Конституционно-правовой статус светского государства в России и Италии: сравнительно-правовое исследование
И. А. Пибаев
Конституционно-правовой статус светского государства в России и Италии. Сравнительно-правовое исследование. Монография
Автор:
Пибаев И. А. – кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Рецензенты:
Пчелинцев А. В. – доктор юридических наук, старший партнер Адвокатского бюро «Славянский правовой центр», главный редактор журнала «Религия и право»;
Кустова Е. В. – доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры истории и политических наук Вятского государственного университета, заведующая кафедрой исторических дисциплин Вятского Духовного училища Русской Православной Церкви.
Изображение на обложке px.store, Popova Valeriya / Shutterstock.com
ebooks@prospekt.org
© Пибаев И. А., 2021
© ООО «Проспект», 2021
Предисловие
Актуальность темы исследования. Взаимодействие России и Италии имеет давнюю историю отношений в политической, социальной, экономической и духовной сферах. С середины XV века после Ферраро-Флорентийского Собора одним из ключевых направлений этих отношений, наряду с культурным «взаимопритяжением», стал поиск путей общения между Католической и Православной Церквями. В дальнейшем между народами России и Италии неизменно сохранялись глубокие взаимные симпатии, опирающиеся на осознание принадлежности к христианской цивилизации.
Современный этап развития российско-итальянского сотрудничества, несмотря на секуляризацию различных сфер общественной жизни и конституционное закрепление светскости, характеризуется стремлением сохранять в основе государственной политики принципы, направленные на сближение народов, защиту традиционных ценностей и взаимообогащение культур России и Италии1. В условиях обострения современных угроз и вызовов, возрастания политических, социальных, экономических противоречий, наступления на права человека резко усиливается миротворческая роль религии. При этом исключительно важной является роль Русской Православной Церкви и Римско-Католической Церкви в межконфессиональном диалоге в духе взаимного уважения, стремления к развитию отношений, что является важным сигналом, направляемым не только государственным структурам и гражданам России и Италии, но и других стран.
Начиная с 2010 года, в России были приняты нормативные правовые акты, направленные на существенное изменение роли религиозных объединений в публично-правовых отношениях в различных сферах: образовании, военной службы, защиты чувств верующих, регламентации миссионерской деятельности. В то же время достичь баланса в обеспечении регулирования государственно-конфессиональных отношений так и не удалось. В частности, на сегодняшний день остаются нерешенными проблемы обеспечения прав граждан на свободу вероисповедания, поиска оптимальных форм взаимодействия органов публичной власти и религиозных объединений, существования противоречий в правовом регулировании проведения публичных религиозных мероприятий и практике по делам о защите религиозных чувств.
В свете этого сравнительный анализ российской и итальянской моделей светскости, опыт решения одинаковых задач российскими и итальянскими органами власти при строительстве светского государства, в виду особенностей реализации светскости государства в Италии, представляется актуальным и заслуживает самого пристального внимания.
Исследование светского характера государства, как и развитие государственно-конфессиональных отношений в последнее время привлекают все большее внимание со стороны как российских, так и зарубежных ученых-конституционалистов.
В качестве общетеоретической основы исследования использовались труды С. А. Авакьяна, Б. А. Страшуна, Т. А. Васильевой, Е. Ю. Догадайло, И. А. Ильина, В. В. Маклакова, Г. В. Мальцева, В. С. Нерсесянца, О. Е. Кутафина, Е. И. Козловой, И. В. Левакина, А. М. Осавелюка, В. Е. Чиркина и др.
Исторические аспекты развития России и Италии как светских государств, понятие светского государства и его признаки рассматривались такими отечественными авторами, как Т. Ф. Акчуриной, Г. Г. Арутюняном, М. В. Баглаем, Л. Ф. Болтенковой, А. Ш. Будаговой, В. Г. Баевой и С. В. Мещеряковой, М. Ю. Губиным, С. Э. Деникаевой, П. Н. Дозорцевым, В. Н. Линкиным, А. Ф. Мещеряковой, М. В. Новиковым, И. В. Понкиным, А. Е. Постниковым, Н. А. Придворовой, М. С. Стецкевичем, Ж. П. Таранюком, Е. В. Тихоновой, Е. С. Токаревой, С. В. Фоминой, И. В. Ходыкиным и другими авторами. Данные вопросы также анализировали в своих трудах зарубежные авторы: Марко С. Алайя, Фр. Аличино, М. Визигали, Федерико дель Гвидиче, А. Пин, Дж. Рохат, Джузеппе дель Торро, М. Тоскано, Мария К. Фолльеро, А. Феррари и С. Феррари, С. Чивителли.
Взаимодействие государства и религиозных объединений в различных сферах исследовались в работах как российских ученых: К. М. Андреева, В. В. Барабановой, А. Ю. Григоренко, А. А. Исаевой, Н. М. Колосовой, А. М. Кузнецова, протодиакона А. В. Кураева, В. И. Левина, О. А. Овчарова, А. В. Пчелинцева, Н. С. Семеновой, О. М. Трайнина, Д. А. Узланера, О. А. Чернеги, С. В. Чугунова, М. О. Шахова, так и зарубежных: А. Беттетини, Ф. Базиле, Ж.-П. Вийема, Ж. Боберо, Д. Дуриссито, Уильяма К. Дурэма, епископа Эудженио Корекко, Папы Римского Пия XII, Папы Римского Иоанна Павла II, Папы Римского Бенедикта XVI, П. Кавана, К. Кардиа, Анны С. Манкузо, И. Пистолези, Г. Пуппинка, М. Тедеччи, С. Тройло, Дж. Фелличиани, Дж. Хьюла, Ганса Х. Ясха.
Вместе с тем, перечисленные исследования касались либо отношений государства и религиозных объединений в России, либо в Италии. В них практически отсутствовал специальный сравнительно-правовой анализ статуса светского государства в разных странах. Этим вопросам посвящено незначительное количество работ. Сравнительно-правовой анализ отношений государства и религиозных объединений по отдельным направлениям проводили К. М. Андреев (Россия и ряд зарубежных государств), А. А. Исаева (Австрия, Болгария, Италия, Литва, Россия, США), И. В. Понкин (Россия, Франция), А. В. Пчелинцев (Россия и страны Западной Европы) и другие исследователи. Кроме того, в изученной литературе не встречалось обобщения и классификации публичных религиозных мероприятий, анализа отношения к светскости государства религиозных объединений и их роль в системе источников конституционного права.
Таким образом, в российской науке конституционного права отсутствуют комплексные исследования, посвященные сравнительно-правовому анализу российской и итальянской моделей светскости.
Объектом исследования явились общественные отношения, складывающиеся между религиозными объединениями, государством и его институтами в России и в Италии.
Предметом настоящего исследования выступили нормы российского и итальянского конституционного права, которые устанавливают содержание статуса светского государства и его принципы, доктринальное понимание светскости государства в России и Италии, а также практика применения указанных норм органами власти и религиозными объединениями в России.
Целью исследования является выявление механизмов совершенствования правового регулирования общественных отношений при реализации принципов светскости государства в России, на основе сравнительно-правового анализа особенностей светского государства в России и Италии.
Поставленная цель в исследовании достигается через решение таких задач, как:
– проследить развитие России и Италии как светских государств в исторический период с конца XIX до начала XXI века и определить этапы и особенности формирования светского характера государств;
– исследовать принципы светского государства в российской и итальянской правовой доктрине, раскрыв своеобразие подходов к основам светского государства в России и Италии;
– проанализировать основы конституционно-правового института светскости государства в Российской Федерации и в Итальянской Республике, сравнить их содержательные и формальные особенности и определить границы правового регулирования;
– охарактеризовать подходы к пониманию светскости в документах и внутренних установлениях российских и итальянских религиозных объединений и выявить существенные отличия в них;
– провести сравнительно-правовой анализ конституционного регулирования финансового положения религиозных организаций в России и Италии и сопоставить формы прямой и косвенной поддержки;
– сравнить практику взаимодействия государства и религиозных объединений в Российской Федерации и Итальянской Республике в сфере образования, вооруженных силах, в рамках проведения публичных религиозных мероприятий; в процессе судебной защиты религиозных убеждений и чувств верующих и выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства в этих сферах.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года, Договор о функционировании Европейского Союза от 25 марта 1957 года, Хартия Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 года, федеральные законы (среди них: Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ред. от 05.02.2018 № 15-ФЗ) (далее – Закон № 125-ФЗ), Федеральный закон «Об образовании» от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ (ред. от 03.08.2018 № 329-ФЗ), Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ (ред. от 03.08.2018 № 307-ФЗ), Федеральный закон «О муниципальной службе» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ (ред. от 03.08.2018 № 307-ФЗ), Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (ред. от 07.06.2017 № 107-ФЗ) (далее – Закон № 54-ФЗ), послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, а также правовые акты конца XIX – начала XX века, законодательство советского периода.
Также источниками диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Италии: Конституция Италии 1947 года, Закон от 27 мая 1929 года № 810 об исполнении Латеранских соглашений, четыре приложения к нему и непосредственно Конкордат между Святым престолом и Италией от 11 февраля 1929 года, Соглашение от 18 февраля 1984 года между Святым Престолом и Итальянской Республикой об изменении Латеранского соглашения, Дополнительный протокол к Соглашению от 18 февраля 1984 года, Закон от 25 марта 1985 № 121 «О ратификации соглашения между Итальянской Республикой и Святым Престолом (с Дополнительным протоколом) от 18 февраля 1984 года, изменяющего Латеранский конкордат от 11 февраля 1929 г.», соглашения между итальянским государством и религиозными объединениями, законы (например, Закон от 18 июня 1986 года № 281 «О выборе образования и правах учащихся в средних школах») и иные акты (королевский указ от 18 июня 1931 года № 773 «Об утверждении единых правил охраны общественной безопасности»; королевский указ от 6 мая 1940 года № 635 «О порядке реализации единых правил общественной безопасности от 18 июня 1931 года № 773»), статуты (уставы) областей, статуты и другие акты коммун, а также законодательство XIX и XX века.
Эмпирическую основу исследования составили судебные решения, принятые Европейским судом по правам человека, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Итальянской Республики, материалы правоприменительной практики иных органов власти различного уровня России и Италии.
Методологическую базу составил социальный детерминизм, в котором закономерности развития общества раскрываются как тенденции, складывающиеся в результате целеполагающей человеческой деятельности под влиянием конкретно-исторических факторов и обстоятельств.
Детерминистский подход в исследовании реализован в сочетании с системным анализом и общенаучными методами единства исторического и логического, восхождения от абстрактного к конкретному. Это позволило более глубоко и всесторонне рассмотреть конституционно-правовой статус светского государства в России и Италии. При проведении исследования использовались и специальные методы юридических исследований (формально-юридического анализа норм права, сравнительно-правового анализа правоведения, методы толкования норм права, юридико-догматический). Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить доктринальное понимание светскости государства в России и Италии, раскрыть конкретно-исторические особенности реализации принципа светскости в условиях мультикультурализма и толерантности демократического общества.
Глава I
Становление России и Италии как светских государств (XIX – начало XXI в.): историко-теоретический аспект
§ 1.1. Зарождение и развитие светского государства в России (XIX – начало XXI в.)
C момента принятия христианства на Руси (988 год) в качестве основной модели взаимоотношения церкви и государства была избрана византийская идея «симфонии властей». Ее суть заключалась в том, что Церковь и государство разделены по сферам деятельности, но органично взаимодействуют друг с другом. Такое положение дел практически прекратилось, когда после смерти патриарха Андриана в 1700 году по указанию светской власти решено было не избирать нового.
В 1701 году государь Петр I принимает решение о необходимости возрождения Монастырского приказа, упраздненного в 1677 году. Данный орган «явился высшим, центральным для всей России по особому ведомству, учреждением, специально посвященным, в общем итоге его деятельности, преобразовательным целям Петра по отношению к церкви»2. С этого момента независимость и самостоятельность Церкви в духовных делах постепенно начинает утрачиваться. Окончательно реформа завершилась в 1721 году, в котором императором Петром I была учреждена Духовная коллегия, в дальнейшем получившая название Священный синод. Так, церковь полностью потеряла имевшуюся автономию и стала контролироваться государством по гражданскому типу.
Девятнадцатый век ознаменовался улучшением отношений между Церковью и государством. «Это время, – пишет священник Алексей Николин, – осознания ими своих первоначальных задач – охранения православия, защиты его не только в России, но и в других православных странах»3. Серьезные изменения начались через столетие – с начала царствования императора Николая I. Именно при нем формула «Православие, самодержавие, народность» стало основой государственного строя. В 1832 году в Полном собрании законов Российской империи в параграфе 62 главы 7 православие определялась как первенствующая и господствующая религия4. Также в Своде законов оговаривалось, что не только подданные Российской империи, но и иностраннные подданные (граждане), которые проживают на территории России, могут совершать богослужения по своим обрядам и свободно отправлять свою веру (в том числе последователи ислама, иудаизма и язычники). Однако закон делал одну оговорку в п. 675, которая устанавливала обязанность молиться за государя-императора для представителей всех народов. Все конфессии, кроме господствующей православной церкви, делились на три вида: признанные религии6, терпимые конфессии7 и нетерпимые8 (непризнанные)9.
В начале XX века государственная власть начинает осознавать важность изменения своей политики по отношению к церкви. 1902 год ознаменован был важным событием – начинает разрабатыватся Манифест (по личному указанию императора), который должен был отразить все направления преобразований во внутренних делах государства10.
26 февраля 1903 года Манифест «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» был принят. В нем содержалось обещание «укрепить неуклонное соблюдение властями, с делами веры соприкасающимися, заветов веротерпимости, начертанных в основных законах Империи Российской»11. Вместе с тем, по мнению Сафонова А. А. данный Манифест лишь говорил о более точном применении старых принципов, но не о выработке новых12.
Значительным шагом в сторону равенства религиозных сообществ стали указы императора Николая II от 17 апреля 1905 года «Об укреплении начал веротерпимости» (далее – Указ о веротерпимости) и от 17 октября 1906 года «О порядке образования и действия старообрядческих и сектантских общин». Первый пункт первой статьи Указа о веротерпимости установил, что переход в другую христианскую конфессию или иное учение не влечет преследований и ущемлений в личных и гражданских правах13.
Важно отметить, что ранее существовала лишь свобода отправления богослужения для инославных конфессий (Ст. 44 Основных законов Российской империи). «Правила веротерпимости, как они отражены в русском законодательстве, – писал А. Д. Градовский, – сводятся в сущности к праву отправлять богослужение»14. Но распространение этих верований, умножение различных христианских сект рассматривалось государством как угроза для Отечества, и это приводило к тому, что лица, принадлежавшие различным религиозным течениям, – старообрядцы, молокане, хлысты и т. д. – могли испытывать преследования.
После Указа о веротерпимости лица, формально принадлежащие к господствующей православной церкви, практически сразу заявили о переходе в иные конфессии15. Вместе с тем, в масштабах страны число переходов в другие религии было не таким значительным16.
Период с 1905 по 1906 год ознаменовался бурным ростом политических партий. В своих программных документах они часто отмечали «неразрешенность «религиозного вопроса», наличие «стеснений» и «несвободы» в вопросах веры, предлагали свое ви́дение разрешения этого вопроса»17. 27 апреля 1906 года состоялось открытие заседания Первой в истории России Государственной Думы. В Первом созыве Думы, которая проработала всего 72 дня, уже обсуждалась тема свободы вероисповедования и изменений в отношениях между государством и церковью. Вторая Государственная Дума была более успешна по срокам деятельности, но она не успела полностью рассмотреть все представленные проекты, касающиеся реформирования вероисповедной политики.
Наиболее успешным в плане обсуждения был третий созыв Государственной Думы. Однако Святейший Синод Российской православной церкви выразил негативную оценку всем проектам, указывая на их либеральный характер, и все также предлагал оставить за православной церковью положение «господствующей»18. За время работы четвертого созыва Думы также не было рассмотрено большинство важных проектов законов, касающихся религии. В итоге даже те проекты, которые были обсуждены в Государственной Думе, не смогли обрести юридическую силу по различным причинам: либо не было на это «Высочайшего повеления» со стороны императора, либо они были блокированы в Государственном Совете представителями правых партий.
Февральская революция 1917 года привела к власти Временное правительство, которое было образовано Временным комитетом Государственной думы. Временное правительство успело принять несколько важных актов, касающихся государственно-конфессиональных отношений. 20 марта 1917 года издано постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений»19. В документе впервые было закреплено равенство всех религий перед законом, а также отменены все действовавшие ранее ограничения в правах в зависимости от вероисповедания и национальности. 14 июля 1917 года принято постановление «О свободе совести», разработанное в Департаменте духовных дел иностранных исповеданий Министерства внутренних дел. Акт провозгласил свободу совести, свободу религиозного самоопределения для каждого гражданина, достигшего 14-летнего возраста, свободу перехода из одной конфессии в другую, указывал, что правовой статус лица не зависит от его отношения к религии. Таким образом, Временное правительство готовило почву для отделения Церкви от государства и создания внеконфессиональной системы20.
15 августа 1917 года состоялось значительное событие, имевшее в дальнейшем влияние на отношения между государством и церковью – созван Поместный собор Российской православной церкви. Самым важным итогом его деятельности стало восстановление патриаршества в России и избрание митрополита Московского и Коломенского Тихона (Беллавина) Патриархом Московским и всея Руси.
Революция октября 1917 года, в результате которой к руководству страной приступили большевики, возглавляемые Лениным В. И., серьезным образом сменила вектор государственно-конфессиональной политики.
23 января 1918 года был принят декрет Совета Народных Комиссаров «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» (далее – Декрет). Данный декрет не закреплял принцип светского государства, но устанавливал принцип отделения церкви от государства. Однако советская власть понимала отделение церкви от государства в весьма своеобразном ключе. Губин М. Ю. справедливо отмечает, что «отделение религиозных объединений от государства, если понимать это с позиции Декрета 1918 года, означает устранение религии из всех сфер жизни общества и государства и переход ее только на уровень внутреннего мира отдельной личности»21.
Действительно, если проанализировать нормы Декрета, то можно увидеть, что кроме признаков, принимаемых в современной науке конституционного права как раскрывающих содержание взаимного отделения государства и религиозных сообществ22, в Декрете закреплялись положения, имеющие репрессивный характер. К ним можно отнести невозможность религиозным сообществам иметь имущество на праве собственности, лишение возможности приобрести правоспособность юридического лица. Радикально реализовывался принцип отделения школы от церкви – стремление исключить влияние религиозных идей на образовательный процесс не ограничилось исключением «Закона Божиего» из школьных уроков. Например, циркуляр Народного комиссариата просвещения (Наркомпрос) от 3 марта 1919 года определял, что духовные лица всех вероисповеданий не могли занимать любые должности в школах, т. е. священнослужители не могли вести даже светские предметы23.
Во исполнение норм Декрета о религиозной собственности представители соответствующего религиозного сообщества должны были составить опись имущества храма или иного культового сооружения и иного богослужебного имущества и по этой описи передать его Местным Советам Рабочих и Крестьянский Депутатов. Местные Советы в свою очередь передавали это имущество в безвозмездное пользование местным верующим по договору (их число должны быть не менее 20 человек), желающим принять это имущество. В дальнейшем имущество, переданное по договору, подлежало проверке на предмет сохранности24.
Священный Собор весьма резко отозвался по поводу декрета об отделении церкви от государства. 25 января 1918 года он опубликовал постановление, в котором указал: «Изданный Советом Народных Комиссаров декрет об отделении Церкви от государства представляет собой под видом закона о свободе совести злостное покушение на весь строй жизни православной Церкви и акт открытого против нее гонения»25.
Советское правительство провозгласило отделение Церкви от государства, объявило свободу «исповедовать любую религию или не исповедовать никакой», но в реальности государства активно стало вмешиваться в религиозную деятельность, максимально ограничивать права верующих26 и религиозных объединений, подвергая их репрессиям и гонениям. Первой жертвой стал митрополит Киевский Владимир (Богоявленский), убитый 25 января 1918 года, впоследствии «к 22 году по суду расстреляно белого духовенства 2691 человек, монашествующих мужчин 1962, монахинь и послушниц 3447, без суда расстреляно не менее пятнадцати тысяч, ликвидировано более семисот монастырей»27.
Русский философ Ильин И. А., характеризуя период с 1918 по 1922 год писал, что это было время «последовательного, беспощадного «военного коммунизма», гражданской войны и первого штурма религии и церкви»28.
10 июля 1918 года была принята первая Конституция РСФСР. Ст. 13 главы 5 Конституции также закрепляла отделение церкви от государства и школы от церкви, определяла свободу религиозной и антирелигиозной пропаганды29. Ст. 65 Конституции устанавливала ограничения на реализацию избирательного права для церковно- и священнослужителей. Таким образом, нарушался принцип равенства граждан по признаку вероисповедания.
В 1922 году начинается антирелигиозная кампания по изъятию церковного имущества. Официальным поводом для ее начала стал массовый голод в Поволжье. Сначала ВЦИК издает декрет от 27 декабря 1921 года «О ценностях, находящихся в церквах и монастырях», разделивший все религиозное имущество на три категории30. 2 января 1922 года ВЦИК на заседании принимает постановление «О ликвидации церковного имущества». Затем ВЦИК издает декрет от 23 февраля 1922 года «О порядке изъятия церковных ценностей, находящихся в пользовании групп верующих». Акт предписывал местным Советам практически немедленно «ввиду неотложной необходимости спешно мобилизовать все средства страны, могущие послужить средством спасения погибающего от голода населения Поволжья»31 изъять из имущества, переданного в пользование группам верующих всех религий, все драгоценные предметы из золота, серебра и драгоценных камней.