Экологическое право

§ 3.1. Понятие и содержание права собственности на природные объекты и ресурсы

(А. З. Зиннатуллин)

Право собственности на природные объекты и ресурсы трудно уяснить, не разобравшись в таких понятиях, как «объект» и «ресурс».

Принято считать, что объекты природы – это совокупность вещества природы одного вида земли, недр, вод, лесов и др. в национальном или глобальном масштабе. Можно отметить, что природные объекты могут перейти в разряд природных ресурсов, которые находятся в сфере хозяйственной или иной деятельности. Природный ресурс – это часть природного объекта, которая активно эксплуатируется либо как средство производства, либо как пространственный операционный базис, либо как орудие труда.

Право собственности надлежит рассматривать как институт и как конкретное субъективное право, которое возникает на основе норм указанного правового института. Рассматриваемое право так же, как и другие институты, гуманизируется, экологизируется и экономизируется. Не случайно право собственности на природные ресурсы все чаще называют эколого-экономической категорией.

По содержанию право собственности является наиболее полным правом на имущество. По своей правовой природе – это одно из основных вещных прав, которое предоставляет его обладателю возможность по своему усмотрению решать вопросы использования принадлежащего ему имущества, осуществляя правомочия владения, пользования и распоряжения.

Право собственности на природные ресурсы в объективном смысле – это совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности. В субъективном же смысле право собственности на природные ресурсы – это совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водами и другими объектами собственности.

Правомочие владения — основанная на законе возможность собственника иметь у себя имущество, содержать его в собственном хозяйстве, т. е. обладать им. Так, например, государство, владея природными ресурсами, вправе запретить или ограничить доступ на тот или иной природный объект и т. п.

Правомочие пользования – это основанная на законе возможность собственника эксплуатировать, использовать свое имущество путем извлечения из него полезных свойств с целью удовлетворения производственных и личных нужд. Данное право реализуется государством путем установления для пользователей порядка и пределов пользования природными ресурсами и объектами и т. п.

Правомочие распоряжения – это предоставленная собственнику законом возможность изменять юридическую судьбу принадлежащих ему ценностей. Реализуя рассматриваемое правомочие, государство, например, может распределять или перераспределять природные ресурсы между владельцами и пользователями и др.

Природные ресурсы как объекты права собственности обладают существенной спецификой по сравнению с другими видами имущества, являясь нерукотворными объектами и играя многофункциональную роль в жизни человека. Регулирование и осуществление права собственности на природные объекты должны быть, прежде всего, «… подчинены решению публично-правовой задачи поддержания, обеспечения экологического благополучия как публичного интереса»85.

В учебной литературе по экологическому праву86 были предложены следующие признаки права собственности на природные объекты и ресурсы:

1) Признак овеществленности. Согласно этому признаку выделяют природные объекты, которые, являясь неотделимой частью природной среды, не могут по своим объективным свойствам быть обращены в собственность (атмосферный воздух, околоземное космическое пространство, озоновый слой атмосферы, климатические ресурсы и иные природные явления). Использование и охрана таких объектов либо находятся в исключительном ведении государства, либо регулируются нормами международного права.

2) Признак неотделимости объектов природы и собственности от природной среды (наличие экологической связи), согласно которому отграничивают природные объекты (ресурсы) от «рукотворных». Природный объект остается одновременно объектом природы и объектом права собственности. Отделение природного объекта от естественной среды его нахождения ведет к прекращению права собственности на природные ресурсы и возникновению права собственности на товарно-материальные ценности. Например, полезные ископаемые, находящиеся в недрах, являются природными ресурсами, и их использование и охрана регулируются экологическим правом. Извлеченные из недр полезные ископаемые при наличии законных оснований представляют собой уже не природный объект, а товарно-материальную ценность, оборот которой регулируется, прежде всего, гражданским правом.

3) Признак отсутствия стоимости объектов природы как совокупности затрат общественно необходимого труда. Этот признак подчеркивает естественный эволюционный характер происхождения большинства природных объектов. В то же время, отсутствие стоимости природных объектов не снимает вопросов их денежной оценки, что находит свое выражение в принципе платности природопользования87.

Что касается форм права собственности на ресурсы, то они предусмотрены в законодательстве, и прежде всего в Конституции РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Статья 212 Гражданского кодекса РФ также говорит о том, что в России признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Выделяют также публичную собственность на природные ресурсы (государственная и муниципальная) и частную собственность.

Субъектами права собственности на природные ресурсы являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, а также физические и юридические лица.

От имени государства правомочия собственника на природные ресурсы и объекты осуществляет Правительство РФ. Согласно ст. 114 Конституции РФ оно управляет федеральной собственностью. Под содержанием понятия «управления» в данном случае следует понимать распоряжение природными ресурсами и объектами. Природоресурсное законодательство часто наделяет правомочием распоряжения соответствующими природными ресурсами и объектами специально уполномоченные государственные органы. От имени государства права собственника на природные ресурсы осуществляют Правительство РФ, правительства субъектов РФ и специально уполномоченные государственные органы (например: Федеральное агентство по недропользованию; Федеральное агентство водных ресурсов и т. д.).

§ 3.2. Право государственной собственности на природные ресурсы

Конституция РФ установила, что государственная собственность на природные ресурсы в России представлена в виде федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации (пп. «в» и «г» ст. 72).

Согласно п. 1 ст. 214 Гражданского кодекса РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214 Гражданского кодекса РФ).

Процесс разграничения собственности на природные ресурсы и полномочий органов государственной власти в сфере управления природными ресурсами взаимосвязан. С одной стороны, основой разграничения права собственности на природные ресурсы является установление полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны и использования природных ресурсов. С другой стороны, закрепление права собственности конкретного публичного субъекта на природный ресурс в федеральном законе обуславливает систему разграничения полномочий по осуществлению правомочий собственника на данный природный ресурс между федеральными и региональными органами власти, включая делегирование федеральных полномочий субъектам РФ88.

В соответствии с действующим законодательством в федеральной собственности могут находиться следующие природные ресурсы:

1) исключительно к федеральной собственности отнесены природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ (п. «н» ст. 71), что по сути производно от суверенных прав Российской Федерации. При этом права Российской Федерации на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над водами.

2) в ст. 17 Земельного кодекса РФ установлены основания возникновения федеральной собственности на землю. Одно из оснований, предусмотренных законодательством, это разграничение государственной собственности на землю, а также приобретение Российской Федерацией земельных участков по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством и признание таковыми федеральными законами.

3) недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, объявляются государственной собственностью (ст. 1.2 Закона РФ «О недрах»).

Перечень участков недр федерального значения официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в официальном издании Российской Федерации.

К участкам недр федерального значения относятся участки недр:

– содержащие месторождения урана, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, коренные месторождения алмазов, коренные (рудные) месторождения лития или коренные (рудные) месторождения металлов платиновой группы, с запасами, учтенными государственным балансом запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года;

– расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года:

(1) извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн;

(2) запасы газа от 50 миллиардов кубических метров;

(3) запасы коренного золота от 50 тонн;

(4) запасы меди от 500 тысяч тонн;

– внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

– при пользовании, которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

4) все водные объекты являются федеральной собственностью, за исключением прудов и обводненных карьеров, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований и частных лиц (ст. 6 Водного кодекса РФ);

5) водные биоресурсы, за исключением водных биоресурсов, обитающих в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности (ст. 10 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. 166-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»89);

6) лесные участки в составе земель лесного фонда, земель обороны, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения (ст. 8 Лесного кодекса РФ);

7) согласно ФЗ «О животном мире РФ» на объекты животного мира устанавливается государственная собственность, при этом право государственной собственности не разграничено между Российской Федерацией и ее субъектами.

8) земельные участки и иные природные ресурсы в границах государственных природных заповедников находятся только в федеральной собственности, в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»90. Земельные участки и иные природные ресурсы в границах национальных парков находятся в федеральной собственности, за исключением земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, включенных в состав национальных парков, а также земельных участков физических и юридических лиц, попавших в пределы национальных парков при их создании или расширении границ (п. 2 ст. 12). Земельные участки и иные природные ресурсы в государственных природных заказниках, памятниках природы, дендрологических парках и ботанических садах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах могут быть отнесены к федеральной собственности, либо к собственности субъектов РФ в зависимости от федерального или регионального значения таких категория особо охраняемых природных территорий.

Ст. 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. 26-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»91 устанавливает, что природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо принадлежать на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации) в зависимости от права собственности на лечебно-оздоровительные местности и курорты, в пределах которых находятся лечебные ресурсы. Вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В собственности субъектов Российской Федерации находятся следующие природные ресурсы:

1) пруды и обводненные карьеры в случае нахождения их на землях, принадлежащих субъекту Российской Федерации, а также, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов Российской Федерации;

2) водные биоресурсы, находящиеся в вышеуказанных прудах и обводненных карьерах;

3) лесные участки, образованные на землях, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

4) земельные участки и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий регионального значения, за исключением природных ресурсов, которые могут находиться только в федеральной собственности.

§ 3.3. Право муниципальной собственности на природные ресурсы

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, под которой признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»92 устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности. Имуществом, входящим в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования управляют органы местного самоуправления.

Согласно ст. 19 Земельного кодекса РФ муниципальная собственность на землю возникает в результате разграничения государственной собственности на землю, либо признания таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, либо в случае приобретения по основаниям, установленным гражданским законодательством или которые безвозмездно переданы (военное недвижимое имущество) в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Согласно ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» недра в границах территории РФ объявляются только государственной собственностью, при этом добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться и в муниципальной собственности.

Водный кодекс РФ устанавливает право муниципальной собственности на пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию. Муниципальная собственность на земельные участки с расположенными водными объектами разграничивается на собственность районов и поселений.

Вследствие разграничения права собственности на пруды и обводненные карьеры устанавливается и право муниципальной собственности на водные биоресурсы, обитающие в прудах, обводненных карьерах, соответственно могут находиться в муниципальной собственности (п. 2 ст. 10 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ (ред. от 02.07.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»93).

Лесной кодекс РФ устанавливает муниципальную собственность на лесные участки, расположенные на земельных участках муниципальной собственности, или других особо охраняемых природных территорий местного значения.

В муниципальной собственности могут находиться и лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения (ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ (ред. от 26.05.2021) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»94).

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в муниципальной собственности. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

§ 3.4. Право частной собственности на природные ресурсы

Конституция РФ особое внимание уделяет частной собственности. Так, в ст. 9 сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности.

В юридической литературе под правом частной собственности на природные ресурсы понимается принадлежность правомочий владения, пользования и распоряжения природными ресурсами отдельным конкретным физическим или юридическим лицам, выступающим субъектами права частной собственности на природные ресурсы.

В соответствии со ст. 15 Земельного кодекса РФ в собственности граждан и юридических лиц (частной собственности) могут находиться земельные участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством РФ (по договору купли-продажи, мены, дарения и т. п.). По справедливому мнению М. М. Бринчука, в последнее время «очевидна тенденция установления на землю главным образом права частной собственности, без чего невозможно развитие рыночной экономики»95. Он объясняет это тем, что «частная собственность на землю признана способствовать развитию рынка в сельском хозяйстве»96.

В соответствии с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (ст. 1 Земельного кодекса РФ) определение частной собственности на другие природные ресурсы обусловлено местонахождением на частных земельных участках. Так, согласно ч. 2 ст. 261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения.

Из водных объектов в частной собственности могут находиться только пруды и обводненные карьеры, расположенным на земельных участках, принадлежащих гражданам и юридическим лицам (ст. 8 Водного кодекса РФ), а также водные биоресурсы, находящиеся в этих прудах и обводненных карьерах (ч. 2 ст. 10 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Таким образом, право собственности на пруды и обводненные карьеры строго следует праву собственности на земельный участок. Без отчуждения земельного участка невозможно и отчуждение указанных водных объектов, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Таким образом, в частной собственности могут находиться: (1) земельные участки; (2) добытые из недр собственниками земельных участков общераспространенные полезные ископаемые: песок, глина, торф, гравий (но не сами недра); (3) пруды, обводненные карьеры, находящиеся на земельном участке, являющимся собственностью гражданина или юридического лица; (4) объекты животного мира, изъятые из среды обитания: сельскохозяйственные и другие одомашненные животные; (5) дикие животные, содержащиеся в неволе; (6) растения, произрастающие на земельном участке, являющимся собственностью гражданина или юридического лица.

§ 3.5. Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы