Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства
В XX веке роль государства в экономике кардинально изменилась. Есть все основания полагать, что столь же значительные изменения продолжатся и в XXI веке. Ключевой вопрос состоит в том, какими они будут. Сохранится ли тенденция к росту государственных расходов и повышению налогов, которая существовала большую часть прошлого века? Или тренд развернется в сторону снижения государственных расходов и налогов? Будет ли правительство и дальше полагаться в основном на бюджетные инструменты (налогообложение и государственные расходы) для достижения своих целей? Или же оно станет чаще применять другие инструменты экономической политики, включая регулирование и условные обязательства? Как на роли национальных правительств скажется глобализация? Магического кристалла, который дал бы нам ответы на эти вопросы, не существует. Лучшее, что можно сделать, – строить предположения. В этой книге мы именно этим и займемся, памятуя о том, что одни из представленных взглядов и доводов вызовут несогласие, а другие выводы вполне могут оказаться неверными. Особое внимание роли государства в будущем уделено в последней главе книги.
Чтобы предсказать будущее, бывает полезно изучить уроки прошлого. На знаменитой картине Тициана «Аллегория благоразумия», которая находится в Национальной галерее в Лондоне, есть надпись: «Исходя из (опыта) прошлого, настоящее действует благоразумно, дабы не повредить будущим поступкам». Однако необходимо старательно избегать допущения о том, что тенденции прошлого обязательно продолжатся в будущем. Такое допущение может привести к серьезным ошибкам. Многие считают современное состояние государственных расходов нормальным состоянием государства или думают, что в будущем государственные расходы неизбежно вырастут, как больше века назад предположил влиятельный немецкий экономист Адольф Вагнер (эта закономерность обычно упоминается как «закон Вагнера»).
Когда ХХ век только начинался, величина государственных расходов и налогов относительно национального дохода была поразительно низкой по сегодняшним меркам. К концу века уровень государственных расходов был уже огромен, в том числе в «государствах всеобщего благосостояния», которые оставались или утверждали, что остаются рыночными экономиками[5]. Принято считать, что к концу XX века государство выполняло больше нужных и закономерных функций, чем в начале века, однако это совершенно неочевидно. Как показали финансовый и экономический кризисы 2008–2009 годов, несмотря на значительное расширение роли государства, с рядом фундаментальных функций оно или не справилось, или справилось очень плохо.
Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП) либо национальном доходе выросла во многих промышленных странах с примерно 10 % ВВП в 1870-е годы до почти 40 % ВВП в последние годы, а в некоторых европейских странах и того больше (табл. 1.1). Значительный рост произошел после Второй мировой войны и особенно в 1960-е годы. В период с 1960 по середину 1990-х годов доля государственных расходов в ВВП (и налогах) росла рекордными темпами. К концу ХХ века множество людей получали большую часть располагаемого дохода от государства.
Рост государственных расходов в XX веке был вызван в основном тем, что во многих странах правительства приняли на себя непосредственное выполнение множества обязательств (особенно во второй половине XX века) по финансированию государственных пенсий, государственного или оплачиваемого государством здравоохранения, государственного обязательного образования, жилищного строительства, помощи большим семьям, субсидирования государственных и частных предприятий, а также обязательств по поддержке безработных, стариков, молодежи, инвалидов и т. д. Следует отметить, что большинство этих новых обязательств касались самых разных категорий граждан, а не только тех, кто был беден. В начале XX века государство почти не тратило средств на подобные программы (табл. 1.2). Во многих странах государство заменило собой рынки или частную деятельность граждан, утверждая, что таким образом обеспечивает соблюдение общественных интересов. Граждане, привыкнув рассчитывать на программы поддержки и на рабочие места в государственном секторе, стали рассматривать новую роль государства как обычную и необходимую. Таким образом, у этой роли возникли многочисленные сторонники. Как сказал Джордж Бернард Шоу, «правительство, которое обирает Петра, чтобы заплатить Павлу, всегда может рассчитывать на поддержку со стороны Павла».
ТАБЛИЦА 1.1. Рост государственных расходов в 1870–2007 гг., в % от ВВП
a Либо ближайший к этой дате год, за который доступны данные по всем столбцам. Часть данных за период до Второй мировой войны рассчитаны по ВНП или по чистому национальному продукту, а не ВВП.
b Сведения центрального правительства за данный год, Новая Зеландия: 196–1970 гг., 1994–1995 = 1996.
c Данные за 1996 и 2002 гг.: расчеты осуществлены в соответствии с маастрихтским определением, что ниже значений, опубликованных национальным статистическим агентством Франции INSEE.
d За 1995 г. вместо 1996 г. из-за пропуска в статистических данных.
ИСТОЧНИК: Tanzi and Schuknecht, 2000. Дополнено автором на основе сведений Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
ТАБЛИЦА 1.2 Социальные трансферты (в % от ВВП) в отдельных странах – членах ОЭСР в 1880–1995 гг.
a Учтены социальные выплаты, пособия по безработице, пенсии, здравоохранение, жилищные субсидии. Расходы на образование не учитывались.
b Старая серия ОЭСР.
c Новая серия ОЭСР.
ИСТОЧНИК: Lindert, 2002, p. 186; OECD, 1985.
Своего рода финансовая иллюзия в сочетании с отсутствием достоверной информации или пропагандой со стороны официальных или иных организаций, включая профсоюзы государственных служащих, создали представление о том, что подобная расширенная роль государства эффективна, полезна и способствует росту благосостояния и что в ее отсутствие большинство граждан проиграли бы. Большинство граждан видели выгоды, получаемые от государственных расходов, но не всегда осознавали связанные с ними издержки: высокие налоги, которые они и другие платили, чтобы финансировать программы, большой государственный долг и неэффективность многих государственных программ[6]. В случаях, когда государство предоставляло бесплатные или почти бесплатные услуги (а зачастую так и было), граждане обычно считали, что получают такие услуги почти даром. Поведенческая экономика показала, как трудно бывает отказаться от того, что предлагается бесплатно, даже если это бесплатное имеет свою реальную, но не сразу заметную цену (Ariely, 2008, ch. 3; Ариэли, 2010, гл. 3). Как отмечает Ариэли, порой «бесплатные услуги оказываются самыми дорогими». «Эффект нулевой цены» очень силен и особенно заметен применительно к государственным программам. Из-за него спрос оказывается намного выше того, который был бы при реализации платных программ.
Чтобы выполнять свою расширенную роль, правительству нужно намного больше финансовых ресурсов, чем ранее. Именно поэтому ставки налогов и уровни налогообложения резко повышаются (табл. 1.3).
Необходимые ресурсы дают преимущественно налоги, но не только они. Повышение налогов обычно сопровождается и ростом государственного долга. Реформы налоговых систем создают новые, высокоприбыльные налоги, такие как глобальный и прогрессивный подоходные налоги, налоги на добавленную стоимость и социальные налоги, а также успешнее собирают прежде установленные налоги. Рост доли заработной платы в национальном доходе, который происходил в течение почти всего XX века (за исключением последних лет, когда эта тенденция ослабла, а затем повернула вспять), облегчил увеличение налоговых сборов. Левые настроения в среде интеллектуалов многих стран, преобладавшие в течение нескольких десятилетий, обеспечивали идеологическую поддержку для расширения роли правительств.
Новые программы расходов заявляли или подразумевали, что цель состоит в снижении экономических рисков для большинства граждан, а не в устранении провалов рынка или непосредственном перераспределении доходов. В числе рисков, которые снижали или препятствовали росту реальных доходов граждан, были неграмотность, недостаточное образование или профессиональная подготовка, изнурительная болезнь, старость, инвалидность, безработица и большое число детей или материально зависимых лиц. В некоторых странах существовали также гендерные и этнические риски, что привело к проведению особой экономической политики «позитивной дискриминации» для поддержки особо защищаемых групп. Цель расширенной роли правительства состоит в снижении рисков для большинства граждан до уровней ниже тех, которые они бы имели без вмешательства правительства. Для того чтобы добиться такого снижения рисков, были введены новые программы. Зачастую новые программы начинались скромно и без размаха и от них выигрывала только небольшая группа лиц. Со временем программы становились все более щедрыми и массовыми. Такой процесс характерен для многих программ, и его следует считать основной причиной роста государственных расходов. Его можно даже рассматривать как ключевую закономерность изменения объемов государственных расходов. Требования к получателям помощи в рамках программ поддержки последовательно ослаблялись, что увеличивало стоимость программ. Так было с программами выплаты пенсий по инвалидности во многих странах; но то же самое случилось и с принятой в рамках политики «Нового курса» программой поддержки детей, находящихся на иждивении, в Соединенных Штатах вплоть до ее реформы в 1990-е годы.
ТАБЛИЦА 1.3 Налоговые поступления в бюджет (в % от ВВП), 1960–2008 гг.
ИСТОЧНИК: OECD, Revenue Statistics, 1965–2008 // Statistiques Des Recettes Publiques, 1965–2008 (2009).
1.3. Предпосылки повышения роли государства в экономике
Усиление государственного вмешательства основывалось на двух положениях, которые, однако, нигде не были прямо сформулированы или признаны. Первое из них и, возможно, самое важное заключалось в том, что граждане недальновидны. Предоставленные самим себе, они ни по отдельности, ни совместно не предпримут никаких действий, чтобы защитить себя и свои семьи от экономических рисков. Они не будут сберегать на старость, не отправят детей в частные школы за свой счет и не будут страховаться (или накапливать какие-либо финансовые активы) на случай болезни, безработицы и других неприятностей[7]. Второе положение состоит в том, что даже если бы граждане хотели защитить себя от рисков, то частные организации, включая благотворительные и религиозные, не смогли бы удовлетворить их потребность в таких услугах. Предполагалось, что государство сделает это лучше. Эти два положения обосновывали необходимость патернализма и значительного расширения роли государства.
В процессе феноменального роста государственных расходов в промышленно развитых странах во второй половине XX века государство превратилось в гигантскую страховую компанию и посредника для своих граждан. Этой де-факто страховой компании граждане платили страховые взносы в виде высоких налогов, а взамен получали бесплатные или существенно субсидируемые государственные услуги. Как сказал шведский министр здравоохранения и социального обеспечения, «основной принцип нашей модели состоит в том, что каждый делает взнос через налоги и каждый получает что-то обратно». Однако из-за того, что граждане не всегда хорошо понимают взаимосвязь между уплаченными налогами (ценой) и полученными услугами (выгодой), у некоторых из них возникает представление, что они получают бесплатные услуги или услуги с нулевой стоимостью[8]. Эта взаимосвязь, конечно, касается всего населения, а не отдельных граждан. Для отдельных граждан взаимосвязь между заплаченными налогами и полученными выгодами зачастую была и остается не особенно явной. Более того, эта взаимосвязь не является случайной. При выполнении этого навязанного социального контракта одни граждане получают или теряют больше, чем другие. Например, те, кто благодаря здоровому образу жизни имеет лучшее здоровье, или те, кто решил иметь меньше детей, в конечном счете субсидируют тех, кто менее здоров, и тех, у кого больше детей. Обучение в государственных университетах финансируется за счет семей (часто более бедных) тех граждан, которые не учились в них. Таким образом, перераспределение идет не только вертикально, в направлении сверху вниз, но и в значительной степени по горизонтали[9]. Предполагаемое снижение рисков для одних оборачивается большими затратами для других. К такому горизонтальному перераспределению в одних странах относятся терпимее, чем в других. И оно часто оказывается менее справедливым, чем вертикальное перераспределение.
Некоторые граждане научились притворяться и обманывать систему: они уклоняются от налогов; получают пособия и поэтому не работают; занимаются теневой экономической деятельностью, уходя от налогов и регулирования и одновременно получая пособия по безработице; симулируют болезнь, чтобы получить оплачиваемый отпуск по болезни; симулируют или преувеличивают инвалидность; бездельничают на рабочих местах в государственном секторе; все это перекладывает расходы на финансирование государства на плечи честных и трудолюбивых граждан, а также тех, кто из-за своей экономической ситуации не способен эксплуатировать систему (таких, как зависимые работники в крупных частных компаниях). Частота таких явлений, как теневая экономическая деятельность, уклонение от налогов, коррупция, незаконные отпуска и увиливание от исполнения рабочих обязанностей, растет год от года и начинает составлять заметную проблему в некоторых странах, особенно в ряде стран с высокими налогами и значительными государственными расходами[10]. О проблеме горизонтального неравенства знал еще Платон, который написал 2500 лет назад: «…во взаимоотношениях с государством, когда надо делать какие-нибудь взносы: при равном имущественном положении справедливый вносит больше, а несправедливый меньше, и, когда надо получать, справедливому не достается ничего, а несправедливый много выгадывает» (Plato, 1961, p. 593; Платон, 2007, с. 123). Эту проблему также видели Джон Стюарт Милль и другие авторы прошлого (Mill, 2004, p. 739). Горизонтальное неравноправие может превратить самую справедливую на бумаге программу в самую несправедливую на практике.
В то же время политики знают, что могут получать голоса избирателей, если дадут им рабочие места в государственном секторе или направят средства определенным группам избирателей, зная, что выиграют от этого только они, в то время как издержки будут переложены на всех или на большинство граждан. При этом занятость в государственном секторе экономики и государственные расходы растут, а производительные государственные расходы часто сокращаются[11]. В последние годы проблемы справедливости и эффективности стали угрозой легитимности неявного социального контракта между гражданами и государством, который, как предполагается, лежит в основе современных государств. Проблемы справедливого вертикального и горизонтального распределения стали более заметны и привлекли внимание как экономистов, так и политиков.
В странах с высоким уровнем государственных расходов и налогов большинство граждан утратили часть своих возможностей и свободы делать собственный, личный потребительский выбор. Высокие налоги, которые они платят, лишают их значительной части располагаемого дохода и экономической свободы использовать свои доходы до налогообложения[12]. Если бы граждане имели такую свободу, то многие отказались бы от соблюдения социального контракта, который действует в их странах. Сами правительства лишились свободы проводить политику в соответствии со своими предпочтениями, так как значительная часть их годовых бюджетов привязаны к начатым в прошлом программам, изменить которые очень непросто. Такая предопределенность использования государственных средств стала вызывающим тревогу явлением последних десятилетий. Растет число граждан (пенсионеры, государственные служащие, инвалиды, безработные, получатели социальных пособий, работники субсидируемых предприятий и др.), которые получают большую часть доходов от государственных программ и стали бы сопротивляться их отмене. Из-за этого новым правительствам стало очень сложно отменять программы, введенные предыдущими правительствами. В большинстве стран государственные служащие получили юридически закрепленное право на пребывание в должности в течение установленного срока, так что их нельзя уволить даже тогда, когда они плохо работают или больше не нужны. Бюджеты могут изменяться только в некоторых, очень небольших пределах. В таких условиях реформа часто означает лишь увеличение расходов. В результате даже в весьма благополучные времена возникает бюджетный дефицит и растет внутренний государственный долг. Политика предыдущих правительств часто приводит к «зависимости от первоначально выбранного пути», создавая для новых правительств своего рода улицу с односторонним движением, ведущую в направлении повышения государственных расходов и налогов.
Ввиду высоких налогов разница между доходами до налогообложения и располагаемым денежным доходом после налогообложения очень сильно увеличилась, особенно у зависимых работников. Например, в 2008 году в Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Венгрии, Италии и ряде других европейских стран работники без детей со средним уровнем заработной платы до удержания налогов теряли примерно половину заработка в виде налогов (табл. 1.4). Работники с зарплатой выше среднего уровня теряли еще больше. Налоги на добавочный доход были еще выше. Вряд ли можно утверждать, что такие высокие налоги никак не сказываются на стимулах к работе, хотя возможны разные мнения о степени их воздействия. Эти налоги стали платой за государственные услуги, государственные пенсии и другие денежные пособия, которые граждане получили или хотели получить от государства. Как уже говорилось выше, выплаченные налоги являются по существу коллективно выплачиваемым взносом за ожидаемые общественные блага, услуги и социальную защиту, обеспечиваемые государством.
ТАБЛИЦА 1.4 Налоги на среднестатистического производственного рабочего
a Заработная плата рассчитывалась в соответствии с устаревшим определением среднестатистического рабочего.
ИСТОЧНИК: OECD, 2009.
Осуществляемые программы вели к значительному перераспределению доходов как вертикально, так и горизонтально[13]. В отдельных странах те группы населения, которые находятся в нижней части шкалы распределения доходов, в совокупности обычно получают больше благ, чем отдают в виде налогов. Однако при равных уровнях доходов те люди, которые чаще болели (или чаще заявляли о болезни), меньше работали, имели больше детей или скрывали доходы от налогообложения, выигрывали больше других. Чем больше злоупотреблений, тем менее справедливо горизонтальное распределение нагрузки и выигрыша в системе. В целом система государственной защиты способствовала более ровному (по итогам замеров) распределению располагаемого дохода и снижению коэффициента Джини. Этот результат считался одним из важных и желаемых следствий расширения функций государства.
Такое посредничество государства, хотя и снижало риски для многих граждан и выравнивало распределение доходов, неизбежно оказывало негативное влияние на индивидуальные свободы, эффективность распределения ресурсов и экономический рост. Здесь уместно спросить, что бы произошло, если бы в прошлом веке государство не взяло на себя новые функции, вызвавшие рост расходов и налогов. Как известно, на вопросы типа «а что, если бы» всегда трудно ответить и в экономической науке, и в других областях. Тем не менее эти вопросы зачастую очень важны.
Помимо «цены» сокращения личной экономической свободы, которая может быть высокой для отдельных лиц, которой в прошлом уделяли много внимания и которая может меняться от страны к стране в зависимости от свойственного ей духа солидарности[14], необходимые для финансирования дорогостоящих государственных мероприятий высокие налоги оказывали негативное воздействие на экономические стимулы некоторых или многих граждан в их экономических решениях. Есть множество научных работ, где выявлены и в ряде случаев количественно оценены социально-экономические издержки высоких налогов для некоторых категорий работающего населения. Намного меньше работ, в которых то же самое сделано применительно к программам государственных расходов. Некоторые влиятельные экономисты даже объясняли наблюдавшуюся в последние десятилетия разницу в темпах экономического роста в Соединенных Штатах и европейских странах разницей в уровнях налогов. При этом, однако, существуют разногласия в отношении весомости этих эмпирических результатов.
Чем выше расходы на социальное обеспечение, тем менее привлекательной представляется роль государства в экономике в долгосрочной перспективе. Она выглядит еще менее привлекательной в случае, если правительства неэффективно используют собранные средства (разумеется, некоторые правительства более эффективно используют средства, чем другие) и налоговые доходы поступают от налогов, создающих новые перекосы[15]. Если бы налоги не выросли, экономики стран с нынешними высокими налогами росли бы, возможно, быстрее, а их граждане в долгосрочной перспективе имели бы более высокий доход на душу населения и могли бы при желании с легкостью приобретать необходимые им услуги социальной защиты напрямую на рынке. Можно даже утверждать, что граждане, которых призваны защитить правительственные программы, были бы лучше защищены, если бы сами покупали эти услуги, а правительство не вмешивалось бы со своими программами.
По причинам, которые особенно подробно разобраны в литературе по теории «общественного выбора», которую разрабатывали Джеймс Бьюкенен, Гордон Таллок, Уильям Нисканен, Мансур Олсон и другие экономисты, правительственные программы обычно менее эффективны, чем частные программы, так как политики принимают решения под давлением или исходя из собственных интересов или интересов своей группы[16]. А те, кто занимается реализацией подобных программ, менее заинтересованы в том, чтобы сокращать издержки и работать эффективно. Тут нет невидимой руки, которая могла бы оптимизировать эту основанную на саморекламе деятельность. Правительственные программы избавлены от дисциплинирующего воздействия конкуренции, а те, кто занимается их реализацией, менее заинтересованы в снижении расходов. К тому же, если стоимость услуги нулевая или очень низкая, на нее появляется спрос со стороны тех, кто не ценит ее высоко и не приобрел бы ее, если бы было нужно платить самим, а цена была бы выше и устанавливалась открыто.
Работы последних лет особенно акцентируют значение коррупции среди чиновников и политиков, которая также увеличивает стоимость государственных программ (например, Rose-Ackerman, 1999; Роуз-Аккерман, 2003; а также Tanzi, 1998). Государственные программы часто приобретают свойства монополии и используются для достижения тех целей, которые выгодны политикам и ответственным чиновникам. Такая постановка целей приводит к излишнему уровню занятости в государственном секторе, низкой производительности при предоставлении услуг, высоким зарплатам в государственном секторе (отчасти и за счет усилий профсоюзов работников государственного сектора) и возникновению ренты в виде взяток тем или иным группам работников. Так, в сфере образования государственные услуги могут быть направлены на цели (такие как, например, воспитание патриотизма или борьба с расовой или половой дискриминацией), которые, при всех их достоинствах, не обязательно связаны с подготовкой граждан к выходу на рынок труда[17].
В ряде недавних исследований приводятся оценки масштаба неэффективности государственных расходов в ряде стран с высокими государственными расходами. Эти оценки показывают, что достижение целей государственных программ часто требует слишком высоких финансовых затрат (см. главу 11). К этим финансовым издержкам следует также добавить макроэкономические издержки, связанные с бюджетным дефицитом и большим государственным долгом, которые нередко сопутствуют значительным государственным расходам.
Остается открытым вопрос о том, многие ли граждане недальновидны, и, если да, то можно ли считать, что они менее дальновидны, чем политики, которые в их интересах принимают решения о расходовании государственных средств[18].
В частности, яркий пример недальновидности политиков и правительств – накопление в ряде стран значительного государственного долга, включая значительные необеспеченные будущие обязательства в государственных пенсионных системах и системах здравоохранения[19]. Эти обязательства заставляют усомниться в устойчивости нынешних государственных программ и, косвенно, в их способности обеспечить защиту граждан от будущих рисков на обещанном уровне. Например, Банк Италии (Relazione Annuale от 31 мая 2008 г.) оценивал необеспеченные пенсионные обязательства государства в Италии на уровне 100 % текущего ВВП страны или примерно равными государственному долгу Италии[20]. Таким образом, едва ли будущие итальянские пенсионеры получат пенсии в тех размерах и на тех условиях, которые им обещает итальянское правительство. В других странах, в том числе в Соединенных Штатах, необеспеченные пенсионные обязательства и обязательства по государственным программам здравоохранения еще больше, а текущий кризис только привел к их росту. Согласно отчету Совета попечителей по социальному обеспечению США от 5 августа 2010 года, к 2015 году стоимость программы окончательно превзойдет налоговые поступления, а к 2037 году все средства, накопленные в пенсионных фондах за все время с момента создания системы социальной защиты США, будут исчерпаны. В некоторых странах пенсионные программы превратились в настоящие финансовые пирамиды. Платежи будущим получателям должны покрываться будущими взносами новых участников системы. Однако подобная распределительная пенсионная система рушится, если изменения демографической структуры вызывают снижение налоговых поступлений, что и случилось во многих странах.