Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства
Танци, В.
Правительство и рынки. Меняющаяся экономическая роль государства
© Vito Tanzi 2011
© Издательство Института Гайдара, 2018
* * *
Моему покойному отцу
Предисловие
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ науке нет более важного вопроса, чем вопрос о роли, которую государство или правительство должно играть в экономике страны. Насколько широкой и глубокой эта роль должна быть в рыночной экономике? Что должно делать государство? Что следует оставить рынку, индивидам и группам граждан? Как государство должно играть свою роль? Какие инструменты использовать? Французский поэт Поль Валери когда-то заметил: «Если государство сильное, оно подавляет нас, если же слабое – мы погибаем». Философы от Платона до Гоббса, Локка, Юма, Руссо и других занимались этим вопросом, рассматривая в основном политическую роль государства. Как и во всех прочих областях человеческой деятельности, секрет решения проблемы состоит в нахождении верного соотношения между всеми факторами. Как заметил президент США Барак Обама во время своей инаугурационной речи, задача состоит в том, чтобы найти правительство, которое хорошо работает.
Но кто определит, каково это верное соотношение? Мало кто будет спорить с тем, что государство должно играть важную роль в современном организованном обществе или что организованному обществу необходимо иметь государство. Более важен вопрос о том, что и как должно делать такое правительство. Как и во многом другом в жизни, проблема заключается в определении оптимальной дозы государственного вмешательства между двумя возможными крайностями: централизованной плановой экономикой, в которой те, кто считают себя представителями государства, принимают все хозяйственные решения от имени граждан, и идеологией laissez-faire, в которой роль государства ограничивается выполнением лишь нескольких базовых или основных функций. Определение этого соотношения и должно стать задачей как всех экономистов, так и всех разумных и мудрых политиков.
Выполняя свои функции, государство использует разные инструменты и средства осуществления политики. Государство пользуется активами, которыми оно владеет или которые получило в наследство, а также теми, что могут быть приобретены на рынке или отобраны у законных владельцев. Оно также собирает налоги с доходов, сделок и имущества граждан и предприятий и субсидирует некоторых из них. Государство занимает и дает в долг, регулирует деятельность частных лиц и предприятий, печатает деньги и использует прибыль от выпуска денег. Государство разрешает или запрещает отдельные виды деятельности, подтверждает профессиональную квалификацию лиц, выполняющих особые функции, таких как врачи, пилоты и адвокаты. И хотя одни из функций государства считаются необходимыми и полезными, в отношении других могут возникать вопросы, так как они кажутся излишними или даже вредными для определенных граждан. Некоторые из них выглядят слишком сильно ограничивающими личную свободу и могли бы быть делегированы рынку, который (при правильном функционировании) был бы способен оказать те же самые услуги по более низкой цене.
Поиск оптимальной экономической роли государства – это важный и сложный вопрос. При этом нельзя считать, что его нынешняя роль в экономике оптимальна. Нынешняя роль стала ответом на определенные поводы к государственному вмешательству, в котором больше нет необходимости; более того, нынешняя роль государства могла стать такой из-за ошибочных решений. Также нельзя считать, что роль, которую правительство играло в прошлом, будет оптимальной и в настоящем, так как экономика и общество могли измениться и теперь требуют от государства иного. В некотором смысле роль государства должна постоянно адаптироваться к изменениям. Она должна эволюционировать, приспосабливаться к рыночной среде и одновременно влиять на эту среду. При этом она должна изменяться в соответствии с определенными правилами и принципами.
В учебниках экономики и статьях в профессиональных экономических журналах часто пишут, что государственное вмешательство в экономику оправдано в случае провалов рынка. Если происходит сбой рынка или если его можно ожидать, то государство должно вмешаться. Этот принцип составлял основу государственного вмешательства в экономику большую часть прошлого века, особенно в течение его последних 60 лет. Возможно, именно следование этому принципу привело к значительному росту государственных расходов, так как все время обнаруживались все новые предполагаемые провалы рынка. И хотя принцип борьбы с провалами рынка полезен, он не работает в некоторых важных случаях. Во-первых, он не учитывает влияние текущего государственного вмешательства на будущую ситуацию на частных рынках. Во-вторых, этот принцип рассматривает сбой рынка как статичное состояние, а не процесс постоянно идущих изменений, включая те, которые провело само правительство. В-третьих, он определяет провал рынка сугубо формально, игнорируя его более широкие последствия для множества граждан. Наконец, в связи с первым пунктом отметим, что принцип борьбы с провалами рынка не учитывает, что вмешательство государства в экономическую деятельность и попытка подменить рынок часто приводят к возникновению государственной монополии в том секторе или той области деятельности, в которые вмешивается государство. Монополия государства исключает или по крайней мере затрудняет будущее развитие частного рынка и гражданского общества в этих секторах и в экономике в целом. По политическим или бюрократическим причинам правительства часто стремятся подменить рынок, а не исправить его недостатки. Подменив собой рынок (и для выполнения этой функции наняв новых служащих и создав новые законы), правительство часто не желает (или по политическим причинам не может) выйти из этой новой роли.
Подход, основанный на идее провала рынка, не учитывает, что потребность в государственном вмешательстве не бывает неизменной. Частный рынок находится в процессе постоянного развития и изменения, если только этому не препятствует государство. Со временем рынок совершенствуется и становится способен удовлетворять множество потребностей людей. Но так как он становится сложнее, изменяются требования к форме государственного вмешательства. Именно поэтому вмешательство государства может привести к возникновению значительно большего реального или ощущаемого неравенства, чем то, которое, по мнению отдельных людей, должно устраняться с помощью государства. Свободный рынок подобен экологической системе, в которой идет постоянный процесс эволюции и адаптации. Новые технологии, новые методы управления, глобализация и другие изменения значительно повысили эффективность современных рынков и их способность удовлетворять большинство человеческих потребностей, но они также сделали рынки более сложными и (потенциально) менее справедливыми. Это значит, что если правительство сосредоточит усилия на повышении эффективности и обеспечении справедливости рынков, а не на попытках подменить их по причине предполагаемых провалов рынка, то сможет значительно сократить государственные расходы и налоговое бремя, продолжая предоставлять населению те государственные услуги и общественные блага, эффективно производить которые способно только государство. Однако вопрос справедливости рынка остается. Даже эффективный рынок может давать результаты, которые большинство граждан сочтут несправедливыми. Важность этой проблемы повысилась в последние десятилетия, и на нее часто ссылаются для обоснования государственного вмешательства в экономику.
Наша книга будет интересна и полезна читателю, который хочет разобраться в этой захватывающей и обширной теме. И хотя она едва ли сможет изменить взгляды многих людей на то, что должно делать государство, она поможет начать честное и компетентное обсуждение вопроса. Эта цель особенно важна сейчас, когда финансовый и экономический кризисы 2008–2009 годов и ответная реакция правительства значительно осложнили проведение бюджетно-налоговой политики в будущем, что повышает актуальность и значимость вопроса об эффективности государственного управления.
Чтобы написать такую книгу, как эта, желательно, чтобы автор имел опыт как практической, так и научной работы. Возможно, это нескромно, но автор считает, что у него есть именно такой, необходимый для этой работы опыт. Работая в течение 27 лет на различных должностях в Международном валютном фонде (руководитель Отдела налоговой политики в 1974–1981 годах; директор Управления по бюджетным вопросам в 1981–2000 годах), автор имел возможность наблюдать поведение правительств многих стран мира. В течение 20 лет, которые автор провел в должности директора Управления по бюджетным вопросам, среди сотрудников управления была, возможно, наиболее высокая концентрация экономистов в области государственных финансов, получивших докторскую степень в лучших университетах мира. В Управлении по бюджетным вопросам также работали многие специалисты в области экономики государственного хозяйствования. Они приезжали на несколько месяцев для работы в качестве приглашенных ученых. В результате управление почти не сталкивалось с какими-либо вопросами или проблемами, для решения которых оно не могло бы найти специалиста. И не было почти никаких вопросов, которые бы не подвергались анализу и обсуждению. В годы своей работы в МВФ автор лично давал рекомендации правительствам примерно ста стран. Это давало ему идеальное положение для наблюдения за тем, как правительства ведут себя в реальности, а не представлениях теоретиков.
Карьере автора в МВФ предшествовали его научная карьера и десятилетний опыт преподавательской деятельности в области государственных финансов. В 2001–2003 годах автор занимал должность заместителя министра экономики и финансов в итальянском правительстве, которая позволила ему увидеть работу правительства изнутри. В эти годы автор написал много работ и участвовал в большом числе конференций, которые были посвящены вопросам налоговой политики и роли государства в экономике.
Благодаря своему уникальному опыту, автор сумел кратко представить узкоспециальные и чисто технические вопросы, которыми часто изобилует научная литература в этой области. Однако все имеющие значение, важные, теоретические вопросы рассматриваются подробно. Сегодня уже доступны и многие другие книги, в которых рассматриваются эти вопросы.
На взгляды автора в области экономики и особенно государственных финансов в течение пяти десятилетий влияли разные люди, начиная с его учителей, знакомящих его с экономикой государственного хозяйствования. Автор не имеет возможности назвать их всех, но некоторых отметить необходимо. Бег времени неумолим, и многих из них уже нет с нами. Среди них – Герхард Кольм, руководитель дипломной работы автора (о налоге на расходы по Николасу Калдору), Отто Экштейн, руководитель докторской диссертации (о взаимосвязи между личным подоходным налогом и экономическим ростом), и Ричард Масгрейв, рецензент его докторской диссертации, влиявший на его взгляды в течение многих лет. По стечению обстоятельств все они были эмигрантами, уехавшими из Германии в 1930-е годы.
В 1973–1974 годах, перед приходом в МВФ, автор провел прекрасный год в Италии, в Университете Рима. Часть этого времени автор изучал и собирал работы итальянских экономистов в области государственных финансов, внесших в течение ста предыдущих лет значительный вклад в развитие государственных финансов и писавших о роли государства в экономике. Большую пользу автору принесли обсуждения с профессорами Серджио Стивом, Чезаре Косциани и Джаннино Парравичини и некоторыми из их ассистентов, ставшими позднее известными экономистами. Все эти профессора были известными и влиятельными экономистами. А весь год оказался для автора очень продуктивным и приятным. Он познакомился с новой интереснейшей областью – итальянской scienza delle finanze (наукой о финансах) и в частности ее взглядами на роль государства. Этот год очень сильно изменил взгляды автора, которые до этого находились под влиянием англосаксонского взгляда, который был в моде в то время. Работа в Италии частично финансировалась щедрым грантом Банка Италии, и автор хотел бы выразить ему свою запоздавшую благодарность.
Позже автор работал с Людгером Шукнехтом над статьями и книгой о государственных расходах, и влияние этой работы также отражено в соответствующих главах этой книги. А еще несколько работ были написаны вместе с другим коллегой – Хауэллом Зи. Сотрудничество с обоими было очень продуктивным. Наконец, автор выражает благодарность сотрудникам библиотеки Всемирного банка и МВФ и г-же Хесусе Хиларио, которые терпеливо напечатали несколько глав этой книги. Особую благодарность автор выражает своей жене Марии, которая старалась, чтобы во время написания этой книги он отвлекался как можно меньше, и с юмором и доброжелательностью брала на себя все домашние заботы.
Часть I
Роль государства в экономике
Государство существует не для того, чтобы превращать земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превратиться в ад.
Николай Бердяев (1874–1948)Человечество живет не для правительства, но создало правительство, чтобы жить.
Эдуард фон Гартман (1842–1906)Глава 1
Введение и основные вопросы
1.1. Введение
ПОЖАЛУЙ, в экономической науке нет более важного вопроса, чем вопрос об экономической роли, которую государство или, если говорить менее точно, правительство должно играть в демократической стране с рыночной экономикой. В последние годы этот вопрос приобрел особую актуальность, так как после каждого экономического и финансового кризиса появляется множество призывов к государственному вмешательству. В качестве обоснования подобного вмешательства в основном приводят принципы кейнсианской экономической теории, то есть необходимости стимулирования слабых экономик. Вместе с тем звучат и призывы усилить либо усовершенствовать государственное регулирование, особенно регулирование финансовых рынков. Если государственное вмешательство осуществляется путем увеличения государственных расходов и повышения налогов, то оно может изменить роль государства в экономике и состояние государственных финансов на годы вперед.
Некоторые специалисты считают, что в определенных странах, в том числе в Соединенных Штатах, государство слишком мало вмешивалось в экономику, особенно в последние годы. Исторические наблюдения и анализ статистических данных по разным странам показывают, что роль государства в экономике со временем меняется. Более того, никогда и нигде не бывает согласия среди экономистов и среди более широкого круга экспертов в том, какой именно должна быть эта роль. Таким образом, оптимальная роль государства остается постоянной и важнейшей темой дискуссий почти во всех странах, как богатых, так и бедных.
Как обычно, экономисты разработали множество теорий о роли государства в экономике. Так называемые нормативные теории, которые разрабатывались в основном в прошлом веке в Великобритании и Соединенных Штатах, исходят из предположения, что в рыночной экономике возможны естественные провалы рынка, которые следует исправлять. Исправлять их должно правительство, цель которого – повысить материальное благосостояние граждан (см., например, следующие работы: Pigou, 1924; Пигу, 1985; Musgrave, 1959; Bator, 1960). Будь рынки «совершенны», не было бы необходимости в экономической функции государства, однако оно продолжало бы существовать ради выполнения важных политических и социальных функций, также требующих определенных финансовых ресурсов[1]. Но роль государства была бы более пассивной и ограниченной.
Нормативные теории предполагают, что вмешательство государства с целью исправления нарушений в работе рыночных механизмов по своей природе позитивно и что государство способно исправить такие нарушения административными средствами. Считается, что действующие от имени государства лица, определяющие политику, – добросовестные, мудрые и способные продуктивно работать представители избирателей. Они обладают мудростью царя Соломона, знаниями, собранными в системе Google, и добродетелью святых. И поэтому им можно доверить монопольную власть на проведение необходимой политики. Ответственные за проведение политики не имеют ни личных, ни групповых интересов и работают только в интересах общества; конечно, при этом подразумевается, что такие интересы можно сформулировать. В то же время бюрократы, которые руководят проводящими политику учреждениями, действуют подобно компетентным бюрократам Вебера, добросовестно и эффективно выполняя полученные от политиков указания. Вот почему ни на политическом, ни на исполнительном уровнях не возникает никаких проблем «принципал–агент» (Tanzi, 2000).
Теории, основанные на предпосылке о возможности провала рынка, в большинстве своем акцентируют экономическую функцию государства, связанную с выполнением более масштабной задачи по распределению (аллокации) ресурсов. Неравномерное распределение дохода в условиях хорошо функционирующего рынка может оказаться результатом сбоя в работе политического механизма, а не провала рынка в его традиционном понимании. Эти теории делают акцент на таких явлениях, как «общественные блага», «блага смешанного типа», «естественные монополии», «экстерналии» и прочие факторы (включая асимметричность информации), которые вызывают сбои в распределительной функции частных рынков. Эти сбои рассматриваются как болезни экономики, а правительство предстает непредвзятым и знающим врачом, который может диагностировать заболевание и прописать необходимую дозу лекарства, способного устранить проблему. Как следствие, эти теории вменяют в обязанность правительству вмешиваться и устранять провалы рынка.
Ряд провалов рынка, такие как существование исключительно общественных благ и естественных монополий, можно рассматривать как естественные и неизбежные. Это значит, что они составляют внешнюю среду для действий государства. Это допущение принимают большинство нормативных теорий. Однако часть провалов можно предотвратить в реальных рыночных ситуациях полностью или частично, если государство будет с большей силой и эффективностью выполнять свою регулирующую функцию – ликвидируя, например, монопольные цены тех монополий, которые не являются естественными, и другие злоупотребления на рынке. Правительство, особенно в США, ранее активно боролось с подобными практиками. Однако недавние события на финансовом и реальном рынках показали важность успешного выполнения государством функции регулирования и контроля в ряде отраслей, а также те проблемы, которые могут возникнуть, если государство не выполняет ее или выполняет неэффективно[2]. Например, разрастание некоторых финансовых учреждений до состояния «слишком больших, чтобы рухнуть» указывает на провал государственного управления, а не рынка. Государство должно было и имело возможность с помощью должного регулирования помешать этим учреждениям разрастись до таких размеров.
После Второй мировой войны приобрела популярность так называемая кейнсианская экономическая теория, которая предоставила еще один теоретический аргумент в поддержку государственного вмешательства: потребность в контрциклической, или стабилизационной, политике, вплоть до политики «точной настройки». Необходимость такой политики обосновывалась наличием особого типа провала рынка – неспособности создать такой совокупный спрос, который позволит поддерживать стабильный экономический рост при максимально возможном уровне занятости. До Кейнса предполагалось, что рыночная экономика с гибкими ценами и адекватными процентными ставками всегда будет создавать достаточный спрос. А если такого не происходит, то это значит, что цены и заработные платы недостаточно гибки или процентные ставки находятся не на требуемом уровне. Кейнс оспорил эту точку зрения, объяснив Великую депрессию отсутствием достаточного совокупного спроса. Он утверждал, что правительство должно обеспечить достижение такого уровня инвестиций и сбережений, который будет достаточен для поддержания полной занятости в экономике. Суть «полной занятости» осталась неясной, и способы ее эмпирической оценки с годами менялись. Стабилизационная политика особенно широко применялась в 1950-х, 1960-х и в первой половине 1970-х годов. За следующее двадцатилетие она по ряду причин утратила немалую долю былой популярности, особенно среди экономистов-теоретиков, но во время кризиса 2008–2009 годов снова стала очень модной[3].
Позиция экономической науки относительно роли правительства в сокращении неравенства доходов, борьбе с бедностью и, шире, в защите граждан от рисков, имеющих экономические последствия, всегда была менее определенной. Строго говоря, это разные функции, хотя их часто ошибочно принимают за одну. Как мы увидим позже, смешение этих функций имело место в политике множества стран. Не существует теории, которая запрещала бы правительству выравнять распределение доходов с помощью, скажем, негативного подоходного налога или иных инструментов, после чего оставить граждан один на один с рынком и экономическими рисками. Или, наоборот, правительство могло бы оставить распределение доходов в том виде, как оно сложилось на рынке, и заниматься самыми серьезными экономическими рисками конкретных людей, с которыми они не могут справиться самостоятельно.
Ни одна из общепринятых теорий не рассматривает эти вопросы. Некоторые экономисты, философы и политики выступали в поддержку вмешательства государства в перераспределение расходов (например, Hochman and Rogers, 1969; Rawls, 1971; Ролз 1995; Sen, 1979; также см. обсуждение государств всеобщего благосостояния в Скандинавии в главе 13). За последние десятилетия многие действия правительств обосновывались необходимостью выравнять распределение доходов либо защитить граждан от конкретных рисков, имеющих экономические последствия. Эти две задачи иногда рассматривались как самостоятельные, но чаще считались единой задачей. Но по факту государственное вмешательство намного реже имело целью «адресное» устранение провалов рынка в сфере распределеления доходов и намного чаще сводилось к неадресному перераспределению.
Ричард Масгрейв в своей известной книге (Musgrave, 1959) отвел важную роль «перераспределительной» функции бюджета (хотя и не дал ей четкого определения), предполагая, что перераспределение в сочетании с распределением ресурсов и стабилизацией исчерпывающе описывают все ключевые функции государства. Он показал, что решения о перераспределении «невозможны в рамках рыночного процесса» и что для них «нужен политический процесс» (Musgrave, 1959, p. 19). Разумеется, при этом возникает признаваемая многими экономистами и политологами опасность того, что политический процесс вместо удовлетворения общественных интересов лишь активизирует погоню за рентой, которая приведет к непредсказуемым и не столь желательным последствиям; также политический процесс может нарушить работу рыночной экономики, искажая систему вознаграждения индивидов. В прошлом «политический процесс» или, точнее, использование государством права на принуждение часто приводило к нарушению работы рынка и перераспределению дохода от населения к господствующей группе олигархов. В современную эпоху, как предупреждал французский либеральный экономист Фредерик Бастиа, появление демократических институтов угрожает превратить государство в фикцию, с помощью которой каждый будет пытаться улучшить свое положение за счет остальных или массы будут поддерживать политику эксплуатации меньшинства (Bastiat, 1864). Также существуют опасения, что усилия по обеспечению равенства могут привести к ограничению личной свободы.
1.2. Роль государства в XX веке
Если бы экономическая политика правительств опиралась исключительно на выведенные экономистами теоретические основания, то роль государства в экономике (по крайней мере в отношении таких традиционных инструментов, как налоги и государственные расходы) оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую оно играло в большинстве стран во второй половине XX века. И тогда бы действовали совсем другие силы. Конечно же, не экономисты принимают политические решения, которые определяют экономическую политику, и винить их за эти решения нельзя. В лучшем случае экономисты влияют на такие решения, воздействуя на принимающих решения политиков, которые нередко либо вообще не имеют экономического образования, либо их знания получены от «давно умерших экономистов», как когда-то отметил Кейнс. На политиков неизбежно влияет позиция их советников, но еще в большей степени – требования избирателей и спонсоров избирательных кампаний, голоса и средства которых помогают политикам оставаться во власти. Эти требования отражают личные либо классовые интересы избирателей и, в свою очередь, могут зависеть от экономической грамотности избирателей[4]. В некоторых странах граждане считают, что правительство способно решить множество их личных проблем, включая те, повлиять на которые оно почти не в силах. В других странах граждане понимают ограниченность возможностей правительства либо полагают, вслед за президентом Рональдом Рейганом, что зачастую проблема – это само правительство.