Экологический деликт в судебной практике
Учитывая, что развитие предпринимательства представляет собой приоритетное направление российской государственной политики, полагаем, что действие моратория на проверки бизнеса будет продлено.
3.4. Суд откажет в удовлетворении требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, если отсутствовали основания для проведения КНМ
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 мая 2024 г. по делу № А19-1014/2023[23].
Фабула дела: По результатам проведенной Росприроднадзором внеплановой выездной проверки Обществу выдано предписание, с которым оно не согласилось и обратилось с заявлением в арбитражный суд о признании предписания недействительным.
Позиции сторон: Управление Росприроднадзора: выводы о выявлении нарушений в отношении объекта, не являющегося объектом проверки, являются ошибочными, поскольку в решении о проведении внеплановой выездной проверки отражено, что выездная проверка проводится в отношении деятельности Общества, в рамках соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды, предусмотренных положением о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре).
Общество: контрольно – надзорные мероприятия Росприроднадзора проведены с грубыми нарушениями, в отношении объекта, не указанного в решении о проведении проверки.
Позиция суда: «Поручением заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Федеральной службе по надзору в сфере природопользования в границах территории городского округа г. Усолье – Сибирское Иркутской области, подвергшейся загрязнению в результате прошлой экономической деятельности, связанной с производством химической продукции, поручено проведение контрольных (надзорных) мероприятий в виде выездных внеплановых проверок в период с 27 октября 2022 г. по 01.03.2023 г. в рамках федерального государственного экологического контроля (надзора) на предмет соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, в области охраны атмосферного органа и в области обращения с отходами производства и потребления в отношении объектов недвижимости, находящихся в частной собственности и эксплуатируемых юридическими лицами, согласно Приложению № 1, в котором среди подлежащих проверке объектов Общества проверенное сооружение не поименовано, соответственно, и в решении о проведении внеплановой выездной проверки не отражено; поскольку в рамках проведенных контрольных (надзорных) мероприятий проводилась проверка осуществляемой обществом деятельности применительно к конкретным эксплуатируемым им объектам, основания для проведения проверки в отношении иных объектов у управления в рассматриваемом случае отсутствовали».
3.5. Невнесение сведений о выявленных нарушениях обязательных требований в ФГИС «ЕРНКМ» влечет невозможность использования этих сведений при вынесении предписания и, следовательно, незаконность предписания в части вмененных нарушений обязательных требований
В соответствии с ч. 2 ст. 87 Закона № 248-ФЗ в случае, если по результатам проведения проверки выявлено нарушение обязательных требований, в акте проверки должно быть указано, какое именно обязательное требование нарушено, каким нормативным правовым актом и его структурной единицей оно установлено.
Частью 5 ст. 19 этого же Закона установлено, что информация, которая не внесена в Единый реестр КНМ и в отношении которой предусмотрена обязательность такого внесения, не может использоваться в целях принятия решений при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, за исключением случаев неработоспособности единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, зафиксированных оператором реестра.
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 22 мая 2023 г. по делу № А55-9349/2022.
Фабула дела: Общество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании недействительным предписания Ростехнадзора, выданного по результатам внеплановой выездной проверки.
Позиции сторон: Управление Росприроднадзора: Сведения были внесены в ЕРКНМ, но с незначительным опозданием. Общество: не согласно с предписанием, считает его незаконным и необоснованным.
Позиция суда: «Судами правомерно отмечено, что все сведения о выявленных нарушениях (с указанием статей и пунктов нормативных актов) подлежат внесению в ЕРКНМ.
Суды пришли к выводу, что невнесение сведений о выявленных нарушениях обязательных требований фактически означает незаконность акта проверки в части фиксации факта их наличия».
3.6. При проведении КНМ органу контроля запрещено проводить оценку соблюдения положений нормативных правовых актов и иных документов, не являющихся обязательными требованиями
В соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 91 Закона № 248-ФЗ грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) является принятие решения по результатам контрольного (надзорного) мероприятия на основании оценки соблюдения положений нормативных правовых актов и иных документов, не являющихся обязательными требованиями.
Имеется коллизия нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования в рамках государственного экологического надзора (контроля).
В Министерстве юстиции РФ за номером 67560 зарегистрирован приказ Росприроднадзора от 22 февраля 2022 г. № 115 «Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов, ответы на которые свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении контролируемым лицом обязательных требований), применяемого Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами при осуществлении федерального государственного экологического контроля (надзора)» (далее – Приказ № 115)[24].
В пункте 12 приложения к данному Приказу закреплен перечень нормативных правовых актов, которыми установлены обязательные требования, проверяемые в рамках государственного экологического надзора, в том числе реквизиты и структурные единицы таких нормативных актов.
Кроме того, имеется приказ Росприроднадзора от 30 декабря 2020 г. № 1839 (далее – Приказ № 1839), которым также закрепляются нормативные правовые акты, соблюдение которых оценивается в рамках государственного экологического надзора[25]. Однако он, в отличие от Приказа № 115, государственную регистрацию в Минюсте России не прошел, вследствие чего, как не вступивший в силу, применяться не может.
Так, согласно пунктов 10, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее – Правила № 1009)[26], государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.
Данный вывод подтверждается судебной практикой, например, постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 22 мая 2023 г. по делу № А55-9349/2022 (стр. 9 абз. 2) (цит.): «Исключение из проверочного листа перечня обязательных требований фактически означает декриминализацию несоблюдения предписаний соответствующего нормативного правового акта в рамках текущего вида государственного контроля (надзора)»[27].
3.7. Проведение внеплановой выездной проверки под видом выездного обследования
В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 56 Закона № 248-ФЗ одним из контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом является выездное обследование (ст. 75 Закона № 248-ФЗ). Под выездным обследованием понимается контрольное (надзорное) мероприятие, проводимое в целях визуальной оценки соблюдения контролируемым лицом обязательных требований.
Выездное обследование проводится по месту нахождения (осуществления деятельности) организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), месту осуществления деятельности гражданина, месту нахождения объекта контроля. В ходе такого обследования инспектор может осуществлять осмотр общедоступных (открытых для посещения неограниченным кругом лиц) производственных объектов. Мероприятие проводится без информирования контролируемого лица. Срок проведения выездного обследования одного объекта (нескольких объектов, расположенных в непосредственной близости друг от друга) не может превышать один рабочий день.
Выездное обследование является мероприятием без взаимодействия с контролируемым лицом, в связи с чем, Законом № 248-ФЗ предусмотрено не вручение контролируемому лицу акта выездного обследования на месте его проведения, а направление контролируемому лицу акта выездного обследования в порядке, предусмотренном ст. 21 Закона № 248-ФЗ (в электронном виде либо по почте).
В практике встречаются случаи, когда орган контроля в целях придания видимости законности действий по проведению проверки, уклонения от необходимости соблюдения требований Закона № 248-ФЗ под видом КНМ без взаимодействия (выездное обследование) фактически проводят полноценную выездную проверку.
Постановление Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 10 мая 2023 г. по делу № 16-3232/2023[28].
Фабула дела: По результатам выездного обследования Общество привлечено к административной ответственности по ч. 3 ст. 8.2 КоАП РФ с назначением административного штрафа 400 тыс. руб.
Позиции сторон: Управление Росприроднадзора: специалистами Управления осуществлено выездное обследование в границах водоохраной зоны Черного моря в муниципальном образовании город-курорт Анапа в связи с поступлением сведений о нарушении требований законодательства.
Общество: доказательства по делу получены с нарушением закона, и нарушен порядок привлечения лица к административной ответственности.
Позиция суда: «Как следует из материалов дела, в качестве основания для выездного обследования на территорию водоохранной зоны и акватории Черного моря, примыкающей к границам МО согласно приказу приказа Черноморо-Азовского морского управления Росприроднадзора без взаимодействия с контролируемым лицом названо систематическое наблюдение за соблюдением обязательных требований в области окружающей среды.
Между тем, основанием для планирования и проведения выездного обследования административным органом явился рапорт помощника прокурора на имя прокурора, в котором сообщалось о том, что им в порядке мониторинга информаций, размещенных в сети Интернет YouTube, обнаружена публикация, содержащая сведения о том, что в прибрежной и береговых полосах Черного моря, неизвестными лицами осуществляется снос песчаных дюн и лесных насаждений, порча земли вредными продуктами хозяйственной и иной деятельности, на основании которого сделан запрос в Черноморо-Азовское морское управление Росприроднадзора, обязывающий названный орган фактического и правового реагирования.
В порядке выездного обследования факт осуществления перемещения лицами с использованием каких-либо технических средств песка не установлено, о чем уведомлен природоохранный прокурор административным органом.
Вместе с тем, установлено накопление водорослей, образовавшихся в результате уборки акватории Черного моря.
Изложенное с очевидностью свидетельствует о том, что основание для выездного обследования территории водоохранной зоны Черного моря (обобщено), названное в приказе административного органа, и фактическое (внеплановая проверка), послужившее поводом для выездного обследования определенной территории, вступают в противоречие друг с другом. Названный факт представляется важным юридическим обстоятельством для вывода о том, соблюден ли был порядок привлечения юридического лица к административной ответственности, если исходить из того, что административным органом осуществлена внеплановая проверка на предмет подтверждения или отсутствия сведений, полученных из опубликованной в сети Интернет информации, а не выездное обследование в порядке осуществления систематического наблюдения за соблюдением обязательных требований в области окружающей среды без взаимодействия с контролируемым лицом.
Таким образом, проведя правовой анализ основания выездного обследования, названных обстоятельств, приведенных выше положений закона, представляется верным вывод о том, что административным органом фактически проведена внеплановая проверка на предмет установления наличия или отсутствия конкретного нарушения требований закона и совершения правонарушения юридическим лицом, в отношении которого получено сообщение от прокурора в целях проведения проверки в порядке госконтроля, когда законом установлен иной порядок привлечения юридического лица к административной ответственности, предполагающий обязательное взаимодействие с контролируемым лицом.
В этой связи, судья кассационного суда полагает возможным согласиться с доводом заявителя жалобы о том, что административным органом нарушен порядок привлечения к административной ответственности, что делает недопустимым все полученные доказательства по делу об административном правонарушении».
3.8. Осмотр и инструментальное обследование в ходе выездного обследования проведены без видеозаписи и без протокола осмотра – нарушены императивные нормы ч. 2, 3 ст. 76 Закона № 248-ФЗ, в связи с чем требования органа контроля подлежат отклонению
Согласно части 3 статьи 75 Закона № 248-ФЗ в ходе выездного обследования на общедоступных (открытых для посещения неограниченным кругом лиц) производственных объектах могут осуществляться:
• осмотр;
• отбор проб (образцов);
• инструментальное обследование (с применением видеозаписи);
• испытание;
• экспертиза.
В соответствии с частью 1 статьи 76 Закона № 248-ФЗ под осмотром понимается контрольное (надзорное) действие, заключающееся в проведении визуального обследования территорий, помещений (отсеков), производственных и иных объектов, продукции (товаров) и иных предметов без вскрытия помещений (отсеков), транспортных средств, упаковки продукции (товаров), без разборки, демонтажа или нарушения целостности обследуемых объектов и их частей иными способами.
Осмотр осуществляется инспектором в присутствии контролируемого лица или его представителя и (или) с применением видеозаписи (часть 2 статьи 75 Закона № 248-ФЗ).
Так как выездное обследование проводится без взаимодействия с контролируемым лицом, то обязательным условием является применение видеозаписи при осмотре.
Аналогичное требование содержит п. 2 ст. 81 Закона № 248-ФЗ при осуществлении отбора проб.
Отсутствие видеозаписи при выполнении осмотра и отбора проб в рамках выездного обследования лишает возможности оценить соблюдение всех процедур органом контроля и трактуется судами как основание для отказа в удовлетворении требований органов контроля.
Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 мая 2024 г. по делу № А56-87911/2023[29].
Фабула дела: Росприроднадзор обратился с требованием о взыскании ущерба, причиненного почвам, нарушения выявлены в ходе выездного обследования.
Позиции сторон. Управление Росприроднадзора: Обществом был причинен вред почвам в результате разлива фильтрата в результате работы полигона твердых бытовых отходов.
Общество: не согласно с заявлением Росприроднадзора, считает его незаконным и необоснованным.
Позиция суда: «В нарушение части 2 статьи 75 Закона № 248-ФЗ проведенный должностными лицами Управления в ходе выездного обследования осмотр территории около объекта размещения отходов, эксплуатируемого Обществом, произведен без применения видеозаписи.
В нарушение требований части 2 статьи 81 Закона № 248-ФЗ отбор проб (образцов) почвы и жидких отходов также произведен без применения видеозаписи.
Отсутствие видеозаписи осмотра и отбора проб лишает возможности оценить соблюдение процедуры отбора проб; из фототаблицы к протоколу осмотра от не представляется возможным установить координаты места фотосъемки».
4. Требованиями АПК РФ не предусмотрено, что, установленные в рамках производства по делам об административных правонарушениях, обстоятельства освобождаются от доказывания
Основания освобождения от доказывания обозначены в статье 69 АПК РФ. В ней указано, что не подлежат доказыванию обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением арбитражного суда (ч. 2); решением суда общей юрисдикции по гражданскому делу (ч. 3); приговором суда по уголовному делу в той части, имело ли место определенное действие и совершено ли оно определенным лицом (ч. 4).
Постановления по делам об административных правонарушениях в статье 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не указаны и преюдицию для арбитражного суда не создают.
Такие элементы состава деликтного обязательства, как виновность и противоправность, не могут быть установлены преюдициально, так как их содержание в деликтном обязательстве и в составе административного правонарушения являются различными (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 1 июня 2022 г. № 301-ЭС21-16516 по делу № А17-5367/2020)[30].
4.1. Законность привлечения к административной ответственности без проведения КНМ
В соответствии с п. 9 постановления Правительства от 10 марта 2022 г. № 336 должностное лицо контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на возбуждение дела об административном правонарушении, в случаях, установленных законодательством, вправе возбудить дело об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), исключительно в случае, предусмотренном пунктом 3 части 2 статьи 90 Закона № 248-ФЗ (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности).
Противоречие указанного пункта Постановления иным нормативным правовым актам являлось предметом рассмотрения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ по заявлению граждан[31].
В заявлении граждане указали, что установленный пунктом 9 запрет нарушает их права, поскольку устанавливает ограничения для рассмотрения их заявлений в порядке, предусмотренном КоАП РФ.
Так, письменными ответами органы контроля (надзора) на их обращения, касавшиеся нарушений их прав, разъяснена невозможность проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия и возбуждения дела об административном правонарушении.
Однако Верховный суд РФ отказал в удовлетворении заявления, разъяснив, что Постановление издано высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации во исполнение полномочия, предусмотренного федеральным законом. Контрольные (надзорные) мероприятия являются одной из форм деятельности федеральных органов исполнительной власти, по результатам которой могут быть выявлены (обнаружены) признаки административных правонарушений, если они связаны с нарушением обязательных требований контролируемым лицом.
Буквальное толкование оспариваемого в части пункта 9 Постановления во взаимосвязи с приведенными выше положениями федерального законодательства свидетельствует о том, что он непосредственно связан именно с указанной формой деятельности федеральных органов исполнительной власти, которой, однако, не исчерпываются полномочия данных органов, предусмотренные другими федеральными законами.
Вместе с тем при поступлении обращения гражданина или объединения граждан уполномоченное должностное лицо обязано с учетом характера и содержания обращения определить в пределах своих полномочий, в каком порядке оно подлежит рассмотрению, принимая во внимание тот факт, что наряду с общим порядком рассмотрения обращений граждан, предусмотренным Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[32], федеральными конституционными законами или иными федеральными законами может устанавливаться особый порядок рассмотрения отдельных видов обращений граждан и их объединений (часть 2 статьи 1).
Судебная практика по вопросу законности возбуждения дела об административном правонарушении без проведения КНМ складывается неоднозначно.
Постановление Арбитражного суда Московского округа от 12 декабря 2023 г. по делу № А41-302/2023[33].
Фабула дела: граждан обратился в арбитражный суд с требованием о признании незаконным определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Позиции сторон: Управление Роспотребнадзора: указало на ограничения по проведению КНМ, введенные Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336, и невозможность возбуждения дела об административном правонарушении без проведения КНМ с учетом норм Закона № 248-ФЗ.
Гражданин: отказ нарушает его права и законные интересы.
Позиция суда: «Ранее применение положений КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении не было связано с законодательством о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.
В последующем принят Федеральный закон от 14 июля 2022 г. № 290-ФЗ, которым применение положений КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении было увязано с законодательством о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле».
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 3 июля 2024 г. по делу № А49-9720/2023[34].
Фабула дела: граждан обратился в арбитражный суд с требованием о признании незаконным определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Позиции сторон. Управление Роспотребнадзора: указало на ограничения по проведению КНМ, введенные Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 и невозможность возбуждения дела об административном правонарушении без проведения КНМ с учетом норм Закона № 248-ФЗ. Гражданин: отказ нарушает его права и законные интересы.
Позиция суда: «Вопреки ошибочным доводам Управления, введение Постановлением № 336 ограничений на возбуждение дел об административных правонарушениях по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля не отменяет предусмотренные КоАП РФ процессуальные механизмы получения доказательств по делу и производства по нему, включая возможность проведения административного расследования.
Вывод административного органа о том, что возбуждение дела об административном правонарушении без проведения контрольного (надзорного) мероприятия со взаимодействием исключается, является неправомерным, поскольку Закон № 248-ФЗ и Постановление № 336 не относятся к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении в силу статьи 24.5 КоАП РФ».
5. Чек-лист
• предусмотрены ли действия Законом № 248-ФЗ;
• соблюден ли порядок их проведения;
• имеют ли существенное значение допущенные нарушения порядка проведения КНМ (влияют ли на достоверность выводов, например, результат экспертизы получен после окончания КНМ, а вывод на его основании сделан уже в акте КНМ)?
• могло ли лицо отбирать пробы по КоАП;
• были ли понятые или видеосъемка при отборе проб;
• соблюдена ли методика отбора судя по видеозаписи;
• не были ли понятые в двух местах одновременно;
• соблюдены ли права Общества при назначении экспертизы в деле по КоАП?
ГЛАВА 2. ВРЕД
1. Понятие экологического вреда
В юридической литературе понятие «экологический вред» толкуется как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле экологический вред – это вред, причиненный окружающей среде в результате несоблюдения или нарушения требований природоохранного законодательства, и, как следствие этого, вред, причиненный жизни, здоровью и имуществу (собственности) граждан, имуществу (собственности) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе хозяйствующих субъектов, а также публично-правовых образований.
ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет экологический вред как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Таким образом, с точки зрения правовых последствий, экологический вред определяется как вред, причиненный именно окружающей среде, ее отдельным объектам и компонентам (ст. 1).