Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность
Другую, на наш взгляд, более точную картину дает сравнение динамики измеряемых ООН индексов в 2014 и 2016 гг. (см. табл. 1.6). Это средние значения индексов для 30 лучших стран и индексов российского ЭП. При этом следует учитывать, что составляющие композитного индекса развития электронного правительства EDGI нормализованы (см. выше) и не носят абсолютного характера. Из таблицы видно существенное падение российского индекса телекоммуникаций TII вместе с ростом индекса онлайновых услуг OSI. Тем не менее, этого роста не хватило даже для сохранения EGDI, поскольку одновременно Россия продемонстрировала падение индекса человеческого капитала HCI.
Таблица 1.6. Сравнительные значения индексов в глобальном рейтинге ООН развития электронного правительства50
По-видимому, основной причиной столь существенного снижения рейтинга можно считать невысокие темпы роста российского ЭП, наблюдаемые в последнее время, на фоне впечатляющей динамики развития ЭП целого ряда стран-лидеров51. В приведенной выше таблице 1.6 хорошо виден существенный рост средних индексов ЭП стран первой тридцатки за период исследования.
Полученные в странах – лидерах рейтинга ООН результаты стали фундаментом для перехода государственного управления к моделям
«умного» и «сетевого» правительства, а также цифровой трансформации экономики и общества (см. предыдущий раздел). В свою очередь, достижение нового качества государственного управления позволило говорить о дальнейших задачах ЭП для обеспечения устойчивого развития стран.
Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, принятая главами государств и правительств государств – членов ООН [86], определила 17 целей устойчивого развития (ЦУР) и 169 задач, которые направлены на создание мира, свободного от нищеты, голода, болезней и нужды.
Многие страны уже ведут работу в этом направлении, поэтому в рамках обследования ООН 2016 года проводился анализ того, как электронное правительство развивается и ориентируется на поддержку реализации ЦУР, что нашло отражение в тексте обзора. Следуя трендам 2014 года, ООН делает акцент на открытости, использовании информации для повышения ответственности государства перед гражданами и создания стимулов для более эффективного использования государственных ресурсов. При этом особо подчеркивается необходимость применения открытого правительства как для осуществления ЦУР, так и для мониторинга их достижения. В методику обследования ООН 2016 года были внесены некоторые изменения. Композитный индекс развития электронного правительства был модифицирован в части расчета индекса телекоммуникационной инфраструктуры для установления соответствия с целью 9 – «Создание стойкой инфраструктуры, содействие всеохватной и устойчивой индустриализации и инновациям», – тесно связанной с достижением всех семнадцати целей устойчивого развития. Достижение ЦУР требует обеспечения уровня участия в принятии решений, поэтому в этом году был пересмотрен и расширен список вопросов, используемых для оценки индекса электронного участия с целью отражения текущих тенденций вовлечения граждан в создание, реализацию и оценку государственной политики. Представленные в общем обзоре тенденции позволяют предположить, что эксперты ООН, проводившие обследование, формировали свою позицию через призму достижения ЦУР, что также в значительной мере повлияло на полученные результаты.
Как справедливо указано в обследовании ООН, достижение ЦУР требует больших усилий правительств, а также высокого потенциала и необходимых средств. Но оно также требует дальновидного и целостного принятия решений: ЦУР будут достигнуты, только если государственный и частный секторы будут применять комплексный и сбалансированный подход к социальной, экономической и экологической сферам, а также к различным областям устойчивого развития. Важно обеспечить всеобщий доступ к качественным услугам для принятия согласованных решений, разработки комплексных стратегий, повышения эффективности, прозрачности и подотчетности. Для этого необходим беспрецедентный уровень интеграции и институциональной координации политики.
С помощью современных электронных и мобильных сервисов ЭП призвано обеспечивать предоставление государственных услуг наиболее эффективным, доступным и соответствующим нуждам людей способом, способствовать повышению участия граждан в процессе принятия решений и увеличению прозрачности и подотчетности государственных учреждений. Наряду с интеграцией услуг э-правительство может поддерживать политику интеграции и поощрять усилия различных государственных учреждений для более тесного сотрудничества.
В таблице 1.7 приведены цели и задачи ЦУР, на которые оказывает непосредственное влияние создание и развитие э-правительств и которые использовались для определения индекса онлайн услуг OSI и при обследовании и оценке экспертами качества и доступности открытых государственных данных на общегосударственных порталах и ведомственных сайтах.
Таблица 1.7. Цели и задачи устойчивого развития в обследовании ООН [59]
Цели устойчивого развития, которые лежат в основе Повестки дня – 2030, тесно взаимосвязаны: продвижение одной цели вызывает прогресс других. Этот комплексный характер подтверждает необходимость выработки комплексной политики и общегосударственного (Whole-of- Government, WoG) подхода, чтобы более эффективно добиваться устойчивого развития с учетом взаимосвязей между экономическими, социальными и экологическими направлениями, а также между секторами и подсекторами, решаемыми целями и задачами.
В основе WoG лежит совместная работа государственных учреждений с использованием всего набора организационных возможностей при совместном решении конкретных вопросов. Таким образом, WoG тесно связан с понятиями объединенного и сетевого правительства [58]. Подходы WoG к разработке политики, оказанию услуг и э-правительству являются взаимодополняющими, поскольку и сложные проекты, и решаемые проблемы связаны с институциональной динамикой, регулированием, технологическими трудностями, возможностями и ресурсами, а также с направлениями культуры и развития. В то же время они оба (как объединенное, так и сетевое правительство) могут обеспечить значительные преимущества для людей, облегчая взаимодействие с государственными органами и получение ответов на свои запросы и потребности.
В результате изучения опыта ряда стран по поддержке политики интеграции, координации деятельности учреждений и преодоления преград, которые существуют между организациями, в обследовании ООН 2016 года сделан ряд важных выводов:
«Проблема устойчивого развития, по сути, является проблемой интеграции. Для решения этой проблемы органы управления должны стремиться к оказанию комплексных услуг не только между экономической, социальной и экологической сферами, но и между различными отраслями, подотраслями и видами деятельности.
Некоторые правительства успешно интегрировали услуги в трех отдельных направлениях52 и между ними, приняв, таким образом, подход WoG для оказания услуг. Это сопровождалось тенденцией создания государственных сервисов целостными, ориентированными на потребности людей.
Эффективный, интегрированный сервис неизбежно должен базироваться на политической интеграции. Такая интеграция, однако, представляет собой серьезную проблему для многих стран. Например, разработка комплексной политики требует глубокого проникновения в целый ряд сложных проблем по всем трем направлениям устойчивого развития.
Э-правительство (включая средства анализа больших данных) служит в качестве инструмента реализации политической интеграции. Оно обеспечивает правительствам ряд элементов, необходимых для интеграционной политики и способствующих улучшению понимания комплексных проблем. Оно также предлагает возможности для того, чтобы перестроить существующие процессы принятия решений и информационные потоки. Кроме того, э-правительство неизбежно помогает интегрировать „изолированные“ правительства, вызывая изменение организационной структуры и координации органов власти. Автоматизированные системы, используемые в э-правительстве, по своей природе требуют определенного уровня стандартизации, сближения и взаимодействия для того, чтобы работать. Затем эта технологическая интеграция может быть перенесена на совершенствование межведомственной связности и интеграции.
В то время как э-правительство является явным катализатором WoG подхода при предоставлении сервисов и политической интеграции, обратное тоже верно. Развитие самого ЭП в большой степени зависит от комплексного подхода. Тенденции свидетельствуют об увеличении количества стран с широким государственным учреждением CIO или эквивалентного органа для координации национального развития электронного правительства.
Значение надежного доступа к информации и статистическим данным, включая соответствующие инструменты (например, для анализа больших данных), является общепризнанным. Поэтому важно наращивать потенциал развивающихся стран в области сбора и анализа данных для улучшения разработки политики в интересах устойчивого развития» [59].
Глава 2 Анализ зарубежных подходов к формированию электронного правительства
2.1. Американский стратегический подход
Американский подход назван нами стратегическим, потому что с самого начала [20] строительства э-правительства в США (2002 г.) на федеральном уровне для управления созданием и развитием был сформирован (1) Офис электронного правительства и ИТ в составе Офиса менеджмента и бюджетирования Администрации президента США53, с жесткими полномочиями управления на самом верхнем уровне; была разработана (2) долгосрочная стратегия этого затратного и многолетнего процесса, которая опиралась на глубоко проработанную (3) Федеральную Архитектуру Предприятия54 (ФАП, FEA, Federal Enterprise Architecture55) и (4) стандартизацию взаимодействия и данных.
В рамках этого подхода был создан реестр программного обеспечения, разработанного за счет федерального бюджета, с рубрикацией на основе классификатора функций государственного управления, не привязанного к структуре федерального правительства. Его применение существенно повысило капитализацию инвестиций в информационно-коммуникационные технологии федерального электронного правительства США в результате исключения дублирования разработок.
Первая редакция стратегии «E-Government Strategy. Implementing the President's Management Agenda for e-Government» вышла в феврале 2002 г., а ее обновленная версия – в апреле 2003 г. В то же время был принят Закон «Об электронном правительстве» (E-Government Act of 2002). Стратегия была направлена на снижение уровня дублирования и пересечения функций в разных правительственных агентствах и уменьшение их избыточности для облегчения доступа граждан и сокращения расходов.
В основе трансформации и интеграции информационных систем ведомств при создании электронного правительства США лежит использование ФАП, которая представляет собой бизнес-ориентированную модель федерального предприятия (министерства, агентства, службы и др.) США. ФАП обеспечивает единый методический подход к трансформации ИТ-архитектур различных ведомств, общую терминологию и классификацию применяемых понятий, являясь одновременно инструментом бюджетного планирования и административного реформирования. Применение ФАП дает возможность анализировать препятствия и ограничения для взаимодействия между разными федеральными агентствами, департаментами в составе агентств, между агентствами и другими государственными органами, гражданами и бизнесом, а также идентифицировать дублирующие инвестиций в ИТ.
ФАП базируется на совокупности пяти связанных между собой справочных моделей для построения ИТ-архитектуры ведомства (см. рис. 1.5), ориентированной на повышение эффективности деятельности. В рамках методологии ФАП проектирование архитектуры федерального предприятия в целом начинается с задания требований к показателям его деятельности. От них следует отталкиваться при проектировании модели деятельности (или бизнеса предприятия56). Требования модели верхнего уровня являются обязательными для проектирования модели каждого последующего уровня вплоть до технической модели. Эта последовательность иллюстрируется однонаправленной стрелкой, идущей слева сверху вниз на рис. 1.5.
Рис. 1.5. Совокупность справочных моделей
Такой подход не исключает возврата на более высокий уровень при невозможности удовлетворить требования верхнего уровня. С другой стороны, справочные модели охватывают все уровни архитектуры, поэтому справа на рис. 1.5 расположена двунаправленная стрелка.
С 1999 г. в течение длительного периода ФАП фактически была совокупностью отдельных документов, каждый из которых содержал одну из справочных моделей. Это было удобно с точки зрения параллельного создания и корректировки справочных моделей в период их обкатки при проектировании архитектуры предприятия (АП) на уровне федеральных агентств.
Справочные модели [88] применялись при проектировании АП для конкретных государственных предприятий – агентств в соответствии с методологией 1999 года [91], а затем – 2001 года [92].
В 2007 г. в виде отдельного документа была представлена «Консолидированная справочная модель федеральной АП» [25], содержащая в переработанном виде все актуальные справочные модели. В дальнейшем эта совокупность получила название FEAF I (Federal Enterprise Architecture Framework I). Почти одновременно вышла в свет новая переработанная версия методологии проектирования ФАП – «Практическое руководство по архитектуре ФАП» [26]. Графическая модель FEAF I показана на рис. 1.6.
Рис. 1.6. Методология проектирования архитектуры предприятия всего федерального правительства [73]
В дальнейшем консолидированная модель ФАП образца 2007 года продолжала совершенствоваться на основе опыта практического применения в федеральных агентствах США, и в 2012–2013 годах на сайте Белого дома57 появились два новых документа, с которых начался переход к следующей версии ФАП:
• «Общий подход к ФАП» (The Common Approach to Federal Enterprise Architecture, May 2, 2012 [56]), заменивший «Практическое руководство по разработке архитектуры федерального предприятия» версии 1.0 от февраля 2001 г.;
• «Конструкция ФАП версии 2» (Federal Enterprise Architecture Framework version 2, January 29, 2013 [27]), заменившая консолидированную модель образца 2007 г.
• Для полноты к ним должны быть добавлены документы58, которые определяют деятельность органов исполнительной власти:
• Справочная модель бизнеса (Business Reference Model, May 15, 2013);
• Приложение H к справочной модели бизнеса: классификация функций правительства США (Business Reference Model version 3.1 Taxonomy, May 15, 2013) [7];
• Справочная модель оценки результативности (Performance Reference Model version 3, August 3, 2012).
Справочная модель бизнеса (деятельности) описывает набор и структуру функций федерального правительства, включая предоставление услуг гражданам и бизнесу (эти функции не привязаны к конкретным агентствам, бюро или офисам), а также является основным инструментом для формирования инвестиционного портфеля ИТ-проектов.
Вместо традиционного представления структуры (функций) федерального правительства справочная модель описывает его деятельность в виде кластера, в котором в явном виде определяется необходимость межведомственного сотрудничества.
Таксономия справочной модели бизнеса ФАП организована в виде 3-уровневой иерархии подразделений исполнительной власти:
Сектор миссии. В рамках общего подхода, определяющего архитектуру федерального предприятия, на данном уровне зафиксированы десять областей деятельности федерального правительства.
Бизнес-функция. Описывает, что федеральное правительство делает на агрегированном уровне секторов миссий, используя коды функций бюджетной классификации, приведенные в Циркуляре А-1159 Офиса менеджмента и бюджетов Офиса Президента США.
Служба. Описывает то, что федеральное правительство делает на вторичном или компонентном уровне.
«Справочная модель бизнеса. Версия 3.1» от 15 мая 2013 г. содержит обобщенное методическое руководство для федеральных правительственных агентств и ведомств по использованию модели во время перспективного планирования ИТ-капиталовложений и инвестиционного управления. В приложении Н к модели бизнеса дана подробная классификация миссий, бизнес-функций и услуг правительства США [7].
Справочная модель оценки результативности предназначена
для обеспечения взаимосвязи между инвестициями или деятельностью и стратегическим представлением, определенном агентствами и федеральным правительством. Данные о результативности публикуются агентствами на сайте Performance.gov60, чтобы информировать общественность об улучшении результативности крупных федеральных агентств в достижении их целей и решении задач.
Подробнее о методах построения архитектуры и моделях речь пойдет в главе 3.
После выхода э-правительства США на траекторию устойчивого развития (после 2010 г.) появлялись и новые стратегии, актуальные для конкретного периода развития технологий и политического руководства страны61:
• 25 пунктов плана реформы управления федеральными информационными технологиями (25 Point Implementation Plan To Reform Federal Information Technology Management, 9 декабря 2010 г.). Этот документ состоит из двух разделов: 1) Достижение операционной эффективности и 2) Эффективное управление крупномасштабными ИТ-программами. Первый раздел описывает шаги, предпринимаемые для перехода на облачные решения и совместное использование ИТ-услуг. Второй раздел охватывает структурные области, которые влияют на показатели успешности выполнения крупных ИТ-программ, имеющих правительственный масштаб.
• Стратегия федеральных облачных вычислений (Federal Cloud Computing Strategy, 8 февраля 2011 г.). В этом документе содержатся рекомендации по изменению ИТ-портфелей62 агентств таким образом, чтобы в полной мере воспользоваться преимуществами облачных вычислений для максимизации загрузки имеющихся ресурсов, улучшения гибкости и оперативности ИТ-технологий и сведения к минимуму затрат.
• Стратегия совместно используемых федеральных ИТ-сервисов (Federal Information Technology Shared Services Strategy, 2 мая 2012 г.). Этот документ определяет политику и процессы совместного использования всего спектра ИТ-услуг, принадлежащих отдельным ведомствам или используемых несколькими ведомствами на протяжении всего жизненного цикла для реализации их миссий, административных и инфраструктурных ИТ-функций.
• Стратегия цифрового правительства (Digital Government Strategy, 23 мая 2012 г.). Документ определяет стратегию внедрения значительного числа инноваций с учетом экономии бюджета и предоставляет бизнесу возможность использовать государственные данные в целях повышения качества и создания «цифровых по умолчанию ус луг» для граждан и бизнеса в США.
• Государственная стратегия совместного использования и защиты информации (National Strategy for Information Sharing and Safeguarding63, декабрь 2012 г.). Документ представляет политическое руководство для эффективного развития, интеграции и реализации соответствующих регламентов, процессов, стандартов и технологий, а также определяет архитектуру межведомственного обмена информацией США.
В государственной стратегии совместного использования и защиты информации сформулирована философия межведомственного обмена информацией в США. Успех реализации стратегии основан на осознании американским обществом того факта, что государственная информация есть национальное достояние. Исходя из этого государство гарантирует возможность авторизованным пользователям находить и получать ее. Межведомственным инструментом реализации описанной стратегии является государственная модель обмена информацией NIEM (подробнее о ней – в главе 3).
Стратегия цифрового правительства, принятая и реализованная за 12 месяцев в 2012–2013 гг.64, была направлена на создание цифровой платформы для лучшего предоставления услуг и строилась на четырех общих подходах:
• информационно-ориентированный подход: помогает перейти от управления «документами» к управлению дискретными наборами открытых данных и контента, которые могут быть помечены (тегированы), совместно использованы, защищены, смешаны и предоставлены наиболее полезным для потребителей соответствующей информации способом;
• подход совместно используемой платформы: помогает реализовать совместную работу как внутри ведомств, так и между ними, что снижает затраты на эту работу, позволяет оптимизировать процесс разработки, систематически использовать стандарты и обеспечивать согласованное создание и предоставление информации;
• клиент-ориентированный подход: влияет на создание, управление и представление данных на веб-сайтах, в мобильных приложениях, в наборах необработанной информации и других способах их предоставления. Этот подход также позволяет пользователям оформлять, совместно использовать и потреблять информацию, когда и как им это необходимо;
• платформенный подход к безопасности и конфиденциальности: обеспечивает внедрение цифрового правительства способом, гарантирующим надежное и безопасное предоставление и использование цифровых услуг для защиты информации и обеспечения конфиденциальности.
Рис. 1.7. Соответствие между Планом реализации открытого правительства США, Стратегией цифрового правительства, Стратегическим планом ИТ и Стратегией управления информацией65
Стратегия цифрового правительства связана с другими инициативами в области управления информацией, информационных технологий и открытого правительства, как это показано на рис. 1.7.
Принципиальным фактором повышения эффективности инвестиций в ИТ является стандартизация. Она позволяет сделать открытыми и отчуждаемыми создаваемые технологические решения и капитализировать затраты на информатизацию. Для этого на уровне правительства должен существовать орган с «диктаторскими» полномочиями, в состав которого входят специалисты высочайшего уровня, профессионально занимающиеся вопросами ИТ-стандартизации в области методологии создания и сопровождения государственных информационных систем, технологий и инструментов поддержки. Эту роль также выполняет Офис электронного правительства и ИТ в составе Офиса менеджмента и бюджетирования Администрации президента США.
Важное значение в системе стандартизации ИТ имеют стандарты, специально разработанные для государственных систем. Они относятся к категории корпоративных стандартов и не требуют формального утверждения какими-либо законодательными или судебными органами. Такими являются, например, Федеральные стандарты обработки информации66 США. Именно американские организации (OASIS67, OMG68, W3C69 и др.) занимают лидирующую позицию в сфере ИТ-стандартизации и являются международными центрами по созданию и распространению стандартов во всем мире.
В США государство – самый крупный потребитель продуктов и услуг в области информационных технологий, поэтому бизнес с энтузиазмом реализует такие стандарты, тем более что зачастую соответствие им является условием допуска компаний к конкурсам на поставку товаров и услуг государственным организациям.
Заканчивая описание американского стратегического подхода, необходимо сказать, что ни одна другая страна не повторила опыт США по масштабам и глубине создания методического обеспечения формирования и сопровождения электронного правительства и соответствующего инструментария, хотя этот опыт широко используется в других странах. Перспективы развития электронного правительства США тесно связаны с дальнейшим углублением цифровой трансформации и развитием цифрового правительства с использованием технологий искусственного интеллекта (подробнее см. главу 17, часть 5).