Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009 г. №209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

Статья 2. Основные принципы правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов

Правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов основывается на следующих принципах:

1) обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранение их биологического разнообразия;

2) установление дифференцированного правового режима охотничьих ресурсов с учетом их биологических особенностей, экономического значения, доступности для использования и других факторов;

3) участие граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания, в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;

4) учет интересов населения, для которого охота является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

5) использование охотничьих ресурсов с применением орудий охоты и способов охоты, соответствующих требованиям гуманности и предотвращения жестокого обращения с животными;

6) гласность предоставления в пользование охотничьих ресурсов;

7) определение объема добычи охотничьих ресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов;

8) платность пользования охотничьими ресурсами.

Принцип обеспечения устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранения их биологического разнообразия является ключевым принципом правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Следует отметить, что данный принцип провозглашает как приоритет устойчивого существования охотничьих ресурсов, так и приоритет их устойчивого использования.

Статья 1 Закона «О животном мире» под устойчивым существованием животного мира понимает существование объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени. При этом очевидно, что устойчивое существование животного мира возможно лишь в благоприятной среде его обитания, которая также является объектом правовой охраны. Средой обитания животного мира указанной статьей Закона «О животном мире» признается природная среда, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы.

Что касается устойчивого использования охотничьих ресурсов, профессор М.М. Бринчук отмечает, что устойчивым использованием объектов животного мира признается использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению их биологического разнообразия и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию[3].

Закрепление принципа установления дифференцированного правового режима охотничьих ресурсов с учетом их биологических особенностей, экономического значения, доступности для использования и других факторов обусловлено необходимостью обеспечения рационального использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, сохранения охотничьих ресурсов, а также обеспечения сохранения биоразнообразия.

Так, согласно ст. 11 Закона об охоте охотничьи ресурсы подразделяются на млекопитающих, которые включают копытных, пушных животных и медведей, а также птиц. При этом закрепление данной биологической классификации в нормах законодательства обусловлено различными условиями их использования, иными словами, различные биологические особенности объектов животного мира определяют необходимость установления их дифференцированного правового режима.

Кроме того, экономическое значение объектов животного мира определяется их ценностью в хозяйственном отношении. Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, которые отнесены к особо ценным в хозяйственном отношении, закреплены в настоящее время приказом Минсельхоза России от 28 апреля 2005 г. № 70. К ним относятся млекопитающие и птицы, в результате изъятия которых из среды обитания и первичной переработки получают ценную в хозяйственном отношении продукцию охоты (пушнина, мех и др.).

Особый правовой режим установлен для редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира, занесенных в соответствии со ст. 24 Закона «О животном мире» в Красную книгу РФ и (или) красные книги субъектов РФ. Такие объекты животного мира находятся под особой правовой охраной, а к их оборотоспособности предъявляются особые требования. Более того, ч. 4 ст. 11 Закона об охоте установлен запрет на добычу млекопитающих и птиц, занесенных в Красную книгу РФ и (или) в красные книги субъектов РФ, за исключением отлова млекопитающих и птиц в целях осуществления научно-исследовательской или образовательной деятельности, а также в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов.

Принцип участия граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания, в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации, подразумевает закрепление в законодательстве форм участия общественности в решении вопросов, касающихся охотничьих ресурсов. Так, ст. 10 Закона «О животном мире» предусматривает формы общественного участия в решении вопросов, касающихся охраны и использования объектов животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания. Согласно положениям указанной статьи как граждане, так и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, участвуют в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

При этом они имеют право:

получать от органов государственной власти соответствующую информацию, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (согласно ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы; порядок обращения граждан в органы государственной власти, в том числе за получением информации, и порядок рассмотрения данных обращений предусмотрены положениями Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»);

проводить общественную экологическую экспертизу (общие условия и порядок проведения общественной экологической экспертизы закреплены в настоящее время в гл. IV Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (ст. 20 – 25));

осуществлять общественный контроль;

проводить мероприятия по охране животного мира и среды его обитания;

содействовать реализации соответствующих государственных программ.

Более того, указанной статьей Закона «О животном мире» закреплена обязанность учета органами государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания предложений и рекомендаций граждан и юридических лиц.

Принцип учета интересов населения, для которого охота является основой существования, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, вытекает из положений действующего законодательства и является одним из важнейших в сфере ведения охотничьего хозяйства.

Правовой статус коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации закреплен целой системой нормативных правовых актов. В данную систему следует включать как акты общего характера, закрепляющие правой статус данных народов, так и акты, закрепляющие гарантии прав коренных малочисленных народов в сфере природопользования.

К актам общего характера следует относить:

Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»;

Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»;

Федеральный закон от 7 февраля 2003 г. № 21-ФЗ «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации»;

постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 «О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации».

К группе нормативных правовых актов, закрепляющих гарантии прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в сфере природопользования, следует отнести:

Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»;

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ст. 7, 31, 68, 78, 82, 95, 97);

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ст. 3, 11, 29, 54);

Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ст. 30, 48);

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (ст. 5, 6, 9, 49);

Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (ст. 2, 16, 18, 25, 30, 31, 33.2).

Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, а также Перечень видов их традиционной хозяйственной деятельности утверждены в настоящее время распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р. К местам традиционного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации относится ряд муниципальных образований в ряде субъектов РФ: Республиках Алтай, Бурятия, Коми, Карелия, Саха (Якутия), Тыва, Хакассия; Алтайском, Забайкальском, Красноярском, Камчатском, Приморском, Хабаровском краях; Амурской, Вологодской, Иркутской, Кемеровской, Ленинградской, Мурманской, Магаданской, Сахалинской, Свердловской, Томской, Тюменской областях; Ненецком автономном округе, Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, Чукотском и Ямало-Ненецким автономном округах.

К видам традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации относятся: животноводство, в том числе кочевое; переработка продукции животноводства; собаководство; разведение зверей, переработка и реализация продукции звероводства; бортничество, пчеловодство; рыболовство (в том числе морской зверобойный промысел) и реализация водных биологических ресурсов; промысловая охота, переработка и реализация охотничьей продукции; земледелие (огородничество), а также разведение и переработка ценных в лекарственном отношении растений; заготовка древесины и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд; собирательство (заготовка, переработка и реализация пищевых лесных ресурсов, сбор лекарственных растений); добыча и переработка общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд; художественные промыслы и народные ремесла; строительство национальных традиционных жилищ и других построек, необходимых для осуществления традиционных видов хозяйственной деятельности.

Согласно ст. 49 Закона «О животном мире» коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности. Право на приоритетное пользование животным миром включает:

предоставление первоочередного выбора промысловых угодий гражданам, принадлежащим к группам населения, указанным в ч. 1 настоящей статьи, и их объединениям;

льготы в отношении сроков и районов добычи объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности;

исключительное право на добычу определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности;

иные виды пользования животным миром, согласованные со специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Принцип использования охотничьих ресурсов с применением орудий охоты и способов охоты, соответствующих требованиям гуманности и предотвращения жестокого обращения с животными. Как было упомянуто в комментарии к ст. 1 настоящего Федерального закона, перечень орудий и способов охоты закреплен в настоящее время Перечнем орудий и Перечнем способов добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, разрешенных к применению, утвержден в настоящее время постановлением Правительства РФ от 10 января 2008 г. № 18. При этом ч. 2 ст. 22 Закона об охоте устанавливает, что орудия и способы охоты должны соответствовать международным стандартам на гуманный отлов диких животных. В настоящее время действует Соглашение о международных стандартах на гуманный отлов диких животных между Европейским сообществом, Канадой и Российской Федерации (заключено в г. Брюсселе 15 декабря 1997 г., подписано от имени Российской Федерации 22 апреля 1998 г., ратифицировано Российской Федерацией Федеральным законом от 26 апреля 2008 г. № 52-ФЗ). Данным Соглашением предусматриваются ограничения применения ловушек, правила их сертификации, требования для удерживающих и убивающих методов отлова, а также перечень видов объектов животного мира, к которым данные правила применяются, и ряд иных правил и требований.

Закрепление принципа гласности предоставления в пользование охотничьих ресурсов направлено на реализацию установленного ст. 10 Закона об охоте правила о недопущении конкуренции и предотвращении монополистической деятельности в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Более того, в целях избежания создания корупциогенных факторов при предоставлении охотничьих ресурсов в пользование, согласно ст. 27 Закона об охоте, охотхозяйственные соглашения, по которым органы исполнительной власти субъектов РФ предоставляют юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям в аренду земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий, заключаются на основании результатов аукциона, порядок проведения которого регулируется ст. 28 указанного Федерального закона. В соответствии с ч. 5 и ч. 6 данной статьи гласность проведения аукциона обеспечивается путем извещения о проведении аукциона на официальном сайте Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации. При этом до определения указанного сайта извещение о проведении аукциона опубликовывается в периодическом печатном издании, определенном высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено охотничье угодье, и размещается на официальном сайте высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сети «Интернет». Информация о проведении аукциона должна быть доступна для ознакомления всем заинтересованным лицам без взимания платы.

Принцип определения объема добычи охотничьих ресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов направлен на обеспечение рационального использования охотничьих ресурсов и сохранение биоразнообразия и реализуется рядом правовых средств, среди которых установление лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов.

Лимиты добычи охотничьих ресурсов, согласно ст. 24 Закона об охоте, определяются с учетом ряда факторов:

численности охотничьих ресурсов;

размещения их в среде обитания;

динамики состояния и других данных государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания;

документированной информации государственного охотхозяйственного реестра;

данных федерального государственного статистического наблюдения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Принцип платности пользования охотничьими ресурсами является производным от принципа платности природопользования, являющегося общим принципом охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды») и основанном на нем принципе платности пользования животным миром (ст. 12 Закона «О животном мире»). Данный принцип реализуется путем взимания платежей за пользование объектами животного мира, являющимися охотничьими ресурсами, в частности, сборов за пользование объектами животного мира (ст. 25 Закона «О животном мире», ст. 42 комментируемого Федерального закона, гл. 25.1 Налогового кодекса РФ (часть вторая)).

Статья 3. Правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов

Правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в сфере охоты, ведения охотничьего хозяйства, а также отношения в сфере сохранения охотничьих ресурсов регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами различных отраслей.

Конституция РФ, не упоминая о животном мире и о вопросах охоты вообще, закрепляет ряд важнейших положений, которые тесно связаны с вопросами пользования объектами животного мира и которые принято называть в теории экологического права конституционными основами охраны окружающей среды.

В статье 9 Конституции РФ подчеркивается значение земли и других природных ресурсов (в том числе охотничьих ресурсов) как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также указывается возможность нахождения природных ресурсов во всех формах собственности – государственной (Российской Федерации и ее субъектов), муниципальной (муниципальных образований) и частной (физических и юридических лиц). Однако возможность нахождения природных ресурсов во всех перечисленных формах собственности вовсе не означает, что все они находятся во всех указанных формах собственности.

Объекты животного мира, среди которых значительную долю составляют охотничьи животные, согласно общему правилу, закрепленному ст. 4 Закона «О животном мире», находятся исключительно в государственной собственности (как федеральной собственности, так и собственности субъектов Российской Федерации).

Часть 1 ст. 72 Конституции РФ, закрепляя предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, относит к таковым:

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»);

природопользование (в том числе пользование объектами животного мира для осуществления охоты), охрану окружающей среды (в частности, сохранение биоразнообразия и охрану охотничьих животных как важный компонент природной среды) и обеспечение экологической безопасности (п. «д»);

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»).

Несмотря на формальное отсутствие в п. «к» ст. 72 Конституции РФ упоминания о законодательстве о животном мире или законодательстве об охоте, указание на то, что данные отрасли являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов есть в положениях федерального законодательства (см. ст. 41 Закона «О животном мире» и комментируемую статью).

Законодательство об охоте представляет собой комплекс связанных между собой норм различных федеральных законов, подзаконных актов, а также законов и нормативных правовых актов субъектов РФ. Среди федеральных законов, регулирующих отношения в данной сфере, следует выделить Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире». Он регулирует более широкий круг общественных отношений, в который, согласно ст. 2 данного Федерального закона, входят отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

В соответствии со ст. 41 Закона «О животном мире», охота является одним из основных видов пользования животныммиром. При этом отношения в области охоты и охотничьего хозяйства регулируются на основе Закона «О животном мире» специальным федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере охоты и охотничьего хозяйства, является комментируемый Закон об охоте, который был принят спустя более десятилетия с момента вступления в силу Закона «О животном мире». Весь этот период данная группа общественных отношений регулировалась общими нормами Закона «О животном мире» и принимаемыми некоторыми субъектами РФ законами об охоте.

В ряде субъектов Российской Федерации в этот период были приняты законодательные акты, регулирующие отношения в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства. Самостоятельные законы действуют в настоящее время в Республиках Башкортостан[4], Саха (Якутия)[5], Чувашской Республике[6], Приморском[7] и Ставропольском краях[8], Брянской[9], Иркутской[10], Калининградской[11], Курганской[12], Оренбургской[13], Псковской[14], Тамбовской[15], Томской[16] областях.

Закон Воронежской области от 25 февраля 2010 г. № 11-ОЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов на территории Воронежской области»[17], Закон Самарской области от 1 апреля 2010 г. № 31-ГД «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов в Самарской области»[18], Закон Челябинской области от 31 марта 2010 г. № 557-ЗО «О регулировании отношений в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов на территории Челябинской области»[19], Закон Нижегородской области от 30 марта 2010 г. № 42-З «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов в Нижегородской области»[20], Закон ЕАО от 24 марта 2010 г. № 710-ОЗ «О некоторых вопросах ведения охотничьего хозяйства и сохранения охотничьих ресурсов на территории Еврейской автономной области»[21] были приняты уже в соответствии с комментируемым Федеральным законом.

До недавних пор специальные законы об охоте и охотничьем хозяйстве действовали в Московской области, Ленинградской области, Республике Калмыкия, Ивановской, Курской, Орловской областях, Ханты-Мансийском автономном округе – Югра.

Ряд субъектов Российской Федерации самостоятельными законами регулирует порядок использования лесов для ведения охотничьего хозяйства (например, республики Алтай, Бурятия, Ингушетия, Мордовия, Тыва, Хакасия, Удмуртская республика, Камчатский, Краснодарский, Красноярский, Хабаровский края, Амурская, Владимирская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Оренбургская, Псковская, Рязанская, Саратовская, Томская, Ульяновская и Челябинская области).