освобождается от уголовной ответственности, если этим лицом либо организацией, уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с которой вменяется данному лицу, полностью уплачены суммы недоимки и соответствующих пеней, а также сумма штрафа в размере, определяемом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Не хочется много распространяться об этой новелле. Для действующего УК России такая норма не является новшеством. В июне 1998 г. было введено специальное основание освобождения виновного в связи с деятельным раскаянием (примеч. 2 к ст. 198 УК РФ).
Таким образом, лицо, впервые совершившее налоговое преступление, в случае погашения налоговой недоимки освобождалось от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям независимо от размера нанесенного преступлением ущерба государству.
Появление таких новелл стало стимулировать оперативников и следователей на использование уголовно-процессуальных возможностей для увеличения денежных поступлений в бюджет. Фактически механизм возбуждения уголовных дел был направлен на силовой возврат имеющейся у организации недоимки. Следствием этого и стал практически троекратный рост количества возбужденных в 1999 г. уголовных дел и двукратный рост в 2000 г. Адекватно росту количества возбужденных уголовных дел росли суммы установленного и возмещенного ущерба. При этом количество осужденных оставалось практически на одном уровне, а количество приговоренных к реальному лишению свободы измерялось двумя десятками ежегодно.
В существовавшем виде процедура прекращения уголовных дел по налоговым преступлениям в связи с деятельным раскаянием лиц, их совершивших, фактически приобретала характер сделки между следователями и правонарушителями, создавала условия для коррупции, сводила «на нет» принцип неотвратимости наказания за совершенные преступления, т. е. действовала в ущерб принципу неотвратимости наказания, поскольку позволяла избегать уголовной ответственности в случае только возмещения причиненного ущерба. Прибавим сюда практическое сведение к нулю профилактического значения уголовно-правового запрета. Подействовав короткое время, она в итоге была отменена, посмотрим, что будет в этот раз.
5. Существенно расширены основания применения преюдиции. Если в прежней редакции ст. 90 УПК России судом, прокурором, следователем, дознавателем без дополнительной проверки признавались лишь обстоятельства, установленные вступившим в законную силу приговором, то в новой редакции данной статьи установлено, что «обстоятельства, установленные вступившим в законную силу приговором либо иным вступившим в законную силу решением суда, принятым в рамках гражданского, арбитражного или административного судопроизводства, признаются судом, прокурором, следователем, дознавателем без дополнительной проверки».
Таким образом, поставлена жирная точка в давней проблеме доказательственного значения решения арбитражных судов по налоговым спорам для уголовных дел по налоговым преступлениям. Признано решение налогового органа о привлечении к налоговой ответственности незаконным, ни о каком возбуждении или продолжении расследования уголовного дела речи идти не может, так как единственным основанием для возбуждения уголовного дела по налоговым составам УК России теперь являются материалы налоговых органов.
6. Ограничены основания избрания меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении налоговых преступлений.
Статья 108 УПК России дополнена п. 11, в соответствии с которым заключение под стражу в качестве меры пресечения не может быть применено в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступлений, предусмотренных статьями 198–1992 Уголовного кодекса Российской Федерации, при отсутствии обстоятельств, указанных в п. 1–4 части первой настоящей статьи, а именно:
1) подозреваемый или обвиняемый не имеет постоянного места жительства на территории Российской Федерации;
2) его личность не установлена;
3) им нарушена ранее избранная мера пресечения;
4) он скрылся от органов предварительного расследования или от суда.
С нашей точки зрения, вызывает недоумение установление такого запрета на применение меры пресечения в виде заключения под стражу первоначально исключительно и только по налоговым преступлениям. Говоря о правоприменительной практике, отметим, что в данном случае будет недопустимо применение указанной меры к лицам, препятствующим расследованию уголовного дела, в том числе путем угроз в отношении потерпевшего, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства.
Кроме того, необходимо учитывать, что в целях исключения фактов необоснованного принятия решения о заключении под стражу Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 октября 2009 г. № 22 «О практике применения судами мер пресечения в виде заключения под стражу, залога и домашнего ареста» указал судам на то, что заключение под стражу в качестве меры пресечения может быть избрано лишь при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения. Для решения вопроса о возможности применения меры пресечения в виде заключения под стражу подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое уголовный закон предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет, суду надлежит в каждом конкретном случае проверять обоснованность подозрения в причастности лица к совершенному преступлению. При этом обоснованное подозрение предполагает наличие достаточных данных о том, что соответствующее лицо могло совершить это преступление, в том числе указанных в ст. 91 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.
7. С 1 января 2011 г. предварительное следствие по преступлениям, предусмотренным налоговыми статьями УК России (198–1992) осуществляется следователями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Соответствующие изменения внесены в п. 1 ч. 2. ст. 151 УПК России.
8. В УПК Российской Федерации введена новая статья 281 (прекращение уголовного преследования по делам, связанным с нарушением законодательства о налогах и сборах). Рассматривать ее в данной редакции нет смысла, так как она уже скорректирована и будет проанализирована нами ниже.
1.5.2. Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»
Говоря об общей тенденции декриминализации налоговых преступлений, нетрудно воочию увидеть и конкретные результаты этого. Все показатели, характеризующие налоговую преступность в 2010 г., сократились в среднем на 30 %, а в 2011 г. – еще на 46 %, т. е. в совокупности практически на 80 %. Разобраться в причинах такого пике не составляет труда. Сложившееся положение – главный отложенный результат действия Федерального закона № 383-ФЗ от 29 декабря 2009 г., в соответствии с которым в шесть раз были подняты пороги крупного и особо крупного размера сумм уклонения, введен специальный случай освобождения от уголовной ответственности, разорвана единая правоохранительная цепочка – от выявления налогового преступления до его расследования и направления в суд (подследственность с 1 января 2011 г. перешла к Следственному комитету Российской Федерации).
В 2011 г. также было принято несколько законов, которые и дальше упростили жизнь тем, кто желал бы залезть в государственный карман. Но особо из них хотелось бы отметить положения Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 407-ФЗ «О внесении изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», в соответствии с одним из которых поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 198–1992 Уголовного кодекса Российской Федерации, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Многие специалисты уже останавливались на различных недостатках таких материалов и том факте, что по ним возбуждается не более 6 % уголовных дел. Главная причина здесь – различные методы выявления налоговых преступлений: в первом случае контрольные, как правило, уже по представленным декларациям и документам, а во втором – оперативно-розыскные, где возможно сочетание гласных и негласных форм работы.
Возвращаясь к данной новелле, отметим некоторые, с нашей точки зрения, ее узкие моменты. Во-первых, она не в полной мере согласуется, а скорее, совсем не согласуется с принципом публичности уголовного преследования, так как прокурору, следователю, органу дознания и дознавателю нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК) предписывается в каждом случае обнаружения признаков преступления принимать предусмотренные УПК меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления, при этом дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК, принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения.
Что же получилось сейчас? Сама возможность осуществления уголовного преследования и проведения предварительного следствия ставится в зависимость от направления или ненаправления контролирующим органом материалов, кстати, перечень и вид которых в законе не указан. Таким образом нарушается неразрывность уголовного преследования, его естественное развитие и течение, когда, несмотря на наличие достаточных данных и информации о совершенном противоправном деянии, что уже является поводом для возбуждения уголовного дела, решение о возбуждении уголовного дела не может состояться без дополнительного обязательного условия, которое отдается на субъективное решение должностного лица контролирующего органа.
Во-вторых, новая идея, закрепленная в уголовно-процессуальном законодательстве, когда уголовные дела по определенному виду преступлений могут возбуждаться только по материалам контролирующих органов, является опасной, противоречащей общей концепции российского уголовного и уголовно-процессуального права и могущей повлечь массовые аналогии, что в итоге приведет к нарушению принципа неотвратимости ответственности за совершенные преступления.
В-третьих, пусть даже косвенное наделение контролеров функциями по решению вопроса об осуществлении или неосуществлении уголовного преследования – есть мощнейший коррупциогенный фактор и явный выход за пределы полномочий таких органов.
В-четвертых, создано препятствие в реализации одной из основных функций органов внутренних дел по выявлению и раскрытию преступлений в сфере экономики, в частности налоговых преступлений. Ведь задачами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, являются, в том числе выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации. В свою очередь, именно результаты оперативно-розыскной деятельности (а не материалы налоговых органов) могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела, представляться в орган дознания, следователю или в суд, в производстве которого находится уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении.