Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность
С точки зрения предоставления услуг гражданам и бизнесу система открытого правительства имеет такие компоненты, как открытый регион, открытое министерство и открытые данные34. Для первых двух компонентов определены [5н] обязательные требования к их реализации, которые непосредственно воплощаются на соответствующих сайтах регионов, а также федеральных, региональных министерств и ведомств. Для открытых данных также специфицированы общие требования – как по составу, так и по представлению. Кроме того, для вовлечения граждан в процессы выработки государственных решений по содержанию проектов законов, инициированных государством, и по разработке законов, инициируемых гражданами, создан специальный единый портал для размещения проектов законов и их обсуждения35, а также сайт для сбора подписей граждан за запуск той или иной законодательной инициативы36.
Открытые данные могут просто скачиваться с государственных и муниципальных сайтов и обрабатываться на компьютерах как российских, так и всех других русскоязычных пользователей. Для сопоставительного анализа информационной открытости федеральных и региональных органов власти с 2011 года использовалась разработанная Минэкономразвития России методика мониторинга [3н]. Динамика повышения открытости министерств и ведомств публикуется в рамках стандарта открытости37.
Таким образом, открытые данные постепенно становятся обязательным атрибутом веб-сайтов органов государственного и муниципального управления в Российской Федерации38, обеспечивая базу для реализации принципов информационной открытости, понятности, вовлеченности гражданского общества, подотчетности органов власти. Так, планом мероприятий «Открытые данные Российской Федерации» на 2015–2016 гг. было предусмотрено раскрытие федеральными органами исполнительной власти более 300 новых наборов данных по 27 тематическим направлениям [35н].
Кроме того, в настоящее время в России реализуется важнейшая общественная инициатива по мониторингу и сбору на одном портале (хабе) всех публикуемых российским государством и муниципалитетами открытых данных39. На сентябрь 2016 г. здесь было размещено свыше 28 тыс. наборов открытых данных из различных источников.
Чего же следует ожидать в дальнейшем от развития электронного правительства России? В 2011–2012 гг. мировые эксперты, в том числе компания Gartner [34], представили идею умного правительства (smart government) [34]. Стремясь к более политкорректным выражениям, IBM в данном случае использует термин «более умное правительство» (smarter government). Вектор этого развития представлен на рис. 1.4.
Рис. 1.4. Вектор развития электронного правительства [34]
В рамках этой парадигмы развития на первых двух этапах формируются э-правительство и объединенное правительство. Тандем «открытое электронное правительство» (3-й этап) для «информационного общества» эволюционирует в «умное правительство» (4-й этап) для «умного общества» (smart society).
Согласно позиции, проводимой компанией IDC, умное правительство представляет собой «реализацию комплекса бизнес-процессов, поддерживаемых информационными технологиями, которая позволяет информации беспрепятственно протекать между государственными учреждениями и программами и обладает интуитивно понятным интерфейсом для предоставления высококачественного обслуживания гражданам по всем государственным программам во всех областях деятельности государства» [49]. Переход от открытого правительства к умному, по мнению представителей IDC, необходим и для укрепления связи правительства и населения, а также для большей подотчетности, что обеспечивается через:
• вовлечение граждан в государственное управление: ведомства должны привлекать общественность к разработке государственных решений через широкое распространение знаний и расширенное участие общественности в деятельности правительства;
• поддержание прозрачности информации государства: учреждения обязаны выкладывать информацию о своих решениях и деятельности в интернет и на форумах, доступных общественности;
• сотрудничество между государственными органами для совместной реализации государственных функций и предоставления гражданам услуг более высокого качества: учреждения должны использовать инновационные инструменты, методы и системы для сотрудничества друг с другом и коллективной работы на всех уровнях государственной власти.
Умное правительство на 4-й (высшей) стадии развития, описанной IDC, должно обладать следующими основными свойствами:
• Первое. Деятельность правительства направляется гражданами:
• правительство использует разнообразные технологические решения для обмена данными, генерации идей, укрепления сотрудничества и реализации обратной связи в диалогах с гражданами через интернет, интерактивные радио и ТВ и общественные слушания;
• общественность участвует в модерируемых сеансах онлайн общения с членами правительства и делится с ними своим личным жизненным опытом;
• правительство, помимо широковещательного предоставления информации о своей деятельности всем гражданам, предоставляет информацию в соответствии с потребностями каждого гражданина.
• Второе. Правительство осуществляет выполнение государственных функций и обслуживание граждан по всем направлениям их жизни на основе научного подхода:
• правительство обеспечивает все органы государственной власти всех уровней управления современным аналитическим инструментарием бизнес-анализа40 (Business Intelligence), когнитивных вычислений [77] (cognitive computing) и пр.;
• аналитический инструментарий используется для доказательного принятия решений, основанных на фактах, и для расширения подотчетности за счет предоставления всем лицам, принимающим решения, нужной информации в нужное время в нужном месте.
• Третье. Правительство постоянно находится на связи с гражданами:
˗ создает механизмы обратной связи с гражданами для оценки качества услуг и подачи предложений по их развитию;
˗ проводит мониторинг, анализирует предпочтения граждан в выборе каналов доступа к государственным услугам и перенаправляет их обращения от менее предпочтительных дорогих каналов (например, ручной подачи письменных заявлений) к более предпочтительным – менее дорогостоящим и более доступным – каналам;
˗ обеспечивает информирование граждан о проверенных на практике передовых методах их обслуживания онлайн, по телефону, лично и через обычную почтовую службу;
˗ координирует деятельность нескольких организаций, в которых обслуживается конкретный гражданин, для выявления возможностей использования единых для учреждений форм, информационных ресурсов и процессов;
˗ проводит опросы граждан на предмет их удовлетворенности предоставлением услуг и сообщает о результатах опросов общественности для обеспечения прозрачности и подотчетности учреждений, предоставляющих услуги, а также для рейтингования этих учреждений по качеству.
Как видно из вышеизложенного, «умное правительство» является расширением понятия «сетевое правительство», отсутствующего в парадигме Gartner. При этом следует отметить, что представленные на рис. 1.4 прогнозы сбылись лишь частично – к 2015 г. «умное правительство» сформировалось только в Южной Корее, большинство государств реализовали модель «сетевого правительства», а многие все еще остаются на более ранних стадиях развития.
Россия до настоящего времени проходит второй и третий этапы, создав единый портал государственных услуг, сеть многофункциональных центров и систему межведомственного взаимодействия («объединенное правительство»). При этом в последние годы активно развиваются порталы открытых данных, а также интерактивные сервисы взаимодействия с гражданами и бизнесом, привлекая общественность к участию в обсуждении законопроектов, оценке качества работы органов власти и обеспечивая активную поддержку гражданских инициатив («открытое правительство»). Однако так и не преодоленная ведомственная разобщенность, а также постоянные переделки инфраструктуры электронного правительства не позволяют говорить о завершении этих этапов.
Заметим, что некоторые российские регионы стремятся опередить федеральный центр в плане становления и развития новых форм правительства.
Особенно те, которые финансово самодостаточны, не зависят от бюджетных трансфертов из федерального центра и обладают поэтому определенной самостоятельностью в применении ИКТ. В Башкортостане, например, планово реализуются основные положения Послания Президента Республики на 2013 год Государственному Собранию – Курултаю Республики Башкортостан «с опорой на принципы «умного» общества, ориентированного на интересы человека»41. В Москве на пути к развитию умного общества уже реализуется Государственная программа «Информационный город 2012–2016 гг.»42, которая в своей английской версии называется Smart city [51] (Умный город).
Реализация идеи умного правительства (с учетом достижений предыдущих поколений э-правительства) является актуальной как для отдельных стран мирового сообщества (в том числе и России), так и для союзов государств (таких как ЕАЭС). Показательно, что именно этот подход предлагают в ходе консультаций специалисты Южной Кореи для Казахстана и Республики Беларусь. Для обеспечения возможности совместного использования информации на наднациональном уровне в рамках ЕАЭС принципы умного правительства должны быть учтены и реализованы путем построения связной конструкции взаимодействия электронных правительств. А это, в свою очередь, требует эффективного и гармонизированного взаимодействия государственных информационных систем и трансграничного взаимодействия государственных информационных ресурсов государств – членов ЕАЭС и государств-кандидатов.
На смену умному правительству, идея которого возникла почти 5 лет назад и более или менее строго сформулирована глобальными консалтинговыми компаниями типа Gartner и IDC, в документах по программам развития электронных правительств англоязычных стран и союзов государств (Великобритании, США, Австралии, ЕС), стран юго-востока (Сингапур, Ю. Корея, Тайвань) и ОЭСР, пришел и начал активно использоваться термин цифровое правительство (digital government, ц-правительство). За последние годы (2014–2016) ведущие мировые аналитические и консалтинговые агентства (Gartner [48], Accenture [2], Deloitte [18], Boston Consulting Group), а также другие международные организации выпустили целый ряд отчетов и докладов, в которых вопросам цифровизации уделяется значительное внимание. Отличительной чертой этой формы правительства является переход на получение доступа пользователей к услугам электронного правительства не только со стационарных персональных компьютеров на работе и дома, но и с гаджетов любого типа (лэптопов, планшетов, смартфонов и др.), подключенных тем или иным способом к интернету. В результате госслужащие и граждане получают круглосуточный доступ к ресурсам электронного правительства на работе, дома, на отдыхе и в пути.
Собственно, аналогичное происхождение в свое время имел термин мобильное правительство [89] (mobile government, m-government). Это случилось после возникновения возможности подключать к сети интернет сотовые телефоны и получать простые услуги электронного правительства (типа информации об оценках, полученных на вступительных экзаменах в вуз).
На сегодняшний день устойчивое определение цифрового правительства не сформировано. Аналитики Gartner считают, что «цифровое правительство является правительством, разработанным и введенным в действие, чтобы воспользоваться преимуществами цифровых данных в оптимизации, преобразовании и создании государственных услуг» [48]. Кроме того, в обзоре Gartner подчеркивается, что именно с появлением связи мобильных, социальных, информационных и облачных технологий, дополненных, где это имеет смысл, интернетом вещей [93] (IoT, Internet of things), такая форма развития стала возможной. В ее основе лежат инвестиции уже пройденных этапов – ранее известных как электронное правительство, объединенное правительство, правительство 2.0 [39] и открытое правительство. На новой стадии развития применяются разработанные на предыдущих этапах принципы, которые позволяют сформировать новые бизнес-модели и варианты партнерства между государственным, некоммерческим и частным секторами на основе цифровой трансформации и сервисов, ориентированных на данные.
В то же время определение цифрового правительства, данное в рекомендациях ОЭСР [47], больше похоже на его описание: «использование цифровых технологий как составной части стратегии модернизации правительств для создания общественных ценностей. В его основе лежит экосистема цифрового правительства, состоящая из государственных структур, неправительственных организаций, бизнеса, объединений граждан и отдельных лиц, которая поддерживает производство и доступ к данным, сервисам и контенту в рамках взаимодействия с правительством».
Переход к цифровому правительству – цифровая трансформация – выходит далеко за рамки автоматизации административных процедур и создания различных приложений (порталов, сервисов, служб) для оказания государственных услуг. В его основе лежит новая, датацентричная парадигма, в которой приложения становятся такими же потребителями данных, как и другие заинтересованные участники43. Такая возможность беспрепятственного и открытого использования данных (с учетом заложенного в них смысла) ведет к стремительному росту цифровых каналов взаимодействия (в первую очередь мобильных), обеспечивает реализацию потенциала анализа больших данных и систем поддержки принятия решений с применением искусственного интеллекта.
Как показывает опыт тех стран, которые стали лидерами цифровизации (США, Великобритания, ЕС), цифровая трансформация требует многолетней и целенаправленной работы для формирования ее фундамента – данных, подготовленных для совместного использования органами власти, и открытых данных для неограниченного использования. Весьма важной инициативой для перехода к цифровому правительству стало и преобразование открытых государственных данных в связанные открытые данные (далее – LOD)44. Именно этот фундамент, а также разработка и внедрение ориентированных на данные стратегий и процессов позволяют в кратчайшие сроки реализовать потенциал цифровой трансформации.
Приоритет датацентричности в последнее время находит отражение и в материалах консалтинговых компаний. Например, Gartner [33] предлагает выделить отдельную стадию зрелости – датацентричное правительство. Его основной характеристикой считается смещение фокуса с простого понимания потребностей граждан к проактивному выявлению новых возможностей, свойственных стратегиям сбора и последующего использования данных. А ключевыми показателями эффективности – степень открытости данных и количество приложений, которые на них построены [40].
Важно отметить, что сама по себе открытость данных не является достаточной для перехода к цифровому правительству. Переход на датацентричную парадигму меняет подход к организации информационных систем: не приложения становятся источниками открытых данных (выгрузил – опубликовал – пользуйтесь), а доступные, подготовленные к совместному использованию данные стимулируют создание новых инновационных приложений.
Расхождения в определениях аналитиков во всем мире вызваны новизной концепции цифровой трансформации. Тем не менее, подчеркивается ее важность для выхода на следующий этап развития современного э-правительства. Экспертное сообщество, как и авторы, сходится во мнении, что именно цифровое правительство как неотъемлемая часть цифрового общества будет во многом определять дальнейшее мировое развитие. Учитывая серьезное значение цифровой трансформации ЭП, мы развернуто рассмотрим эту тему в части 5 монографии.
1.4. Уровень развития электронного правительства
Организация объединенных наций (ООН) с 2003 г. проводила ежегодно, а с 2008 г. проводит раз в два года регулярное обследование уровней развития (уровней зрелости) э-правительств 193 стран, входящих в ООН4544. Составляется соответствующий глобальный рейтинг. В июле 2016 года был опубликован отчет ООН о результатах обследования электронных правительств стран мира под названием «Обзор электронного правительства 2016. Электронное правительство для устойчивого развития» [21], который интересен не только результатами и сформированным рейтингом. Впервые акцентировано воздействие электронного правительства на различные аспекты обеспечения устойчивого развития стран. Рассмотрим изменения методических подходов, так как оценки именно по этим методикам и будут определять лидеров рейтинга ЭП в последующие годы.
В обследовании и расчете рейтинга стран используются следующие показатели:
• Индекс онлайн услуг (Online Service Index, OSI) – объем и качество онлайн государственных услуг;
• Индекс телекоммуникационной инфраструктуры (Telecommunication Infrastructure Index, TII) – уровень развития телекоммуникационной инфраструктуры;
• Индекс человеческого капитала (Human Capital Index, HCI) – оценка заложенного человеческого капитала.
Как следует из обзора, страны мира в рейтинге ранжируются на основе композитного индекса развития электронного правительства (Electronic Government Development Index, EGDI), представляющего собой среднее арифметическое нормализованных оценок трех других основополагающих индексов:
EGDI = 1/3 (OSInormalized + TIInormalized + HCInormalized),
где каждый из показателей представляет собой нормированное значение Z-статистики, показывающей, на сколько стандартных (или средне квадратических) отклонений измеренная величина отстоит от среднего. Индексы OSI, TII и HCI являются композитными, их структура расшифрована в Приложении А отчета [21]. Страна с наибольшим значением индекса EGDI занимает в рейтинге первое место.
Для вычисления значения индекса онлайн услуг OSI эксперты дистанционно обследуют и оценивают главный государственный портал страны, главный портал государственных услуг, портал электронного участия, а также сайты национальных министерств образования, труда, социальных услуг, здоровья, финансов и окружающей среды. Во внимание принимается как содержание, так и доступность различных услуг. Чтобы получить набор значений OSI, в 2016 году работало 111 исследователей, в том числе эксперты ООН и онлайн волонтеры более чем из 60 стран с охватом 66 языков. Каждое из государств – членов ООН перед началом работы предоставило список и адреса сайтов для исследования. Отвечая на вопросы обследования, эксперты ставили бинарные оценки, затем отклонение суммарной оценки страны от минимальной оценки по странам нормировалось на диапазон оценок по странам.
Поскольку электронные услуги предоставляются через развернутую в стране телекоммуникационную инфраструктуру связи, индексы телекоммуникационной инфраструктуры TII отражают доступность услуг гражданам и бизнесу во всех государствах – членах ООН. Они формируются Международным союзом электросвязи (МСЭ46), который, в свою очередь, является организацией ООН, на основе исходных данных, предоставляемых в МСЭ государствами – членами ООН. В 2016 году индекс TII каждой страны впервые оценивался по активным абонентам с учетом следующих показателей:
• число интернет-пользователей вне зависимости от места использования интернетом в течение последних трех месяцев (на 100 жителей);
• число линий фиксированной телефонной связи на 100 жителей;
• количество подписок абонентов мобильной связи (на 100 жителей) на мобильные услуги в течение последних трех месяцев;
• количество абонентов, имеющих беспроводной широкополосный доступ к сети интернет;
• количество абонентов, имеющих фиксированный широкополосный доступ к сети интернет (на 100 жителей).
HCI, индекс человеческого капитала страны, отражает способность ее граждан пользоваться электронными услугами национального э-правительства. HCI определяется средним значением четырех показателей:
уровень грамотности взрослого населения; 2) отношение числа обучающихся на всех ступенях образования независимо от их возраста к числу населения по возрастным группам, соответствующим ступеням образования; 3) ожидаемое число лет обучения; 4) реальное среднее число лет обучения.
Данные для обзора предоставляются Программой развития ООН (ПРООН)47 и Организацией ООН по образованию, науке и культуре (ЮНЕСКО)48. В соответствии с методикой обследования HCI вычисляют по формуле:
Составное значение индекса человеческого капитала =
= +1/3 × уровень грамотности взрослых +
+2/9 × общий коэффициент обучающихся +
+2/9 × ожидаемая продолжительность обучения +
+2/9 × средняя продолжительность обучения.
Заметим, что помимо индекса развития э-правительства EGDI в ООН подсчитывают еще дополнительный индекс электронного участия граждан во взаимодействии с государством (индекс э-участия, E-participation Index, EPI [22]). Индекс э-участия обогащает содержание обзора, поскольку с его помощью учитывается:
• предоставление государством гражданам (по требованию или без) электронной публичной информации («предоставление электронной информации», «e-information sharing»);
• вовлечение граждан в обсуждение с государством вопросов государственной политики и услуг («электронные консультации», «e-consultation»);
• расширение прав и возможностей совместного участия государства и граждан в проектировании вариантов государственной политики, создании компонентов услуг и условий для их предоставления («электронное принятие решений», «e-decision making»).
Заметим, что такая оценка взаимодействия граждан с электронным правительством явно выходит за рамки традиционного оказания электронных услуг и предоставления информации, свойственные электронному правительству в соответствии с определением ООН. Эти взаимодействия скорее относятся к «открытому правительству» (см. предыдущий раздел), о котором сегодня достаточно много говорится.
Рассмотрим динамику развития электронного правительства в России в соответствии с тем, как она отражена в обзорах ООН [59]. Изменение позиции Российской Федерации в глобальном рейтинге ООН развития электронного правительства для двух главных композитных индексов показано в таблице 1.4.
Таблица 1.4. Динамика позиции Российской Федерации в глобальном рейтинге ООН развития электронного правительства49
Из таблицы видно, что до конца 2009 года прогресса не наблюдалось. Как будет показано ниже (см. раздел 3.1), в этот период осуществлялась в основном информатизация министерств и ведомств. Индексы не росли из-за неразвитой телекоммуникационной инфраструктуры и отсутствия электронных государственных услуг. Но 31 декабря 2009 г. заработал Единый портал государственных услуг (ЕПГУ) с несколькими электронными услугами. Это произошло между двумя рейтингами: 2010 и 2008 годов. К середине 2011 года появился уже не один десяток услуг, что в последующие годы было зафиксировано и сразу привело к резкому повышению позиции России в рейтинге.
По результатам обследования ООН в 2016 году (см. табл. 1.5) произошли существенные изменения в составе лидирующих стран. 17 из 35 стран с лучшим рейтингом продемонстрировали положительную динамику (отмечены серым). Так, в состав стран с высоким уровнем EGDI (≥0,75) вошла Словения (21-е место), поднявшаяся с 41-го места. Резкий рост продемонстрировали Великобритания, Швеция, Дания и Мальта, занявшие в рейтинге соответственно 1-е, 6-е, 9-е и 30-е места. Заметим, что именно представители Великобритании на сегодняшний день активно продвигают и реализуют идеи цифровой трансформации государственного управления [46]. В то же время Республика Корея, устойчиво занимавшая 1-е место последние шесть лет, стала третьей.
Таблица 1.5. Top 35 в глобальном рейтинге ООН развития электронного правительства [59]
К сожалению, мы видим, что в 2016 году Россия потеряла свою позицию в тридцатке лидеров, опустившись на 35-е место и пропустив вперед Казахстан. Тем не менее, в Восточной Европе Россия все еще остается одним из лидеров по уровню развития электронного правительства, опережая, к примеру, Венгрию и Чехию. Институт развития информационного общества (ИРИО) дает падению рейтинга России в 2016 году следующее объяснение: «Падение места в общем рейтинге, как и его рост в 2012 году, объективны, объяснимы и связаны с динамикой двух индексов – индекса телекоммуникаций и индекса онлайновых услуг» [87].