Экологический деликт в судебной практике
Евгений Жаров
Экологический деликт в судебной практике
Указатель сокращений[1]
ААС – арбитражный апелляционный суд
АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
АС – арбитражный суд
АЧС – африканская чума свиней
ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации
ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
Киз – коэффициент интенсивности загрязнения
КНМ – контрольно-надзорное мероприятие
КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
КСОЮ – кассационный суд общей юрисдикции
НВОС – негативное воздействие на окружающую среду
НМУ – неблагоприятные метеорологические условия
ОМСУ – органы местного самоуправления
ПДК – предельно допустимая концентрация
ПДКр/х – предельно допустимая концентрация вещества в воде водных объектов рыбохозяйственного назначения, не оказывающая воздействия на рыбное хозяйство
ПНД Ф – природоохранные нормативные документы федеративные
ССЭ – судебно-экологическая экспертиза
ФГБУ «ЦЛАТИ» – Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центр лабораторного анализа и технических измерений»
ФГИС «ЕРНКМ» – Федеральная государственная информационная система «Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий»
ЦСВ – централизованная система водоотведения
ВВЕДЕНИЕ
Данное практическое пособие задумано нами – адвокатами и юристами Адвокатского бюро «Жаров Группа» (г. Москва) – как осмысление итогов нашей деятельности в области судебного представительства по делам о возмещении вреда окружающей среде (экологическим деликтам).
Издание посвящено частному деликту и не охватывает административные правонарушения в области охраны окружающей среды (гл. 8 КоАП РФ), оспаривание ненормативных актов государственных органов (гл. 24 АПК РФ), которые требуют отдельного разговора и описываются здесь лишь косвенно, если это имеет отношение ко взысканию вреда.
Мы постарались избежать наукообразности в изложении материала, чтобы сделать его максимально доступным для широкой читательской аудитории: адвокатов, специалистов юридического консалтинга, юристов и экологов.
Дела о возмещении вреда окружающей среде отличаются от других деликтных споров прежде всего особым объектом посягательства. Вред здесь причиняется не имуществу конкретного лица, а другому благу – окружающей среде[2], под которой понимаются:
компоненты природной среды – земля, недра, почва, вода, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, озоновый слой атмосферы, околоземное космическое пространство;
экологическая система или природный ландшафт вместе с объектами, которые созданы человеком для удовлетворения социальных потребностей.
Причинение вреда окружающей среде оказалось урегулированным нормами гл. 59 ГК РФ о возмещении вреда личности и имуществу, поэтому окружающая среда мыслится как специфический имущественный объект, а государство – как его собственник[3]. С точки зрения классификации объектов гражданских прав окружающую среду приходится отнести к «иному имуществу» (ст. 128 ГК РФ), у которого – в отличие от вещей – нет пространственной ограниченности, формы и количества.
Однако такое регулирование не адекватно существу отношений[4], поскольку, во-первых, основным принципом правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является приоритет публичных интересов[5]. Понятно, что приоритетная защита публичных интересов не соответствует основным началам гражданского права (ст. 1, 2 ГК РФ). Государственные органы, выступая в качестве истцов по делам из экологического деликта, фактически защищают публичный интерес методами государственного принуждения.
Поэтому же право требования, возникшее из такого деликтного обязательства, необоротоспособно. Оно не может перейти в порядке частного или общего правопреемства даже к собственнику вещи, образованной с использованием природного ресурса (поврежденного земельного участка, водного объекта и т. д.). Невозможна замена взыскателя на любой стадии процесса, включая исполнительное производство[6].
Во-вторых, гражданское законодательство основано на принципах равенства, автономии воли участников, диспозитивном методе регулирования[7]. А в экологическом праве, которое, по мнению ряда исследователей, относится к комплексным отраслям[8], «исключается возможность действовать по собственному усмотрению, согласно гражданско-правовому принципу “можно все, что прямо не запрещено законом”»[9]. Иными словами, экологическое право оперирует методом императивного регулирования.
В-третьих, глава 59 ГК РФ рассчитана на возмещение вреда имуществу физических и юридических лиц. В экологическом же деликте посягательство совершается в отношении компонентов природной среды, которые не относятся к имуществу как объекту гражданских прав[10]. Особенно это заметно на примере атмосферного воздуха и околоземного космического пространства. Если объект не относится к гражданскому праву, то способ его защиты, очевидно, также должен отличаться.
Наконец, гражданское законодательство может применяться к иным (в том числе эколого-правовым) отношениям только в случае, установленном законом (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Статья 66 ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет право государственных инспекторов предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде. Однако это еще не предопределяет гражданско-правового характера таких споров. Насколько можно судить, в настоящий момент гражданское законодательство распространено на эколого-правовые деликты постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»[11] без ссылок на какую-либо специальную норму права, позволяющую это сделать.
И это не академическое разглагольствование, а подлинное основание тех эмоций, которые может испытывать бизнес в делах о возмещении экологического вреда: законодательство, рассчитанное на отношения равных, с большой натяжкой применяется к спорам, в которых истец имеет конституционно обоснованные преимущества, то есть оказывается в положении сильной стороны.
Юридически значимыми обстоятельствами являются: противоправное деяние; вред; причинная связь; а также вина, если вред не причинен источником повышенной опасности (ст. 1064, 1079 ГК РФ).
ГЛАВА 1. ПРОТИВОПРАВНОЕ ДЕЯНИЕ
1. Понятие деликта. Генеральный и специальный деликт
Действия, которые наносят вред законным интересам или правам других, квалифицируются как противоправные и носят название деликта. Понятие и правовая категория «деликт» применяются в гражданском праве со времен Древнего Рима и происходят от латинского delictum, что означает всякое недозволенное действие, правонарушение, «погрешность», «ошибка», «беззаконие», «грех», «преступление» или «проступок»[12]. Деликт представляет собой собирательное понятие для всех противоправных действий, приводящих к нарушению прав других или ущербу. Изучение деликтов в юридической науке позволяет определить ответственность нарушителя и возместить причиненный ущерб.
Выделяют две группы деликтных обязательств:
общий (генеральный) деликт определяет общие условия ответственности за причинение внедоговорного вреда и выражается в следующих трех положениях:
• вред, причиненный личности или имуществу, подлежит возмещению в полном объеме его причинителем;
• сам факт причинения вреда признается противоправным, если причинивший вред не докажет, что был управомочен на совершение действий, которыми был причинен вред, либо действовал в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости, то есть правомерно;
• состав гражданского правонарушения включает в себя: вред, противоправное поведение, причинную связь и вину причинителя.
специальные деликты отражают особенности отдельных составов правонарушений, которые представляют собой исключение из общих правил деликтной ответственности и применяются только в случаях, прямо указанных в законе:
• причинение вреда государственными органами, в том числе правоохранительными и судебными органами, и органами местного самоуправления (далее – ОМСУ);
• причинение вреда деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих;
• причинение вреда несовершеннолетними;
• причинение вреда лицами, признанными полностью или частично недееспособными, а также лицами, не способными понимать значения своих действий.
Согласно положений п. 1 ст. 1064 ГК РФ, вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. В указанной норме закреплен принцип генерального деликта, определяющего общие условия возмещения вреда.
Статья 1064 ГК защищает граждан, юридических лиц, а также публичные образования, которые участвуют в гражданско-правовых отношениях на равных началах с остальными субъектами[13]. При этом необходимо различать две разные роли государства и муниципалитетов: осуществление ими публично-правовых функций (власти) и участие в гражданско-правовых отношениях на равных началах.
Учитывая эти различия, публично-правовые образования могут по-разному защищать природные ресурсы. Если они могут быть защищены в составе объекта права собственности публично-правовых образований (лесные участки и т. д.), то их можно защищать прямым применением ст. 1064 ГК.
Что касается воздуха, воды и т. п., представляется, что в данном случае государство или муниципалитеты защищают интересы неограниченного круга лиц в порядке выполнения публичной функции обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду. Поскольку санкция в экологическом деликте количественно зависит от размера причиненного вреда, препятствия для применения к экологическому деликту ст. 1064 ГК отсутствуют.
Таким образом, для применения к экологическому деликту ст. 1064 ГК по аналогии остается использовать конституционное положение о том, что природные ресурсы охраняются как основа жизни и деятельности народов (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации)[14].
Законом предусмотрены случаи, когда применяются правовые нормы, допускающие отступления от правил генерального деликта (специальные деликты) – все они направлены на охрану частных интересов.
К экологическому деликту неприменим принцип генерального деликта, согласно которому «всякое причинение вреда презюмируется противоправным»[15]. Дело в том, что презумпция экологической опасности хозяйственной и иной деятельности[16] усилена Конституционным Судом РФ: теперь «природопользование объективно влечет причинение экологического вреда»[17]. Следовательно, вредоносность сама по себе уже не может быть границей правомерного и противоправного поведения природопользователя. Этот рубеж проходит по линии так называемых нормативов допустимого воздействия на окружающую среду[18]. Соответственно, идея о генеральном деликте на данную сферу правоотношений не распространяется.
У гражданского и экологического права разные объекты: гражданское интересуется благами, принадлежащими частному лицу и позволяющими ему реализовать все аспекты индивидуальности. Экологическое занимается природной средой, включая такие специфические компоненты, как атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы, околоземное космическое пространство. Эти блага существуют физически, они материальны, но тем не менее не могут быть отнесены к объектам гражданских прав, поскольку до них нельзя дотронуться, монопольно владеть и извлекать выгоду из владения.
Строго говоря, нормы ГК РФ о деликте нельзя использовать для возмещения вреда, причиненного этим специфическим компонентам. Сама их природа такова, что вред, однажды причиненный, затем невозможно устранить, поэтому денежное возмещение в данном случае является скорее публичным штрафом, нежели способом восстановления права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду. В то же время загрязнение воздуха создает условия для дальнейшего причинения вреда здоровью граждан – благу, которое в качестве объекта охраняется гражданским правом.
2. Противоправность как условие наступления деликтной ответственности
Причинение вреда одним субъектом другому само по себе является основанием возникновения рассматриваемого обязательства и признаётся противоправным.
Противоправность поведения предстает в качестве формального (юридического) признака любого правонарушения.
Противоправность как условие наступления деликтной ответственности означает, что для того, чтобы лицо было признано виновным в совершении деликта и возмещению ущерба, необходимо доказать, что его действия были противоправными. Понятие противоправности включает в себя нарушение закона или причинение вреда без законных оснований.
В рамках данной темы важно разобрать практические примеры толкования противоправности.
Освобождая администрацию города, как собственника земельного участка, от обязанности по возмещению вреда, причиненного почвам, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 16 января 2024 г. по делу № А83-21638/2021 указал: «Суд апелляционной инстанции полагает, что в действиях по причинению вреда окружающей среде (земельному участку) нет ни вины, ни противоправного поведения Администрации города Симферополя.
То обстоятельство, что муниципальное казенное учреждение в письме не возражало против складирования свалочных масс на земельном участке в восточной части объекта рекультивации площадью 22.500 кв. м, не освобождает Общество от ответственности, и не перекладывает обязанность по возмещению ущерба на Администрацию города Симферополя.
Также следует учесть, что закон не содержит понятия “разрешение на противоправное поведение”, поэтому каждый участник гражданских правоотношений должен самостоятельно оценивать характер своих действий и самостоятельно принимать решения о совершении или не совершении тех или иных действий, а также самостоятельно нести ответственность, если его действия содержат признаки деликта.
На основании изложенного, а также исходя из принципа “загрязнитель платит”, и учитывая, что причинение вреда окружающей среде стало результатом волевого поведения Общества, суд апелляционной инстанции не находит признаков деликта в действиях Администрации города Симферополя, а потому приходит к выводу об отказе в иске».
В деле № А06-2981/2022 о возмещении вреда, причиненного незаконным выловом водных биологических ресурсов, Двенадцатый арбитражный апелляционный суд дает следующее толкование понятия «противоправность»:
«Понятие “вред” включают всю совокупность негативных последствий противоправного деяния. Убытки представляют собой денежное выражение вреда. Ущерб характеризует определенную разновидность вреда (утрата или повреждение имущества и расходы на восстановление нарушенного права).
При комплексном и системном толковании законодательства об охране окружающей среды, о животном мире, о рыболовстве следует, что компенсации подлежит вред, причиненный объектам животного и подводного мира и среде их обитания. Законодательство не содержит характеристики вреда, причинение которого дает право на получение компенсации в установленном порядке. Следовательно, противоправным может быть признано любое воздействие на животный и подводный мир, совершенное с нарушением установленного порядка пользования животным и подводным миром и повлекшее качественное либо количественное изменение его состояния. Такой вред, например, может выражаться в гибели биоресурсов, птиц, отдельных наземных диких животных, а также их заболеваний».
Таким образом, противоправность является одним из условий для наступления деликтной ответственности.
Соблюдение процедуры, в ходе которой добыты доказательства противоправности, является ключевым этапом в рассмотрении экологических дел. Этот процесс не только играет решающую роль в определении правомерности или неправомерности действий лиц, но и обеспечивает справедливость и защиту законных интересов сторон.
3. Правоприменительные позиции судов
3.1. Нарушение требований Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ[19], как основание для отмены результатов контрольных (надзорных) мероприятий
В работе контрольных (надзорных) органов повсеместно выявляются и пресекаются факты проведения контрольных (надзорных) мероприятий (далее КНМ) при отсутствии оснований, без согласования с органами прокуратуры и обнародования обязательных сведений в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий.
В силу ч. 2 ст. 90 Закона № 248-ФЗ в случае выявления при проведении КНМ нарушений контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий обязан:
• выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда;
• при выявлении признаков преступления или административного правонарушения направить соответствующую информацию в государственный орган или при наличии полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности;
• принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, при неисполнении предписания в установленные сроки принять меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о его принудительном исполнении.
В случае если органом государственного контроля (надзора) при проведении КНМ допущены грубые нарушения, то такие КНМ и их результаты подлежат отмене контрольным (надзорным) органом, проводившим КНМ, вышестоящим контрольным (надзорным) органом или судом, в том числе по представлению (заявлению) прокурора (ч. 1 ст. 91 Закона № 248-ФЗ).
К грубым нарушениям ч. 2 ст. 91 Закона № 248-ФЗ относит следующее:
• отсутствие оснований проведения КНМ;
• отсутствие согласования с органами прокуратуры проведения КНМ в случае, если такое согласование является обязательным;
• нарушение требования об уведомлении о проведении КНМ в случае, если такое уведомление является обязательным;
• нарушение периодичности проведения планового КНМ;
• проведение планового КНМ, не включенного в соответствующий план проведения контрольных (надзорных) мероприятий;
• принятие решения по результатам КНМ на основании оценки соблюдения положений нормативных правовых актов и иных документов, не являющихся обязательными требованиями;
• привлечение к проведению КНМ лиц, участие которых не предусмотрено Законом № 248-ФЗ;
• нарушение сроков проведения КНМ;
• совершение в ходе КНМ контрольных (надзорных) действий, не предусмотренных Законом № 248-ФЗ для такого вида контрольного (надзорного) мероприятия;
• не предоставление контролируемому лицу для ознакомления документа с результатами контрольного (надзорного) мероприятия;
• проведение КНМ, не включенного в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением проведения наблюдения за соблюдением обязательных требований и выездного обследования;
• нарушение запретов и ограничений, установленных п. 5 ст. 37 Закона № 248-ФЗ.
3.2. Суд откажет в удовлетворении требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, если иск подан неуполномоченным органом
Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 апреля 2022 г. № Ф04-1032/2022 по делу № А75-8313/2021.
Фабула дела: в результате аварии на трубопроводе произошел разлив нефти, анализ проб почвы показал превышение концентраций загрязняющих веществ. Росприроднадзор обратился в суд с требованием о взыскании ущерба, причиненного почвам.
Позиции сторон: Управление Росприроднадзора: для осуществления своих полномочий Управление имеет право предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду. Возмещение вреда одному компоненту окружающей среды не заменяет исполнения обязанности по компенсации вреда, причиненного другим ее компонентам.
Общество: у истца отсутствуют полномочия для обращения в арбитражный суд с заявленными исковыми требованиями.
Позиция суда: «Действующее законодательство в сфере лесных отношений четко разграничивает полномочия органов государственной власти в части осуществления государственного лесного контроля (надзора) и к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов относится осуществление лесного надзора только в отношении земель особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Поскольку спорный земельный участок не относится к землям особо охраняемых природных территорий федерального значения, а полномочия по федеральному государственному лесному надзору (в том числе в отношении почвы лесов), определению размера вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушения обязательных требований законодательства, и предъявлению исков о его возмещении на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры возложены на третье лицо, судами сделан верный вывод о том, что в рассматриваемом случае с исковыми требованиями обратилось неуполномоченное лицо.
С учетом изложенного судами обоснованно указано на отсутствие в рассматриваемом случае правовых оснований для удовлетворения заявленного требования административного органа.».
В силу ч. 1 ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» государственный экологический контроль (надзор) осуществляется посредством:
• федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (за исключением федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого на объектах, подведомственных федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности), в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и подразделением федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности на объектах, подведомственных указанному федеральному органу исполнительной власти;
• регионального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого уполномоченными исполнительными органами субъектов Российской Федерации, в соответствии с положениями, утверждаемыми высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации.
На осуществление федерального государственного экологического контроля (надзора) уполномочена Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1096 утверждается положение, устанавливающее порядок организации и осуществления федерального государственного экологического контроля (надзора) (далее – ФГЭН), его предмет и объект, контрольные мероприятия и проводимые в их рамках контрольные действия[20].
В пункте 5 Постановления Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 определены полномочия Росприроднадзора в рамках осуществления федерального государственного экологического контроля (надзора)[21].
Дублирование функций государственного контроля (надзора) на федеральном и региональном уровне не допускается.
Подача искового заявления в суд неуполномоченным органом является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении иска.
3.3. Отсутствие оснований для проведения КНМ влечет отмену результатов проверки
В настоящее время действует мораторий на проверки бизнеса, установленный Постановлением Правительства от 10 марта 2022 г. № 336[22].
Мораторий на проверки бизнеса представляет собой ограничение плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий. Первоначально Правительство РФ объявило, что мораторий будет действовать на протяжении 2022 года. По предложению Президента действие моратория продлили.
Значительно ограничено проведение плановых проверок. Так, в силу п. 11 (3) Постановления Правительства от 10 марта 2022 г. № 336 до 2030 года в планы проверок разрешено включать только объекты контроля, отнесенные к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска, опасным производственным объектам II класса опасности, гидротехническим сооружениям II класса.
Пунктом 3 данного Постановления установлен исчерпывающий список оснований для проведения внеплановых проверок в 2024 году и случаи, когда для проведения внеплановой проверки необходимо согласование органов прокуратуры.