Конституционно-правовой статус светского государства в России и Италии: сравнительно-правовое исследование
19 февраля 1868 года Папа Пий IX опубликовывает документ, который сыграл важную роль во взаимоотношениях с итальянским государством. В его булле «Non expedit» был введен в действие принцип «Ne eletti ne elettori» («не избиратели, не избираемые»), согласно которому всем католикам было запрещено участвовать в выборах и, как следствие, в политической жизни Италии вообще69.
20 сентября 1870 года итальянские войска вошли в Рим, что привело к поднятию белого флага папой римским Пием IX, прекращением существования папского государства и включением его в объединенную Италию, первым королем которой стал Виктор-Эммануил II. Пий IX объявил себя «ватиканским пленником».
После этого итальянское правительство Джованни Ланца (Giovanni Lanza) предприняло попытку урегулировать отношения с Католической Церковью, поручив министру помилования, юстиции и культов Маттео Рэйли (Matteo Raeli) разработать закон, который бы установил принцип разделения светской и духовной властей. «Закон о прерогативах Верховного понтифика и Святого Престола и о взаимоотношениях государства и Церкви» был принят парламентом 13 мая 1871 года и впоследствии получил название – «Закон о гарантиях»70. Он состоял из девятнадцати статей и двух разделов:
1. Первый раздел (ст. 1–13) касался личности и прерогатив Папы Римского. Устанавливалось, что ему гарантируется неприкосновенность личности, почести, право на вооруженную охрану для защиты Ватиканского, Латеранского дворцов и виллы Кастель Гондольфо. На эти здания был распространен режим экстерриториальности, также папе гарантировалась беспрепятственное пользование почтово-телеграфной связью и свобода дипломатических отношений. Кроме того, для содержания понтифика, Священной коллегии и апостольских дворцов ст. 4 закона гарантировала ежегодную выплату из государственного бюджета в размере 3 225 000 лир.
2. Второй раздел (ст. 14–19) урегулировал отношения между государством и католической церковью на основе принципа взаимной независимости. За духовенством признавалось право на свободу собраний, а епископы были освобождены от присяги королю Италии.
Однако 15 мая 1871 года папа Пий IX издает энциклику «Ubi Nos», в которой решительно отвергает «Закон о гарантиях» как не гарантирующий свободного осуществления папской власти71. Важную роль в отношениях с итальянским государством сыграла также опубликованная позднее папская булла «Non expedit», в соответствии с которой всем католикам было запрещено участвовать в выборах. Все это привело к серьезному кризису в отношениях между Католической Церковью и новым государством.
Конец XIX и начало XX века были ознаменованы дальнейшей секуляризацией государства и общественной жизни в Италии. Несмотря на протесты со стороны Католической Церкви, в этот период было сделано следующее: 1) введен обязательный гражданский брак (1865); 2) упразднены некоторые хозяйственные церковные учреждения с конфискацией их имущества (1866–1867); 3) ограничено католическое религиозное образование в государственных школах (1877); 4) изменены уголовно-правовые нормы, предусматривающие наказание за богохульство и иные религиозные преступления (1889); 5) введен государственный контроль в сфере социального обеспечения и благотворительности (1890).
По итогам Первой мировой войны, в которой Италия сначала участвовала на стороне Австро-Венгрии и Германии, а в 1915 году, после заключения Лондонского пакта, перешла на сторону Антанты, значительно возросла роль массовых политических партий, в том числе Либеральной, Социалистической и образованных в 1919 году Народной партии72 (позже – Христианско-демократической) и Итальянского союза борьбы (преобразован в 1921 году в Национальную фашистскую партию)73.
Следует отметить, что, несмотря на утверждение одного из основателей Итальянской народной партии католического священника Луиджи Стурцо (Luigi Sturzo), что партия не является католической (так как «эти два термина противоречат друг другу74: партия – это политика, разделение, а католицизм – это религия, это универсальность…»75), партия по своей сути была таковой. Об этом свидетельствует обращение Луиджи Стурцо к стране, ко «Всем свободным и сильным людям», а также партийная программа, которая практически полностью повторяла положения социальной доктрины Католической Церкви, утверждая, среди прочего, «защиту свободы церкви». Выборы 1919 и 1921 года были весьма успешны для партии, она набрала серьезную политическую силу (партия занимала второе место после Социалистической). Вследствие этого ожидалось, что партия сможет достигнуть положительных результатов в разрешении «римского вопроса», который до этого из-за неучастия католиков в политической жизни не был предметом широкой дискуссии.
В целом, к началу 20-х годов XX века наблюдалось движение к нормализации отношений между Святым Престолом и Италией, однако конкретных результатов по установлению дружественных связей достичь не удалось.
Идеология Национальной фашистской партии с течением времени изменялась, что коснулось и «римского вопроса». В начале своей деятельности фашистское движение имело яркую антиклерикальную окраску, и о светском характере государства речь не шла. Бенито Муссолини в 1919 году так отзывался об урегулировании государственно-церковных отношений: «Пересмотр закона о гарантиях возможен только в сторону его отмены, сопровождаемой решительным требованием изгнания папы из Рима»76. Но уже 21 июня 1921 года, выступая перед Палатой Депутатов, Муссолини сказал: «Я утверждаю, что латинская имперская традиция Рима в настоящее время представлена католицизмом. Если, как говорил Моммзен 25 или 30 лет назад, Рим не может существовать без универсальной идеи, я думаю и утверждаю, что единственная универсальная идея современного Рима есть та, что исходит от Ватикана»77. Это позволяет сделать вывод о его стремлении к установлению клерикального государства.
В 1922 году после «Марша на Рим» к власти пришла Фашистская партия, а Муссолини стал премьер-министром Италии. После этого в Народной партии произошел раскол: часть выступила с поддержкой правительства Муссолини, а сам Стурцо стал стремиться к союзу с социалистами, стремясь не допустить фашистской диктатуры. 12 апреля 1923 года в Турине состоялся IV Национальный конгресс Народной партии, где было высказано несогласие с политикой Муссолини относительно изменений в избирательной системе страны, которые позволили бы фашистской партии получить большинство («Закон Ачербо»), что свидетельствовало о пошатнувшейся позиции сторонников дуче. Муссолини отреагировал немедленно, указав церковной иерархии, что начнет антиклерикальную кампанию, если «народники» во главе с «левым священником» не проголосуют в Палате Депутатов за новый избирательный закон. Святой Престол оказал давление на дона Стурцо, и 10 июля 1923 года он был вынужден уйти с поста секретаря Народной партии и затем покинуть Италию78. Таким образом, возможность урегулирования «римского вопроса» через участие католиков в политической жизни Италии, какой ее видел первый глава Народной партии, была утрачена. 5 ноября 1926 года партия была принудительно распущена. Впоследствии государственный секретарь Ватикана кардинал Пьетро Гаспарри (Pietro Gasparri), объясняя согласие Святого Престола с требованием премьер-министра, отмечал, что Муссолини был человеком, который в состоянии лишить власти старый правящий класс и заставить замолчать антиклерикальную прессу, создавая тем самым условия для достижения итальянского «религиозного мира»79.
В период с 1922 по 1926 год фашистское правительство стало предпринимать конкретные меры по сближению с Католической Церковью: в 1922 года возрождена практика размещения распятий в общественных помещениях; в 1923 году проведена реформа Джованни Джентиле – введение обязательного преподавания католической религии в школах (королевский указ от 1 октября 1923 года, № 2185); а в 1925 году был создан Военный викариат, в котором был постоянный контингент капелланов.
В 1926 году фашистский режим в Италии стабилизировался. С 1926 по 1929 год идет подготовка и осуществляются длительные переговоры к заключению соглашения с Католической Церковью.
Подписание Латеранских соглашений произошло 11 февраля 1929 года в день празднования явления Мадонны в Лурде в Латеранском дворце. Со стороны Ватикана соглашения были подписаны кардиналом Пьетро Гаспарри, а со стороны итальянского правительства Бенито Муссолини, действовавшего от имени короля Виктора Эммануила III.
Латеранские соглашения состояли из трех отдельных документов: договора, конкордата и финансового соглашения. Почему понадобилось несколько документов для урегулирования «римского вопроса»?
Профессор церковного права Франческо Руфини (Francesco Rufini) так описывает подобную необходимость и проводит различие между Договором и Конкордатом: «Цель Договора – обеспечение свободы и независимости папы для управления церковью во всем мире. Цель Конкордата – урегулировать по взаимному согласию положение католической религии и Церкви в Италии. Содержание Договора – урегулирование «римского вопроса» и создание государства Ватикан. Содержание Конкордата – организация и деятельность церкви в Италии и взаимные обязательства государства и церкви»80.
Договор между Италией и Святым Престолом (27 статей) подтверждал статус католицизма как государственной религии, признавал независимость и суверенитет Святого Престола, также создавал государство Ватикан81.
Статья 1 Договора установила, что «Италия признает и подтверждает принцип, провозглашенный в статье 1 Королевского статута от 4 марта 1848 года, согласно которому католическая, апостолическая и римская религия является единственной религией государства».
Ватикан (итал.Stato della Città del Vaticano) – это часть столицы Италии Рима (площадью 0,44 кв. км) с населением всего в несколько сотен человек. Границы города-государства были определены в приложении I к Договору (ст. 3). Договор предусматривал решение многих технических и административных вопросов: организацию водоснабжения (ст. 6); постройку железнодорожной станции в Ватикане (ст. 6); учреждение телефонных, телеграфных и почтовых служб (ст. 6); определялся перечень из двенадцати зданий религиозного характера на территории Рима, которые освобождались от налогообложения и пользовались правом экстерриториальности82, некоторые здания (восемь объектов, такие как, Григорианский университет, Библейский институт и др.) только освобождались от налогов без экстерриториальности (ст. 13, 14,15 и 16).
Конкордат (45 статей)83, регулируя отношения между Католической Церковью и государством, отдавал ей гораздо больше привилегий, чем конфессиям, чьи права в дальнейшем будут установлены законом от 29 июня 1929 года № 1159:
– Католической Церкви обеспечивается свободное и публичное отправление богослужений и юрисдикция в церковных делах (ст. 1);
– обеспечивалась свободная переписка и общение Ватикана со всеми духовными лицами и священнослужителей с верующими (ст. 2);
– освобождение священнослужителей от воинской службы (ст. 3);
– признание каждого воскресения и 10 церковных праздников выходными днями, например, праздник Тела Христова, Успение Пресвятой Девы Марии – 15 августа, Рождество Христово – 25 декабря и др. (ст. 11). Причем закреплялась обязательство возносить молитвы во время праздничных служб о здравии короля и процветании итальянского государства (ст. 12);
– оказание духовной помощи в вооруженных силах (ст. 13);
– брак, заключенный по каноническим правилам в церкви, стал обладать юридическими последствиями наравне с гражданским браком (ст. 34);
– гарантированное обучение христианской религии в виде католической традиции (ст. 36);
– теологические дипломы учебных заведений, принадлежащих Святому престолу, признавались Итальянским государством (ст. 40).
Вместе с тем, государство закрепляло за собой отдельные полномочия по контролю над церковью:
– границы епархий должны быть пересмотрены с учетом административно-территориального деления государства (ст. 16);
– назначение епископов согласовывалось с итальянским правительством (в плане изучения его политических взглядов, которые могли послужить причиной отвода его кандидатуры) (ст. 19);
– епископы должны были приносить присягу королю (ст. 20);
– установлен запрет духовенству быть членами политической партии (ст. 43).
Финансовое соглашение (3 статьи) рассматривалось как компенсация за огромный ущерб, который потерпел Святой престол после потери территории и имущества, принадлежащего бывшей Папской области. В качестве возмещения вреда Ватикану были выплачены 750 млн итальянских лир, а также 5 %-е облигации номинальной стоимостью 1 млрд итальянских лир84.
В целом подписание Латеранских соглашений было положительно оценено руководством Католической Церкви. Папа римский Пий XI, выступая перед преподавателями и студентами Католического университета Пресвятого Сердца в Милане 13 февраля 1929 года, отметил: «Соглашение между Святым Престолом и Италией не нуждается ни в каких дополнительных трактовках и пояснениях, так как само в себе заключает четкую и окончательную трактовку. Тем не менее, имеется еще одно внешнее пояснительное толкование, которым является Конкордат. Более того, Конкордат не только являет собой улучшенное во всех случаях толкование Соглашения, но и рекомендуется для использования в качестве основного определения условий существования и жизни. Условия для религии в Италии невозможно было урегулировать без предварительного согласия обеих сторон, согласия, которому препятствовало само положение Церкви в Италии. Поэтому для того, чтобы Соглашение состоялось, нужно было исправить это положение, и именно для этого и был предназначен Конкордат. И что теперь? Решение далось непросто, но нам нужно возблагодарить Господа за то, что Он дал нам это увидеть, и за то, что дал нам возможность показать это остальным»85.
Отдельным пунктом в Договоре и Конкордате определялся порядок их вступления в силу. Они вступали в силу с момента их ратификации итальянским парламентом, который 27 мая 1929 года принял закон № 810 «Об исполнении Договора».
Кроме отношений с Католической Церковью государство установило порядок деятельности иных конфессий. Парламентом Италии был принят закон «Положения о религиозных культах, признаваемых в пределах государства, и о заключении церковного брака» от 24 июня 1929 года № 1159 (далее – закон № 1159).
Проект данного закона не был результатом взаимных переговоров с некатолическими конфессиями, однако, концепция предлагалась для обсуждения руководителям Церкви Вальденсов и получила от них положительную оценку. В докладе перед Парламентом министр юстиции и культов Альфредо Рокко (Alfredo Rocco) обозначил основную цель принятия закона: «разрешить, после того, как определен «особый правовой статус государственной религии, свободное осуществление всех культов как дань уважения к принципу свободы совести, от которого не может отказаться современное государство»86.
Статья 1 данного акта гласила: «Государство допускает деятельность культов, отличных от католической, апостольской и римской религии, при условии, что они не придерживаются принципов и не осуществляют обряды, противоречащие общественному порядку и морали». Важное значение имела ст. 4, которая определяла принцип равенства независимо от религии – исповедование различных религий не может повлечь за собой ограничение в гражданских и политических правах или быть условием для поступления на гражданскую или военную службу. Закон предусматривал возможность родителей, исповедующих иную религию (некатолическую), отказаться от изучения их детьми католической религии в школе (ст. 6). Статьи с 7 по 12 подробно регламентировали порядок придания юридической силы религиозному браку. Особый интерес представляет ст. 14 закона № 1159, закреплявшая возможность правительства издавать акты по реализации этого закона и право пересмотреть в них существующие положения, регламентирующие некатолические религии. По сути это была возможность для разработки положений, учитывающих потребности различных конфессий. Но специальное законодательство было выработано только для еврейских общин. Таким актом стал королевский указ от 30 октября 1930 года № 1731 «Правила деятельности еврейских общин и Союза еврейских общин»87 («Закон Falco»88). Среди существенных положений указа нужно отметить: каждое лицо, придерживающееся иудейской религии, должно иметь обязательное членство в общине; утверждалась границы и территория каждой общины; каждый член общины должен был платить налог в общину; был учрежден центральный орган – Союз еврейских общин, на который была возложена координация и контроль над территориальными группами;
Характеризуя принятые акты и выстроенную систему, можно сделать вывод о том, что к 1930 году Италия стала государством с преференциального типа: устанавливалась единственная государственная религия – католицизм, остальные религии признавались допустимыми при соблюдении ряда условий. Тем не менее, закон № 1159 закрепил значительные достижения в сфере соблюдения свободы вероисповедания – он признавал гарантированные права религиозных меньшинств, а также юридические последствия религиозного брака, заключенного в соответствии с их установлениями.
В начале 30-х годов XX века религиозная политика итальянского государства характеризовалась тремя факторами, а именно: государство а) признавало протестантские религиозные группы, б) стремилось учесть позицию Католической Церкви и в) преследовало собственные интересы.
Необходимо отметить, что в этот период Католическая Церковь неоднократно обращалась к государству с просьбой ограничить распространение протестантских конфессий. В 1934 году Святой престол направил в правительство ноту протеста о «миссионерской деятельности протестантов в Италии», в которой отмечалось, что Католическая Церковь не сожалеет, что новое итальянское законодательство допускает некатолическим конфессиям совершать богослужения, но возражает против их проповеднической деятельности, подрывавшей веру католиков89.
Государства в некоторых моментах шло навстречу церкви. 9 апреля 1935 года циркуляром унтер-секретаря Министерства внутренних дел Гвидо Буффарини (Guidi Buffarini) религиозные собрания протестантов-пятидесятников были запрещены (как противоречащие социальным устоям и наносящие вред физическому и психическому здоровью)90.
Однако постепенно отношения итальянского государства и Католической Церкви стали ухудшаться, а так как фашистское правительство все более зависело от политического курса Германии, то ухудшились и связи между католической церковью и нацистским рейхом.
В 1938 году правительством Муссолини были приняты так называемые «фашистские расовые законы», представляющие собой совокупность законодательных и административных мер, направленных против лиц, исповедующих иудаизм. Законы имели четкий дискриминирующий характер по религиозному признаку: запрещались смешанные браки итальянцев и евреев, для евреев устанавливался запрет занимать определенные должности и т. д.
Введение в действие таких мер вызвало неприятие со стороны руководства Католической Церкви. Однако со смертью в 1939 году папы Пия XI в государственно-церковных отношениях наступило некоторое затишье.
Начало Второй мировой войны и избрание нового римского папы – Пия XII ознаменовало новый виток отношений между государством и Католической Церковью. В этот период происходит окончательный разрыв между католической церковью и итальянским руководством. Изначально Пий XII предпринимал попытки урегулировать конфликт дипломатическими способами, затем после нападения Германии на Польшу, он опубликовал энциклику «Summi pontificatus», в которой осуждал вторжение в Польшу, пакт Риббентропа-Молотова: «Скорбно сокрушаясь по поводу бедствий и мучений такого количества своих чад <…>, Невеста Христова, вытерпевшая столько несчастий, идет навстречу надвигающимся бедствиям. <…> Правильным обузданием себя и своих вожделений, равно и приступлением к должным делам покаяния, не опускайте усугубить благоприятность своих молений перед Тем, Кто «поддерживает… всех низверженных», дабы ускорил конец нынешних тягот, чем установилось бы соответствие между вашими молитвами и следующими словами святого Псалмопевца: «Воззвали к Господу в скорби своей, и Он спас их от бедствий их»91.
Противники фашизма организуют объединение христианских демократов, опираясь на идеи бывшей Народной партии, и 15 декабря 1943 года создается Христианско-демократическая партия, представители которой входили в Комитет национального освобождения, целью которого была координация деятельности всех политических сил страны в борьбе за освобождение Италии и противостояние фашизму.
После окончания Второй мировой войны и падения фашистского режима в Италии 2 июня 1946 года избрано Учредительное Собрание, имевшее своей целью выработку новой конституции. Вопрос о светском характере государства в будущей конституции обсуждался на Учредительном Собрании дважды: в рамках дискуссии в первом подкомитете в октябре 1946 года о принципах социальных и культурных отношений (главным образом обсуждался вопрос о соотношении государственного образования и частного образования) и в ходе обсуждения проекта Конституции в марте 1947 года92.
Так, когда на заседании 11 марта 1947 года Пьетро Ненни (Pietro Nenni) выступил против включения в Конституцию ст. 7, ссылаясь на французскую концепцию светского государства, согласно которой религия должна ограничиваться приватной областью, в ответ Джорджо Ла Пира (Giorgio La Pira) поставил вопрос о том, что такое светское государство. В частности, он сказал: «Не существует агностического государства: в зависимости от того, какая у нас есть концепция социальной действительности, какая есть концепция общества, формируется и общее направление права. Например, допустим, что у человека существует внутренний религиозный ориентир, без какого-либо формального определения, и тогда что будет означать «светское», если государство является выразителем правовой системы общества? Если у человека существует такой внутренний религиозный ориентир, если такой внутренний ориентир обязательно находит выражение в религиозном сообществе, тогда светского государства не существует. Существует государство, уважающее этот религиозный ориентир и сопутствующие религиозные формы и структуры, в которых он выражается»93. Далее Ла Пира пришел к выводу, что в Италии не следует строить конфессиональное государство, то есть такое, в котором осуществление гражданских, политических и экономических прав было бы поставлено в зависимость от принадлежности к религии. Он полагал, что необходимо создать такое государство, которое уважало бы внутренний религиозный ориентир отдельного человека и группы людей и на этом основывало бы свою правовую и социальную структуру.
Учредительное собрание отклонило концепцию светскости, понятую как государственный нейтралитет в религиозных вопросах, вытеснение религии в частную жизнь и разделение церкви и государства правовой сфере. Вместо этого в Конституции, одобренной 22 декабря 1947 года, в качестве основополагающих принципов отношений государства и религиозных конфессий были установлены: признание основных прав человека (ст. 2 Конституции); принцип независимости и суверенитета Католической Церкви и государства (ст. 7); двустороннее урегулирование отношений между государством и Католической Церковью через Конкордат, а между государством и иными религиями – с помощью соглашений (ст. 7, 8); равенство всех религиозных исповеданий (ст. 8); право исповедовать свои убеждения в любой форме в частном порядке или публично, за исключением обрядов, противных добрым нравам (ст. 19).
В 1962 году в религиозной жизни Италии произошло событие значительного исторического масштаба. Папа римский Иоанн XXIII открыл XXI Вселенский Собор Католической Церкви, продолжавшийся до 1965 года (в историю этот собор вошел под названием Второго Ватиканского). Данный собор значительно обновил позицию Католической Церкви относительно религиозной свободы. Ранее (до созыва собора) церковь утверждала, что признание терпимого отношения к другим религиям не может означать свободы пропаганды любой религии, разжигания религиозной розни и нарушение безопасности. Однако в декларации «Dignitatis Humanae», принятой 7 декабря 1965 года, религиозная свобода определялась как естественное право каждого человека, укорененное в самой природе личности. Это право в общественном порядке должно признаваться таким образом, чтобы стать гражданским правом (п. 2)94.
К концу 1960-х годов в Италии возникают политические движения, целью которых является пересмотр конкордата с Католической Церковью. В 1976 году Председатель Совета Министров Джулио Андреотти (Giulio Andreotti) назначил правительственную делегацию для переговоров о пересмотре конкордата с коллегией Ватикана, но конкретных результатов она смогла достичь только после длительного обсуждения. С 1976 по 1984 год было разработано (кроме первоначального проекта министра юстиции Гвидо Гонелла (Guido Gonella) 1969 года) семь проектов закона о пересмотре конкордата (1976, 1977, 1978, 1979, 1980, 1982, 1983).