Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность
• растет потребность в более квалифицированных специалистах в области ИКТ во всех секторах экономики. Предполагается, что для них к 2020 году будут свободны 756 000 незаполненных вакансий10;
• увеличивается необходимость в цифровых навыках почти во всех сферах деятельности, где ИКТ дополняет существующие задачи. Такие профессии как инженерное, бухгалтерское дело, сестринское дело, медицина, искусство, архитектура, и многое другое – требуют повышения уровня навыков работы с цифровыми технологиями;
• модернизируется обучение при помощи формирования онлайн-сообществ, обеспечивая персонализацию образовательного процесса, способствуя развитию мягких навыков, таких как решение проблем, сотрудничество и творчество, а также делая обучение веселым;
• возникает необходимость для каждого гражданина иметь хотя бы базовые компьютерные навыки, чтобы жить, работать, учиться и участвовать в современном обществе.
Потенциал для повышения качества образования через ИКТ в Европе еще не определен, и именно поэтому Европейская комиссия разрабатывает политику и поддерживает научные исследования, направленные на то, чтобы сделать образование пригодным для жизни и работы в XXI веке»11.
Основными электронными услугами и решениями для цифрового общества помимо государственных услуг в ЕС считают следующие:
• «Электронное здравоохранение и благополучная старость – цифровые инструменты позволяют обеспечить лучший социальный уход, наблюдение за состоянием здоровья и его фиксацию.
• Онлайн доверие – повышение уровня безопасности для защиты от таких онлайн проблем, как социальное отчуждение, мошенничество и злоупотребления, и получения всех благ цифрового мира.
• Умная жизнь – цифровые технологии могут сократить потребление
• энергии в домах, улучшить транспорт и уменьшить пробки в наших городах, снизить влияние жизнедеятельности на окружающую среду.
• Контент и медиа – поддержка политики в области средств массовой информации, содействующей открытости данных, формированию правильной нормативно-правовой базы для соблюдения авторских прав, формированию цифрового наследия Европы.
• Аварийные службы и линии поддержки – необходимо создание гармонизированных услуг, которые будут доступны на всем пространстве ЕС.
• Кибербезопасность и конфиденциальность – укрепление сети и информационной безопасности в рамках ЕС, повышение конфиденциальности в интернете, поддержка научных исследований в области кибербезопасности»12.
В рамках этого же подхода к цифровому обществу DCI13 определяет цифровое гражданство «как нормы соответствующего, ответственного поведения в отношении использования технологии:
1. Цифровой доступ: полное электронное участие в жизни общества.
2. Цифровая коммерция: электронная покупка и продажа товаров.
3. Цифровая связь: электронный обмен информацией.
4. Цифровая грамотность: процесс преподавания и изучения технологий и их использование.
5. Цифровой этикет: электронные стандарты поведения или порядка.
6. Цифровое право: электронная ответственность за действия и поступки.
7. Цифровые права и обязанности: те свободы, которые распространяются на всех в цифровом мире.
8. Цифровое здоровье: физическое и психологическое благополучие в мире цифровых технологий.
9. Цифровая безопасность (самозащита): электронные меры предосторожности, чтобы гарантировать безопасность»14.
Ученым еще предстоит исследовать, как соотносятся друг с другом информационное, умное и цифровое общества. Для нас же крайне важно, что активная цифровая трансформация общества оказывает решающее влияние на реформирование деятельности правительств по всему миру.
1.2. Автоматизация и реформирование государственного управления
Электронное правительство в настоящей монографии рассматривается в первую очередь как социотехническая система (см. предыдущий раздел). Вот почему следует обратить особое внимание на то, что ЭП автоматизирует деятельность правительства, которое представляет собой «коллегиальный орган исполнительной власти государства и его субъектов, осуществляющий всю полноту этой власти на соответствующей территории. Полномочия федерального и территориальных органов исполнительной власти определяются Конституцией и другими законами, основанными на принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную»15. В федеративных государствах существуют центральное (федеральное) правительство и правительства государственных образований, входящих в состав федерации16.
Международный классификатор функций органов государственного управления (КФОГУ) разработан ООН17. Весьма интересна для нашего исследования мотивация его создания, приведенная во введении к классификатору:
• «КФОГУ позволяет <…> анализировать проявляющиеся с течением времени тенденции в расходах органов государственного управления на конкретные функции или цели. Обычные (аналитические – примеч. авторов) счета органов государственного управления для этой цели, как правило, не подходят, поскольку они отражают организационную структуру органов государственного управления, и поэтому временные ряды могут быть искажены в результате организационных изменений. Например, если орган государственного управления создает новый департамент, который объединит ряд функций, выполнявшихся прежде несколькими департаментами или на нескольких уровнях органов государственного управления, то, как правило, использовать обычные счета органов государственного управления для сравнения расходов на эти цели на протяжении какого-то периода времени будет невозможно.
• КФОГУ используется также для межстранового сопоставления степени участия органов государственного управления в выполнении экономических и социальных функций. КФОГУ не только помогает нейтрализовать организационные изменения в органах государственного управления в стране, но и не зависит от организационных различий между странами. В одной стране, например, все функции, связанные с водоснабжением, может выполнять единое государственное ведомство, в других странах эти функции могут быть распределены между различными департаментами, ведающими вопросами окружающей среды, жилищными вопросами и вопросами промышленного развития. В классификации расходов по целям все эти различные подразделения можно объединить в рамках одной функции «водоснабжение».
Такая классификация функций органов государственной власти (ОГВ) в тех странах, где она есть (в РФ не применяется), служит, в частности, (1) основой для составления бюджетов на информатизацию министерств и ведомств на основе целевых показателей деятельности, а также (2) для контроля исполнения таких бюджетов, что исключает дублирование разработок автоматизации функций правительства и увеличивает повторное использование ИКТ-решений, уже созданных для поддержки тех или иных функций. Кроме того, классификация (3) является основой для распределения и перераспределения функций между министерствами и ведомствами, когда в этом возникает необходимость.
Например, при создании и развитии э-правительства США используются Справочные модели, предназначенные для облегчения перекрестного анализа ведомств и выявления дублирующих инвестиций, разрывов и возможностей совместной работы (коллаборации) внутри и между ведомствами (см. подробнее подраздел 5.3.3). В их числе – Справочная модель деятельности (Performance Reference Model, PRM) и Справочная бизнес-модель (Business Reference Model, BRM) [27], которые увязывают цели деятельности ведомств с общей таксономией функций правительства и связанных с ними областей услуг.
В России органы государственного управления федерального уровня (федеральные органы исполнительной власти, ФОИВ) осуществляют свою деятельность в рамках полномочий, установленных Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О Правительстве Российской Федерации» [53н]. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [51н] ФОИВ делятся на органы, формирующие и устанавливающие государственную политику и осуществляющие правовое регулирование в той или иной сфере жизнедеятельности государства (министерства), исполняющие или реализующие эту политику (агентства) и контролирующие исполнение этой политики (службы). Этим же Указом (с учетом изменений) закрепляются основные категории государственных функций:
• по принятию нормативных правовых актов;
• по контролю и надзору;
• по управлению государственным имуществом;
• по оказанию государственных услуг.
Например, Министерство массовых коммуникаций и связи РФ18 (Минкомсвязи России)19 – федеральный орган исполнительной власти, который занимается выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в следующих сферах:
• сфере информационных технологий (включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним);
• сфере электросвязи (включая использование и конверсию радиочастотного спектра) и почтовой связи;
• сфере массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного, в том числе цифрового, вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях);
• сфере печати, издательской и полиграфической деятельности;
• сфере обработки персональных данных.
Положение о Минкомсвязи России [12н], утвержденное в первоначальном виде Правительством РФ [12н] в июне 2008 г., эпизодически изменяется отдельными постановлениями правительства в связи с расширением (уменьшением, увеличением, изменением) полномочий министерства. Например, постановлением Правительства РФ от 24.05.2010 г. № 365 [21н] оно определено в качестве уполномоченного органа по межведомственной координации информатизации федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Минкомсвязи России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении:
• Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)20;
• Федерального агентства связи21;
• Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям22.
Вместе с тем с позиций автоматизации каждый орган государственного или муниципального управления является «двуликим Янусом»: с одной стороны, это субъект государственного (муниципального) управления, а с другой – хозяйствующий субъект. Например, каждый из них реализует процесс государственного/муниципального управления какой-то сферой жизни общества (здравоохранения, образования, экономики и др.) и одновременно, как каждый хозяйствующий субъект, выполняет процесс управления собственным хозяйством – имеющимися офисными помещениями, офисным оборудованием, парком автомашин и др. Причем, если для реализации в ведомстве процессов государственного управления нужно специальное (заказное) программное, а возможно, и аппаратное обеспечение, то для управления ведомством как хозяйствующим субъектом вполне можно использовать тиражиемое ПО.
Следует отметить, что структура правительства (набор министерств и ведомств, а также их функций) меняется, как правило, при смене руководства страны и в ходе государственного реформирования. Постепенная модификация23 структуры ФОИВ Российской Федерации в 1992–2009 гг. отражена в соответствующем аналитическом отчете Счетной палаты РФ (см. табл. 1.3). Такие изменения структуры правительства, функций и полномочий министерств и ведомств, регламентов и параметров предоставления государственных и муниципальных услуг требуют наличия соответствующей системы управления изменениями в составе электронного правительства страны.
Таблица 1.3. Структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в период 1992–2009 годов [3]
Формирование э-правительства (перенос государственных функций и услуг на ИКТ-платформу) осуществляется параллельно с проведением реформы государственного управления страны (административной реформы). Причем этот процесс, единожды начавшись, затем уже становится непрерывным по мере замены поколений аппаратного и программного обеспечения ИКТ-платформы, повышения ее интеллектуализации, смены требований прикладных областей и проведения административных изменений.
Такой цельный поход к реформированию государственного управления хорошо иллюстрирует экспертная оценка распределения затрат в ЕС, которая была опубликована [23] в начале 2000-х годов. Согласно этой оценке соотношение затрат на ИКТ и на организационные изменения в европейских проектах внедрения технологий э-правительства составило на 2004 г. 45:55. Последние, в свою очередь, включали затраты на НИР (20 %), управление проектами внедрения технологий э-правительства (30 %) и саму реорганизацию (реинжиниринг) административных процессов (50 %). Для справки заметим, что общая абсолютная сумма затрат в тот год равнялась 36,5 млрд евро.
В 2003 году в ходе административной реформы государственного управления в России24 было зарегистрировано около 5 тыс. функций, которые затем были проверены вручную на дублирование и неисполнение. Оказалось, что количество государственных функций и услуг федеральных органов исполнительной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу, составило более 800. На основе этих функций и услуг формировались перечни первоочередных услуг гражданам и бизнесу, подлежащих переводу в электронный вид [40н].
1.3. Эволюция моделей электронного правительства
Основное направление трансформации государственного управления с начала XXI века определяется информационной открытостью, сотрудничеством государства и бизнеса, предоставлением комплексных услуг гражданам. Подошла к концу эпоха иерархической структуры государственного управления (иерархического правительства), преобладавшая в предыдущее столетие и использовавшаяся не только для достижения целей государственной политики, но и для оказания государственных услуг. Внедрение в государственных органах сетевых и информационных технологий требует принципиально иных моделей, основанных на сетевой архитектуре государственного управления [81]. Эта новая архитектура характеризуется наличием «паутины» мультиорганизационных, мультиправительственных и мультиотраслевых отношений, которые во все большей степени поддерживают современное государственное управление.
В 2004 г. глобальная консалтинговая компания Deloitte Research на подъеме внедрения ИКТ-технологий для поддержки деятельности правительств индустриально-развитых стран ввела в научный оборот представленную далее классификацию моделей правительства [19] (рис. 1.3) в координатах «Наличие возможностей сетевого управления [ограниченные, широкие]» и «Уровень сотрудничества государства с частным сектором [низкий, высокий]».
Модернизация иерархического правительства последние несколько десятилетий сопровождалась становлением и развитием государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), т. е. партнерства с одной стороны государства, с другой – коммерческих и некоммерческих компаний для предоставления последними услуг госучреждениям и достижения политических целей правительства (аутсорсинговое правительство).
Рис. 1.3. Классификация моделей правительства [28]
Так, в 90-х гг. прошлого столетия в США государственные сервисные контракты с частным сектором на федеральном уровне выросли на 25 % в реальном выражении, несмотря на то что по окончании холодной войны имели место огромные сокращения оборонных государственных расходов. За период 1999–2002 гг. число сотрудников гражданской службы фактически снизилось на 50 тыс. служащих. А ежегодные затраты федерального правительства на внешние контракты примерно на 100 млрд долл. США превысили расходы на заработную плату служащих. В 2008 г. объем аутсорсинга в государственном секторе вырос на 6,3 % (с 159 до 169 млрд долл. США), в т. ч. и за счет расходов на проекты электронного правительства, создание и развитие государственных информационных систем [42]. Кроме того, предстоящее старение рабочей силы в государственном секторе, вероятно, ускорит тенденцию к аутсорсингу сервисов из госсектора в частный сектор США.
В России переход к аутсорсинговой модели был одним из посылов административной реформы, в ходе которой решались «задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг» [44н].
По мере распространения в государственных учреждениях ИКТ-технологий становится возможным развитие сферы государственных услуг для граждан и бизнеса в направлении интегрированного предоставления услуг тесно взаимодействующими министерствами и ведомствами, т. е. переход к модели объединенного правительства (Joined-Up Government). Исследование стадий перехода к объединенному правительству [37] и опыта его создания во многих странах [62] говорят о том, что интеграция министерств и ведомств происходит по мере становления объединенного правительства в результате:
• демонтажа межведомственных информационных барьеров;
• перехода к совместному использованию информации и единых моделей данных;
• плотной координации совместной деятельности по выполнению государственных функций.
Успех этой интеграции имеет решающее значение для улучшения различных аспектов деятельности правительства – от борьбы с терроризмом до многоканального предоставления услуг гражданам и бизнесу. В основном интеграция министерств и ведомств осуществляется в рамках так называемых блоков правительства – силового, социально-экономического и др.
В «Обследовании э-правительств ООН: от э-правительства к связанному руководству» (2008) [58] специальное внимание было уделено тому, как государственные органы трансформируют «свои операции для перехода от ориентации на системы к сетевой ориентации с точки зрения их25 структуры, функционирования, умений и навыков, культуры и управления»26.
Интегрированная система государственного управления, которую по аналогии с сетевой экономикой (Networked Economy) называют
«Сетевое правительство» (Networked Government)27, «вырастает» из объединенного правительства за счет перехода госучреждений на:
• взаимодействие с гражданами и бизнесом в социальных сетях;
• предоставление гражданам и бизнесу открытых государственных данных;
• применение краудсорсинга при разработке и обсуждении различных государственных проектов (в том числе законотворческих инициатив).
Открытые данные – один из основных инструментов, обеспечивающих прозрачность и подотчетность деятельности правительства. А их «повторное использование и бесплатное распространение содействует созданию бизнеса и развитию инновационных услуг, ориентированных на гражданина»28. Открытость данных существенно влияет на рост инноваций, поскольку разработчики создают такие приложения, которые «используют государственные данные самым неожиданным образом» [43].
В соответствии с определением открытости (Open Definition), которое было дано в 2005 году29, открытость данных «означает, что любой может получить к ним доступ, модифицировать и совместно использовать для любых целей».
Для государственных данных необходимо подчеркнуть разницу между публичными и открытыми, поскольку зачастую эти два понятия смешиваются. Разница заключается в том, что использование публичных данных определяется законом: доступ к ним можно получить, например, по специальному запросу. Суть открытых данных в обратном: данные должны быть опубликованы в интернете еще до того, как кому-то понадобятся. Восемь основных принципов открытых государственных данных были сформулированы в 2007 году на встрече теоретиков и активистов интернета в Калифорнии30:
1. Полнота.
2. Первичность.
3. Своевременность.
4. Доступность.
5. Пригодность к машинной обработке.
6. Отсутствие дискриминации к доступу.
7. Отсутствие проприетарных форматов.
8. Лицензионная чистота.
Затем, в процессе появления стратегических и концептуальных документов различных организаций, например [55], было добавлено, что открытые данные должны быть предоставлены онлайн на бесплатной основе, постоянно доступны и задокументированы, должны быть безопасными и доверенными, а также предназначаются для дальнейшего использования в различных приложениях, полезных потребителю.
В январе 2009 года вышел в свет президентский меморандум, касающийся прозрачности данных и открытого правительства США [57], а в 2013 году OMB утвердил политику открытых данных (White House Memorandum on Open Data Policy) [61], определившую управление информацией как активом.
В настоящее время открытые данные стали неотъемлемой частью электронного правительства множества стран и представляются на государственных порталах открытых данных, а в Евросоюзе создан единый портал, объединяющий открытые данные стран – участниц ЕС31. В обзоре ООН за 2016 г. [59] на основе анализа успехов развития э-правительств за последние 7 лет сделан вывод о том, что открытые данные способствуют устойчивому развитию стран.
Россия также не осталась в стороне от внедрения принципов открытых данных и расширения участия граждан в процессах государственного управления. С 2012 года функционировала [24н] Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства. Организация ее работы Указом Президента РФ была возложена на М. А. Абызова [50н], который был назначен Министром по координации работы «Открытого правительства» Российской Федерации. В центре внимания комиссии находились вопросы создания и реализации новых для России механизмов взаимодействия органов власти с гражданским обществом, общественными объединениями и предпринимательским сообществом. Формирование таких механизмов было направлено на вовлечение в процессы сбора и анализа информации, обсуждения и выработки решений значительного количества людей, представляющих различные точки зрения, интересы и обладающих разным горизонтом планирования.
Впоследствии, в 2013 г., руководство и координация деятельности ФОИВ по нормативному обеспечению создания открытых государственных данных были поручены Минэкономразвития России32.
Поскольку открытые данные подразумевают доступ к информации в электронном виде, правильнее было бы говорить об «открытом электронном правительстве». Это следует, в частности, из отчета о результатах пилотного проекта ЕС по сопоставительному анализу нескольких европейских э-правительств «Измерение потенциала э-правительства в целях продвижения в Европе открытого правительства и прозрачности» [1]. Не каждое электронное правительство является открытым, но открытое правительство можно создать только на базе электронного правительства.
Действительно, старые «бумажные» технологии государственного управления делают открытость правительства гражданам и бизнесу чрезвычайно дорогостоящим делом, и потому ни одно «бумажное» правительство не стало открытым, за исключением, возможно, таких «микрогосударств», как Монако или Люксембург. Поэтому далее, когда мы будем для краткости говорить «открытое правительство», всегда будет иметься в виду открытое электронное правительство33.
В Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти [47н] справедливо отмечается, что информационное общество «может эффективно и поступательно развиваться исключительно на основе взаимодействия государства, предпринимательского сообщества и гражданского общества и на принципах свободного и равного доступа к информации и знаниям. Сформировать информационное общество невозможно силами одних только органов государственной власти, а также исключительно путем создания информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, развивая соответствующие сервисы в различных областях общественной жизни. Вовлечь институты гражданского общества в совместную работу по формированию и развитию информационного общества возможно при условии проведения качественных изменений в деятельности федеральных органов исполнительной власти, построенных на принципах открытости».