Взгляд на историю России через компетенцию таможни
Так пограничные таможни систематически претерпевали изменения в своем развитии, что было следствием развития средств производства и производственных отношений, за которыми поспешало развитие таможенной политики государства.
Государственная граница исторически очень подвижна и её физическая конфигурация постоянно менялась и меняется в наши дни, в зависимости от внутренних и внешних социально-политических, экономических и военных факторов.
Жизнь на государственной границе России никогда не была спокойной. Бесконечные варварские набеги и войны, принесённые со стороны диких степей и цивилизованных государств, постоянно терзали границы России.
Но помимо военных интервенций, государственные границы России подвергались ещё более опасным атакам со стороны таких внешних супрессоров[40], как:
а) природной стихии мóровых[41] заболеваний: эпидемий, пандемий и эпизоотий,
б) а также организованной контрабанды.
Так, например, случилось на территории Черноморского побережья Кавказа, которым Российская империя приросла 14 сентября 1829 года, в результате её победной войны с Турцией (1828–1829).
В соответствии с пунктом 2 Адрианопольского мирного договора 1829 года к России навечно перешло все восточное побережье Чёрного моря от устья Кубани до пристани святого Николая с крепостями Анапа, Суджук-кале и Поти, а также города Ахалцихе и Ахалкалаки[42].
Эта узкая полоска новой русской земли, протянувшаяся вдоль западной стороны Кавказских гор, с северо-запада на юго-восток на 477 км, под названием «Черноморская береговая линия», оказалась зажатой:
со стороны гор – местными враждебными народностями, хорошо умевшими воевать в горах,
а со стороны Чёрного моря – флотилиями вооружённых профессиональных контрабандистов, организованных и поддержанных военной и дипломатической силой, материально и политически со стороны Турции, Великобритании и Франции.
Это была международная контрабандная война против России.
Становление российской Черноморской береговой линии было трудным.
На неприступный Черноморский берег, то есть на свою законную территорию, России пришлось с боями десантироваться со стороны моря. А после захвата узкого прибрежного пространства, русское Черноморское побережье Кавказа оказалось на долгие годы в осаде.
Мóровые факторы со стороны местного горского населения, а также со стороны южных соседей Турции и Персии, с их неустойчивым эпидемиологическим состоянием территорий, постоянно держали в напряжении воинские гарнизоны Черноморской береговой линии, смертность в которых была очень высокой.
Контрабанда считалась наиболее опасным карантинным фактором, так как товары, ввезенные на российскую территорию тайно, были часто носителями инфекционной заразы и пересекали границу без контроля со стороны Карантина и Таможни.
Комплекс внешних угроз предопределил следующий субъектный состав структуры государственной границы России, в конце XIX – начале XX века (перед революцией 1917 года):
a) Российская Армия.
b) Военно-морской флот Российской империи.
Эти военные ведомства были основной силовой защитой от внешних врагов, которая по первому сигналу обеспечивала надёжное военное прикрытие государственной границы, создавая нормальные условия для работы на ней Таможни и Карантина.
c) Департамент внутренних дел, а потом и его преемник – Министерство внутренних дел, в лице пограничного Карантина.
Пограничный Карантин выполнял на границе свои прямые государственные карантинные функции. Но, имея в своей структуре вооружённую Карантинную стражу, Карантин, в условиях эпидемий и эпизоотий, сам обеспечивал военную охрану пограничной территории, на которой формировались её государственные профессиональные, оперативные карантинные задачи.
Таможня и Карантин веками работали в тесном взаимодействии на границе, обеспечивая суверенитет и необходимую безопасность Российской империи.
В 1847 году Таможня и Карантин были объединены на границе в одно карантинно-таможенное учреждение, оставаясь подчинёнными своим вышестоящим ведомствам: Министерству внешней торговли и Министерству внутренних дел.
Силовые структуры обеих служб формировались из откомандированных воинских нижних чинов и офицеров регулярной российской армии, которые получали армейское денежное, пайковое и вещевое довольствие, а также армейское пенсионное обеспечение.
Вооружённые Таможенная и Карантинная пограничные службы работали слажено и никогда не дублировали друг друга, а рационально сочетались в зависимости от степени опасного напряжения на рубежах Державы.
В спокойные карантинные времена, когда отсутствовала мóровая опасность, Карантинная стража по-хозяйски численно сокращалась.
Командированные в Карантин армейские нижние чины и офицеры при этом возвращались к местам своей постоянной армейской службы, а полная ответственность за карантинную безопасность границ переходила на Таможню и её вооружённую Таможенную стражу.
По этому поводу в Карантинном уставе 1832 года было сказано следующее:
«§ 81. Обыкновенное содержание кордона по Чёрному и Азовскому морям, равно по сухопутной Турецкой границе, в благополучное от заразы время, возлагается на одну пограничную Таможенную Стражу, с соразмерным ея по сему случаю усилением, о коем Министр Финансов обще с Министром Внутренних Дел обязан войти с особым докладом к Его Императорскому Величеству.
§ 82. Содержащие ныне обыкновенный Карантинный кордон полки и команды снимаются при первой возможности, и заменяются Таможенною Стражею, которая за сим принимает название Пограничной Стражи».
При получении секретной информации от русских консулов в соседних карантинно неблагонадёжных государствах, в том числе Турции и Иране, заблаговременно до появления очагов карантинной заразы у границ Российской империи, Карантин и его карантинная стража предусмотрительно численно усиливались за счёт личного состава местных частей регулярной армии Российской империи.
При этом, Таможня и Карантин менялись местами в технологической цепочке охраны государственной границы, когда Карантин выходил на шаг вперёд и теперь уже он первый профессионально встречал смертельную мóровую опасность.
В таком случае, Таможня приступала к своим профессиональным делам только после того, как Карантин производил разведку карантинного состояния груза и транспортных средств, прибывавших из-за границы, на предмет выявления карантинных объектов, и при необходимости производил полное обеззараживание груза, транспортного средства, членов экипажа и пассажиров с их ручной кладью.
Это была очень долгая, тяжёлая и крайне опасная работа для работников Карантина и Таможни, с постановкой судна на якорь в акватории, например, Новороссийской карантинной бухты[43] и выгрузкой на берег, в специальные склады всего того, что было привезено из-за границы.
Больные члены экипажа и пассажиры эвакуировались на берег, в специальные карантинные больницы, на территории карантинного Дома, со строжайшим режимом пребывания в нём.
Подвергалось карантинной обработке всё, даже поверхность тела пассажиров и членов экипажа судна, а также их бельё.
Карантинный режим был настолько строг, что законодательно было разрешено стрелять на поражение в тех, кто решался совершить побег из-под него.
Связка двух служб карантинной и таможенной была самодостаточна и надёжно обеспечивала охрану государственной границы в пределах приграничной территории Российской империи.
В те старые добрые времена субъектная структура государственной границы Российской империи выглядела очень убедительно и надёжно.
d) Министерство финансов. Министерство финансов, как субъект государственной границы Российской империи, к началу XX века было представлено на государственной границе двумя пограничными службами: «Таможней» и «Отдельным корпусом пограничной стражи».
Таможня. Таможня, как самая древняя и компетентная пограничная государственная служба, выполняла на границе свои прямые таможенные функции по пропуску через границу товаров и физических лиц.
Дополнительно Таможня по Высочайшему Повелению всячески способствовала работе на границе ряду других государственных ведомств.
Больше того, имея в своей структуре вооружённую Таможенную стражу, Таможня сама обеспечивала военную защиту государственной границы, на своей таможенной территории.
Отдельный корпус пограничной стражи образца 1893 года.
Всего 25 лет просуществовал «Отдельный корпус пограничной стражи» с 1893 до первых лет советской власти, но оставил в таможенном деле России большой созидательный след. В его концепции была впервые заложена рациональная идея борьбы с контрабандой, в том числе, тихими методами разведки и агентурной деятельности.
Как обеспечению пограничной безопасности, так и обеспечению внутренней безопасности Российского государства всегда придавалось большое значение.
К началу ХХ века в Российской империи сложилась не только система пограничных службы, но и достойная система спецслужб и правоохранительных учреждений для обеспечения внутренней безопасности России, которую составляли:
• полицейские подразделения Министерства внутренних дел,
• пенитенциарные подразделения Министерства юстиции,
• конвойная стража,
• Фельдъегерский корпус Военного министерства,
• а также «Корпус пограничной стражи Министерства финансов».
Как видим, в России, в 1890-е годы изучалось новое направление развития Корпуса пограничной стражи (ОКПС), входившего в состав Министерства финансов.
А в октябре 1893 г., он был уже выделен из состава Департамента таможенных сборов в самостоятельную структуру внутренней спецслужбы России, но всё ещё оставался в составе гражданского Министерства финансов, всё больше отстраняясь от таможенного дела.
В современном научном обороте часто используются следующие смысловые понятия: «Таможенная пограничная стража», «Карантинная пограничная стража», «Пограничная стража»,
«Отдельный корпус пограничной стражи».
Творческие работники используют их для написания литературных произведений, ставят художественные фильмы о важных и заслуженных государственных ведомствах Таможни, Карантина и Погранслужбы.
В порядке помощи исследователям в этом вопросе, ниже приведём тезисную подборку дополнительных исторических сведений о «Пограничной таможенной страже царской России», перешедшей потом на короткое время в государственную систему революционной России.
«Пограничная таможенная стража»[44] Таможенного ведомства при Министерстве финансов царской России первоначально представляла собой специальное вооруженное формирование, предназначенное для силового воспрепятствования незаконному перемещению через государственную границу товаров и физических лиц.
Что нашло своё отражение даже в Толковом словаре живого великорусского языка Владимира Ивановича Даля, который объяснил значение слова «стражить», как сторожить, беречь, стеречь, караулить и охранять. А слово «стражник» он употребил только в следующих двух дефинициях: «карантинный стражник» и «таможенный стражник»[45].
И это было не случайно – таковы были реалии, далёкие от нашей современной жизни.
Дело в том, что все без исключения ранние общности людей, начиная своё государственное строительство, в первую очередь сталкивались с тремя внешними разрушительными факторами:
1) военной агрессией, 2) заразными болезнями человека и домашнего скота, 3) и экономической экспансией.
Указанные факторы похожи между собой тем, что они, одинаково смертельны для суверенитета России и приходили на территорию государства всегда из-за рубежа.
Поэтому из всех важных государственных дел, защита своих границ от внешней агрессии была самым важным государственным делом.
Ресурсов для защиты своей границы всегда не хватало и правительства всех времён изыскивали для этих важных целей малозатратные варианты.
Самым подходящим вариантом было посадить на постоянную службу на границе универсальную «Таможенную службу» и дополнительно нагрузить её следующими государственными обязанностями:
1. с оружием в руках защищать государственные рубежи в местах пограничной деятельности таможенного учреждения;
2. обеспечивать карантинную безопасность при пересечении границы товарными и людскими потоками;
Почему выбор был сделан именно в пользу Таможни?
Да потому, что экономическая экспансия, с которой борется всю жизнь Таможня, – это постоянный агрессивный фактор и Таможня для этих целей веками неизменно сидит на государевой границе.
Такая у неё судьба.
А вот два других разрушительных фактора «военный» и «карантинный» – это временные факторы, потому, что мор скота и хворобы человеческие, а также разрушительные войны «с мечом и огнём», приходили всегда и приходят в наши дни на жизненную суверенную территорию социума – эпизодически.
Поэтому тем пограничным ведомствам, которым предстояло отражать время от времени указанные эпизодические атаки, незачем было постоянно находиться на порубежье.
Сама по себе пограничная жизнь очень рациональна и когда в старину возникала необходимость создать на границе стражу, то создавали первоначально только «Таможенную пограничную стражу», придавая Таможне дополнительную факультативную нагрузку на границе.
На примере дореволюционной (до 1917 года) Новороссийской таможни можно увидеть, что таможенная служба, помимо выполнения своих прямых обязанностей, исполняла в Цемесской бухте ещё много самых разных государственных функций, непрофильных таможенной службе, в том числе:
• функции санитарного контроля,
• ветеринарного контроля,
• нотариата при купле-продаже морских судов,
• морского регистра,
• капитана порта,
• проверку паспортов физических лиц,
• жандармскую функцию политического надзора в зоне таможенного контроля,
• функцию акцизного контроля на порубежье по акцизным товарам,
• функцию выдачи патентов на право подъёма российского флага на иностранных судах,
• военную функцию по охране рубежей в таможенной зоне на море и на суше,
• и ещё много чего.
И так в России было всегда.
Так и хочется сказать, что вечная пограничная судьба Таможни определена Фатумом[46].
По Соловьёву С. М.[47] вопрос о «порубежной страже» остро встал ещё в Московском княжестве, которое сформировалось после 1263 года.
Московские «порубежные сторожевые» отряды назывались тогда по-разному: «московские сторóжи»[48], «сторожевые отряды», «сторожевые станицы». Они разъезжали по разным направлениям в Диком Поле[49] и стояли в определенных местах, наблюдая за татарами, чтобы те не проникли тайно в московские земли, не разорили их и не угнали в рабство русское население.
Чтобы южные рубежи земли русской были надёжно защищены, по указу государя Иоанн IV[50], боярин князь Воротынский Михаил Иванович[51] в 1570–1571 годах подготовил «Боярский приговор о станичной и сторожевой службе».
Этот документ определял сроки и время смены службы, жалование и другие подробности, регламентировал военные функции «порубежной стражи» Русского царства того времени и представлял собой Устав воинской службы на его южной засечной черте.
Одновременно на порубежье укреплялись и развивались таможенные функции контроля над провозом товаров через рубежи Московского царства.
Начало системной охраны границы в таможенном отношении методом подвижных конных разъездов относится к концу царствования Петра I (1672–1725).
После Петра I, стройная система «таможенного дела» утратила свою государственную энергетику и постепенно превратилась в малоуправляемый и вялотекущий таможенный процесс.
Все попытки увеличить доходность «таможенного дела» в пост-Петровской России сводились к локальным, бессистемным и временным мерам, порой вредившим престижу компетентной таможенной службы.
Приведём несколько примеров, когда некорректно принижалась роль таможенной службы.
I. В историю «таможенного дела» России внесли определённый вклад военные казачьи формирования. Так, например, в период правления самодержца Александра I, в 1811 году по Положению «Об устройстве Пограничной казачьей стражи», подписанному военным министром России Барклаем де Толли[52], на каждые 150 км засечной линии выделялся Донской казачий полк. Службу казаки несли от Палангена до реки Ягорлык, впадающей в Днестр. Всего для этих целей было выделено одиннадцать донских казачьих полков.
Границы охранялись в две линии. В первой линии охрану осуществляли казачьи команды, во второй вольнонаемные таможенные объездчики.
Обращает на себя внимание тот факт, что служба эта была по сути своей – традиционно таможенная, а называлась почему-то «Пограничная казачья стража».
Император Александр I и в 1822 году пытался усовершенствовать технологию таможенного контроля, для целей увеличения притока таможенных пошлин в казну.
Для этого, никем не отменённая таможенная служба стала комплектоваться из полковых воинских чинов, преимущественно кавалерийских полков.
Такая усиленная таможенная служба стала выдвигаться на первую тактическую линию борьбы с контрабандой, а регулярные казачьи полки были переведены теперь во вторую линию, так как не оправдывали своего нового назначения для выполнения таможенных задач на государственной границе России.
Император Николай I много экспериментировал в области
«таможенного дела» и в 1832 году, в порядке поиска лучших решений организации таможенного контроля, казачьи полки были вообще отозваны из зон таможенного контроля и отправлены на Дон, к местам прежнего их штатного расположения.
А в 1854 году регулярные части конницы и пехоты в зонах таможенного контроля, он вновь заменил казаками.
II. 5 августа 1827 года, в России, по воле императора Николая I, впервые была официально учреждена и реально начала функционировать таможенная служба, основанная на воинских началах с военной организацией по типу регулярной армии, и опять получившая не таможенное название: «Пограничная стража».
При этом «пограничная стража», суть «таможенная стража», так же продолжала подчиняться гражданским чиновникам Департамента внешней торговли в лице начальников таможенных округов. И главной задачей «пограничной стражи» также оставалась таможенная охрана и защита экономических устоев Российской империи.
Новое искусственное и временное название «Пограничная стража» вымарывало из истории государственного строительства Российской империи название «таможенная стража» и незаслужено притеняло его основную таможенную роль в истории, как самой компетентной государственной пограничной службы в борьбе государства с экономической экспансией враждебных стран.
При постоянном искажении правильного названия «таможенного дела» в России, когда из его названия преднамеренно убиралось коренное слово «таможенный», начиналась идеологическая девальвация державности российской государственной таможенной службы.
В октябре 1782 г. указом Екатерины II «Об учреждении особой таможенной цепи и стражи для отвращения потаенного провоза товаров» таможенные заставы были переданы в надзирательские дворы, реорганизована форпостная система. Надзор на границе стал осуществляться военными и таможенными властями.
В каждой пограничной губернии была учреждена Пограничная таможенная стража. Она находилась в ведении казенных палат, состояла из таможенных пограничных надзирателей (по одному на каждые 50 верст) и объездчиков (по два на каждые 10 верст) и инспектировалась советниками таможенных дел.
Однако вольнонаемная стража оказалась неэффективной, в связи с чем в 1811 г. она была дополнена Казачьей пограничной стражей.
С 1822 г. Пограничную таможенную стражу стали пополнять только воинскими нижними чинами, в первую очередь из кавалерийских частей.
С 1823 г. в дополнение к объездчикам (конным) были введены стражники (пешие).
С августа 1827 г. Таможенной пограничной страже была придана четкая военная организационная структура.
Но, управление Пограничной таможенной стражей по-прежнему было сосредоточено в гражданском Департаменте внешней торговли Министерства финансов.
На западной границе России было сформировано 13 таможенных округов, 4 бригады, 7 полубригад, 2 отдельные роты. Бригады и полубригады состояли из рот, последние подразделялись на отряды.
Иногда создавались временные формирования – подвижные колонны. Отряды состояли из конных объездчиков и пеших стражников, именовались по главному посту дистанции и подчинялись надзирателям и их помощникам.
Главная обязанность командиров Пограничной таможенной стражи заключалась в заведовании воинской и хозяйственной частями, а также общим порядком таможенного надзора, в профессиональное дело которого они не вмешивались без особого поручения.
Права и обязанности членов Пограничной таможенной стражи были уточнены в Инструкции надзирателям Таможенной пограничной стражи и их помощникам 1829-го года.
В 1832 г. казачьи части и подразделения на второй линии были полностью заменены Пограничной таможенной стражей.
В 1832 г. Таможенная пограничная стража была переименована в Пограничную стражу Департамента внешней торговли Министерства финансов России.
В 1832 г. на пограничную стражу был возложен «в благоприятное время» карантинный надзор по побережью Черного и Азовского морей, а также по сухопутной границе с Турцией.
С 1846 г. на бригадных, полубригадных и ротных командиров Пограничной стражи возлагалась обязанность таможенного надзора на границе и наблюдение за деятельностью надзирателей и их помощников, которые набирались из армейских офицеров и продолжали числиться на военной службе. Офицерам стражи присваивались чины кавалерии.
В 1848 г. учреждены должности инспектора и вице-инспекторов. Инспектор назначался из военных генерал-майоров, а вице-инспекторы (в 1863 г. упразднены) – из штаб-офицеров.
В 1886 г. при инспекторе назначались три помощника, один из которых именовался старшим. Они находились в подчинении Департамента внешней торговли (с 1865 г. – Департамента таможенных сборов). В 1859 г. полубригады переименовали в бригады, а в 1875 г. роты – в отделы. К этому времени нижнее и среднее звено Пограничной стражи имело следующую структуру: бригада – отдел – отряд – пост.
С 1861 г. Пограничная стража стала комплектоваться новобранцами по призыву. Для подготовки нижних чинов в бригадах были созданы учебные команды. 13 июля 1882 г. было утверждено «Положение об организации и употреблении Пограничной стражи на случай войны», в соответствии с которым Пограничная стража в военное время входила в состав действующей армии, оставаясь в мирное время в ведении Министерства финансов.
Очень позитивный шаг в развитии «таможенного дела» в России сделал российский император Александр III, когда привлёк к разработкам идей по увеличению доходности «таможенного дела» лучшие умы Российской империи.
Так, граф Сергей Юльевич Ви́ тте (1849–1915), в 1889 году опубликовал работу «Национальная экономия и Фридрих Лист», в которой обосновывал необходимость создания мощной национальной промышленности, защищённой на первых порах от иностранной конкуренции таможенным барьером.
Поэтому в 1891 году, по его же инициативе, был принят новый таможенный тариф России, разработанный при активном участии великого учёного с энциклопедическими знаниями Дмитрия Ивановича Менделеева (1834–1907). Тариф сыграл важную роль во внешнеторговой политике России и стал защитным барьером для развивавшейся промышленности.
Для реализации этой очень важной экономической идеи продолжалась дальнейшая реорганизация таможенной службы страны.
В тот период опять остро стал вопрос улучшения борьбы с контрабандой. В связи с чем, 15 октября 1893 г., по указу императора Александра III, таможенное ведомство было в очередной раз реорганизовано.
Из него был выделен для самостоятельной службы «Отдельный корпусом пограничной стражи», сокращённо ОКПС.
Отдельный корпус пограничной стражи по-прежнему оставался в гражданском Министерстве финансов, но его работой стали управлять компетентные военные люди на основе четкой военной организации.
Создавались предпосылки для более эффективных действий ОКПС по решению задач борьбы с контрабандой.
Но и методы контрабанды быстро совершенствовались, расцветал махровым цветом новый вид контрабанды – контрабанда политическая.
В начале XIX века, среди внешних факторов, угрожавших суверенитету России, политический фактор был в зачаточном состоянии.