Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность
Среди других систем можно выделить своего рода автоматический многофункциональный центр (МФЦ) по-корейски: это сдвоенные уличные (вандалоустойчивые) кабины, каждая размером с телефонную будку. Одна кабина предназначена для здоровых клиентов, другая – для лиц с ограниченными возможностями и детей. В таких кабинах можно получить полноценные электронные услуги, причем идентификация клиентов осуществляется по отпечатку пальца.
Оказание бытовых, культурных и медицинских услуг гражданам на селе и в отдаленных районах имело место еще в СССР, а теперь осуществляется и в России. Но поскольку сами услуги «проходили» и «проходят» по разным ведомствам (Минкультуры, Минсоцтруда, Минздрав и др.), то никакой унификации и стандартизации в этом деле не было и нет. Ну, а для проведения голосования урны для бюллетеней доставлялись и доставляются к избирателям в труднодоступных районах на вертолетах и самолетах, на кораблях. Поэтому использование мобильных офисов предоставления государственных и муниципальных услуг находилось в общем русле «мобилизации» социального, культурного или медицинского обслуживания граждан на селе и в отдаленных местностях в виде мобильных библиотек, мобильных интернет-кафе и дискотек, мобильных пунктов бытового обслуживания, мобильных амбулаторий и др.
Естественно, что ЦОНы (стационарные и мобильные) оснащались всем необходимым ИКТ-оборудованием для информатизации (автоматизации) работы персонала на борту, предоставления востребованных у населения услуг, а также необходимыми средствами связи для взаимодействия с удаленными муниципальными и государственными учреждениями. Таким образом, одновременно в комплексе решался и вопрос устранения цифрового разрыва между населенными пунктами страны по доступности ИКТ-технологий гражданам. Все это протекало в русле всеохватывающего процесса информатизации внутренних бизнес-процессов государственного и муниципального управления, но сами услуги предоставлялись вручную, т. е. граждане приносили с собой в ЦОН доку менты, необходимые для предоставления услуг, и получали услуги, воз можно, в виде компьютерной распечатки.
Задача создать многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг была поставлена в 2008 году при корректировке Концепции административной реформы в Российской Федерации [44н]. Реализация этой задачи осуществлялась в рамках третьей редакции ФЦП «Электронная Россия» [26н] (мероприятие «Создание функциональных элементов инфраструктуры электронного правительства»), так что в конце 2011 года МФЦ работали уже в 62 субъектах Российской Федерации. А в дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [48н] было установлено, что «доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу „одного окна“ по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 году» должна составлять не менее 90 %.
Решить задачу шаговой доступности государственных и муниципальных услуг для граждан на территории всей страны призвана сеть МФЦ, состоящая из крупных центров предоставления госуслуг в городских округах и центрах муниципальных районов, а также небольших офисов или ТОСПов (территориально обособленные структурные подразделения) в каждом населенном пункте с численностью свыше 1 тыс. человек.
С 2012 года во исполнение Указа Президента по всей стране ведется системная работа по вводу в эксплуатацию новых МФЦ, за 2012 год впервые открыли МФЦ еще 11 регионов. По информации Минэкономразвития, на 1 января 2016 года на территории Российской Федерации создано 2684 центра и 10130 офисов государственных и муниципальных услуг, которые теперь называются центрами и офисами «Мои документы» (новый бренд МФЦ введен в 2014–2015 годах). Значение показателя охвата населения службами «одного окна» составило более 94 %110, однако пользовалось МФЦ в конце 2015 года только 7,1 % населения111.
Особенности организации предоставления государственных услуг в МФЦ, функции, права и обязанности МФЦ, а также обязанность государственных и муниципальных органов предоставлять МФЦ необходимые для осуществления госуслуг сведения и доступ к информационным системам, содержащим такие сведения, закреплены Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Требования к функционированию МФЦ и их взаимодействию с организациями, участвующими в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, перечни услуг, предоставление которых организуется в МФЦ, и ряд других установлены соответствующими документами Правительства Российской Федерации [20н], [25н] и Минэкономразвития России [32н].
По состоянию на июль 2016 года для 22 государственных услуг федерального уровня в целом было налажено электронное взаимодействие, еще по 17 услугам соответствующие сервисы были разработаны и проходили тестирование112. С 2015 года Правительство наделило МФЦ правом [17н] переводить в бумажный вид электронные документы, полученные из органов власти. И, наоборот, при получении бумажного документа от гражданина переводить документ в электронный вид, подписывать его своим ЭЦП и отправлять в соответствующее ведомство, которое в дальнейшем с ним работает. А в апреле 2016 года Минэкономразвития России издало Приказ № 221 от 11.04.2016, который позволяет МФЦ переводить в бумажную форму поступившие из Росреестра электронные документы, содержащие информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сведения о кадастре.
В своей координационной работе, методическом руководстве и планировании финансового обеспечения региональных работ по созданию МФЦ Минэкономразвития России долго не учитывало необходимость создания мобильных офисов предоставления услуг гражданам, хотя цифровое расслоение и между регионами, и внутри регионов в России еще имеет место113. В результате некоторые регионы в 2012 г. самостоятельно создали и внедрили мелкосерийные мобильные офисы собственной разработки на базе микроавтобусов. Но уже в начале 2013 г. Минэкономразвития предложило подключить к предоставлению услуг населению «Почту России» (с 1996 года она подчинена Минкомсвязи), которая имеет около 42 000 отделений на всей территории Российской Федерации. В настоящее время пилотный проект по отработке модели и механизмов взаимодействия «Почты России» с многофункциональными центрами и заинтересованными ОГВ проходит в пяти регионах – Калужской, Московской, Тюменской и Ярославской областях, а также в Удмуртской Республике. По итогам пилотного проекта организация в соответствии с моделью предоставления государственных и муниципальных услуг на базе отделений почтовой связи будет реализована в других субъектах Российской Федерации114.
МФЦ используются для продвижения бренда «Госуслуги» и выработки у граждан привычки получать государственные услуги в электронном виде. 26 августа 2016 года на заседании Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности были обсуждены методические рекомендации по продвижению электронных госуслуг для МФЦ.
3.4. Инфраструктура э-правительства России
В разделах 1.3 и 3.1–3.3 уже упоминалось, что в России с некоторым разрывом во времени стартовали и развиваются четыре крупномасштабных блока систем электронного правительства:
1) информационные системы сети МФЦ, включая офисы, открытые на инфраструктуре привлекаемых организаций, в том числе «Почты России»;
2) государственные автоматизированные и информационные системы;
3) ведомственные, региональные и муниципальные порталы, предусматривающие оказание государственных услуг;
4) система открытого правительства115, компоненты которой непосредственно реализуются на государственных и муниципальных веб-сайтах, доступ к информации которых производится не через ЕПГУ, а непосредственно через интернет (см., например, соответствующий раздел сайта Минэкономразвития России116).
Для интеграции этих систем создана инфраструктура [13н], обеспечивающая информационно-технологическое взаимодействие действующих и создаваемых информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме (инфраструктура взаимодействия), в которую входят:
а) информационные системы:
– Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций);
– Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций);
– Головной удостоверяющий центр;
– Единая система идентификации и аутентификации;
– Единая система межведомственного электронного взаимодействия;
– Единая система нормативной справочной информации;
– федеральная ГИС досудебного обжалования.
б) организационно-технические элементы в следующем составе:
– центры общественного доступа;
– центры телефонного обслуживания.
в) инженерные и вспомогательные элементы в следующем составе:
– система обеспечения информационной безопасности;
– информационно-телекоммуникационные сети;
– сеть центров обработки данных.
г) интернет-ресурс «Российская общественная инициатива».
Единственным исполнителем работ по разработке, созданию и сопровождению инфраструктуры электронного правительства России с 2009 года Правительство России назначило [46н], [41н], [43н], [42н] и [39н] ПАО «Ростелеком» – одну из крупнейших в России и Европе телекоммуникационных компаний национального масштаба, присутствующую во всех сегментах рынка услуг связи и охватывающую миллионы домохозяйств в России117. По состоянию на 31 декабря 2015 года Российская Федерация в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом владела 48,71 % обыкновенных акций Ростелеком [70].
Это решение Правительства было основано на соображениях скорее бюджетно-финансового, а не технического характера. Действительно, Ростелеком предоставляет высокотехнологичные услуги фиксированной и мобильной связи, широкополосного доступа в интернет, платного телевидения и облачных решений для государства и бизнеса118. В компанию поступает постоянный поток денег от клиентов за телекоммуникационные, мобильные и другие услуги – годовая выручка составляет около 300 млрд рублей. Это позволяет выполнять часть работ по инфраструктуре электронного правительства за свой счет и не зависеть от задержек поступления бюджетного финансирования на ее разработку, развертывание и/или сопровождение.
На момент принятия решения в 2009 году Ростелеком не обладал компетенциями в создании информационных систем такого масштаба и «Проектный офис Электронного правительства» создавал, что называется, «на ходу»119. Тем не менее, в конце 2009 г. Ростелеком запустил в опытную эксплуатацию Единый портал предоставления государственных услуг (ЕПГУ), связанный с потребителями через интернет и через общероссийскую Систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) с муниципалитетами, министерствами и ведомствами регионов и федерации, предоставляющими услуги гражданам и бизнесу.
В последующие годы Ростелеком развивал региональные сегменты СМЭВ (РСМЭВ) и наращивал с помощью муниципалитетов, федеральных и региональных министерств и ведомств набор электронных услуг, предоставляемых гражданам и бизнесу, а также создавал систему исполнения регламентов (СИР), автоматизирующую выполнение регламентов государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
К середине 2016 года к СМЭВ было «подключено более 12,5 тыс. участников. Из них около 100 составляют федеральные органы власти, 1,4 тыс. – региональные, 9,5 тыс. – муниципальные, 152 отдела записи актов гражданского состояния, 390 многофункциональных центров (МФЦ), 76 удостоверяющих центров, 924 кредитные организации»120.
Уточненную схему инфраструктуры агентство CNews опубликовало в 2014 г.121 (см. рис. 1.17). Как видно, она учитывает МФЦ и часть ГАСов, но пока не охватывает «открытые данные».
Рис. 1.17. Карта ИТ-систем электронного правительства России на 2014 г.
(По материалам http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml?2014/09/30/587377 или http://filearchive.cnews.ru/img/forum/2014/09/25/karta_it_sistem_e_gov.jpg)
Система межведомственного взаимодействия физически реализована в виде набора соединенных между собой узлов – интеграционных шин на базе Oracle122. Центральный узел СМЭВ используется федеральными органами власти, к нему подключены инфраструктурные ИС – Единая система идентификации и аутентификации, Головной удостоверяющий центр, Единая система нормативно-справочной информации и другие компоненты. Остальные узлы – региональные (точнее, межрегиональные). К каждому региональному узлу подключены местные информационные системы (финансовые, медицинские, статистические и др.), порталы госуслуг и т. д.
Участниками информационного обмена через СМЭВ могут быть органы государственной/региональной власти, органы местного самоуправления, кредитные организации, аккредитованные удостоверяющие центры, органы записей актов гражданского состояния, многофункциональные центры предоставления услуг, бюро кредитных историй, иные организации в силу соответствующих законов123. Сервис-ориентированная архитектура СМЭВ предполагает, что потребитель сведений подключает к своему узлу СМЭВ клиента Web-сервиса, который умеет правильно запрашивать сведения и получать ответ. А поставщик сведений предоставляет (подключает к соответствующему узлу СМЭВ) Web-сервис, который при правильном запросе сведений обращается к информационной системе поставщика и правильно выдает запрошенные сведения. Правила подключения регулируются нормативно-техническими документами, опубликованными на технологическом портале СМЭВ124.
Практически вся федеральная инфраструктура ЭП располагается в двух ЦОДах Ростелекома в Москве. Информационные системы и оборудование частично принадлежат Минкомсвязи, а частично арендуются у Ростелекома. Например, компания является владельцем системы автоматизированных рабочих мест Центров продаж и обслуживания клиентов, в которых (в офисах оператора) осуществляется выдача кодов активации гражданам, зарегистрировавшимся на Портале госуслуг. Региональная инфраструктура ЭП не является собственностью ни Минкомсвязи, ни региональных властей. Она принадлежит Ростелекому и предоставляется всем субъектам федерации как комплексный сервис. Поначалу внедрение этого сервиса происходило за счет регионов, что вызывало их многочисленные нарекания125. С 2013 года эксплуатация сервисной инфраструктуры полностью оплачивается из федерального бюджета [85].
Элементом инфраструктуры ЭП с 1 января 2015 года стала также сеть передачи данных органов власти [22н]. То есть, поскольку единым оператором электронного правительства с 2009 г. является Ростелеком, госорганы с 2015 г. могут выбирать услуги передачи данных Ростелекома без конкурса либо продолжать определять поставщика на конкурсной основе. 20 января 2016 года Минкомсвязи сообщило, что 14 федеральных государственных органов приняли решение об использовании Единой сети передачи данных (ЕСПД) в 2016 году126.
ЭП, по мнению Ростелеком, вообще не может состоять исключительно из информационных систем, принадлежащих государству. Услуги ЖКХ, оплата пошлин, штрафов и т. д. осуществляются негосударственными организациями. Без использования информационных систем поставщиков начислений, банков, функционирование ЭП не может существовать полноценно. В этом смысле дополнительные сервисы иных организаций, не подменяющие, а дополняющие возможности государственных систем, необходимо всячески приветствовать. Здесь явно прослеживается логика аутсорсингового правительства. Естественно, что подключение таких сервисов должно проводиться по решению государственных заказчиков.
С 1 января 2015 года федеральным органам исполнительной власти и государственным внебюджетным фондам предписано [18н] использовать для межведомственного электронного обмена «единый электронный сервис» и запрещена самостоятельная разработка новых сервисов. Регионам и муниципалитетам рекомендуется перейти на использование единого сервиса с 1 января 2017 года.
Единый сервис – это СМЭВ версии 3.0 [6н], [84]. Ее особенности по сравнению с предыдущими версиями СМЭВ состоят в использовании механизма очередей электронных сообщений, что позволяет информационным системам (ИС), участвующим в межведомственном электронном обмене, обмениваться данными в асинхронном режиме, без прямого взаимодействия, с гарантией доставки запросов и запрошенных данных. Каждая из операций передачи/получения сообщения (с запросом или ответом) реализуется путем вызова соответствующего метода единого электронного сервиса СМЭВ (см. рис. 1.18).
В пилотном внедрении СМЭВ 3.0 участвуют федеральные органы власти, Тюменская, Ярославская, Новосибирская области, Москва, Мордовия, Башкортостан, Татарстан и Приморье.
На наш взгляд, весьма сложно понять, какие именно технические преимущества эта схема имеет перед асинхронными сервисами СМЭВ 2.0, за исключением разве что перехода на открытое программное обеспечение Apache ActiveMQ и PostgreSQL. Так или иначе, Минкомсвязи планирует перевести все межведомственное взаимодействие на СМЭВ 3.0 до конца 2017 года [7н], а само задумалось над концепцией СМЭВ 4.0127.
Рис. 1.18. Взаимодействие информационных систем потребителя и поставщика через СМЭВ [6н]
3.5. Интеграционный подход и международный опыт
Сравнивая американский стратегический подход к формированию электронного правительства с российским, нельзя не отметить, что в России ни один стратегический документ правительства или президента (стратегия, концепция, план мероприятий) не живет дольше момента его утверждения и публикации. Такие документы редко и лишь для проформы упоминаются в документации текущих проектов. Материалы, анализирующие применение и выполнение того или иного стратегического документа на практике, равно как и извлеченные уроки, практически никогда не публикуются. То есть не осуществляется капитализация понесенных затрат хотя бы в виде рекомендаций для будущих проектов, что помогло бы избежать повторения сделанных ошибок. А ведь речь идет о крупнейших ИТ-проектах, связанных с реорганизацией работы всего государственного аппарата!
Так, на 12-м году административной реформы, 13 февраля 2015 г., президент Сбербанка Герман Греф в ходе совещания у президента Владимира Путина по экономической ситуации в стране предложил провести реформу государственного управления128. Реакция президента на предложения была «очень серьезная». Одна из идей Грефа заключается в том, чтобы создать в правительстве Центр управления изменениями, который займется реформами, – постоянно действующий орган, выведенный из-под управления министерств и замкнутый на председателя правительства. Греф также предложил вернуться к проектно-целевой модели госуправления. В настоящее время преобладает ситуативная модель ручного управления, по поручениям. Греф предложил несколько способов: сократить количество поручений, создать новую систему мотивации в министерствах, коэффициенты эффективности чиновников и новые методы подбора кадров.
На наш взгляд, вопрос не только в том, «что делать», но и в том, «как делать». Ведь Центр управления реформами (Правительственная комиссия по проведению административной реформы) в России есть, и о проектно-целевой модели речь идет с начала административной реформы. А вот интегрированного процесса государственного реформирования и создания электронного правительства на основе классификации функций и модели деятельности не было и нет, несмотря на то, что данный вопрос неоднократно поднимался в научном сообществе [64].
Этот процесс «распределен» между Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности129, Правительственной комиссией по проведению административной реформы130, Минэкономразвития России (реинжиниринг государственного управления в рамках административной реформы и методологическое обеспечение формирования электронного правительства) и Минкомсвязи России (ИКТ-технологии для э-правительства). При таком разделении функций (полномочий?) получается, что методологию электронного правительства пишут экономисты и юристы Минэкономразвития – регулятора в сфере экономики, – а используют ее на практике ИКТ-инженеры из Минкомсвязи – регулятора в сфере связи, ИТ и массовых коммуникаций. Очевидно, что первые слабы в ИКТ и системной интеграции, а вторые – в экономике и юриспруденции.
Российские эксперты еще в 2002–2006 гг. в проектах по заказу Минэкономразвития и торговли131 и Мининформтехнологий и связи того времени предлагали использовать американский опыт применения Федеральной архитектуры предприятия в рамках ФЦП «Электронная Россия 2002–2010 гг.». Но, как мы уже показали выше, в этот период в рамках ФЦП осуществлялась лишь массированная информатизация и «портализация» внутренних административных процессов министерств и ведомств всех уровней исполнительной власти, создавалась технологическая и кадровая база для будущего ЭП России. Позже по архитектуре ЭП написаны монографии [79], но до использования архитектурных методов в практике создания российского э-правительства дело до сих пор так и не дошло.
Малое внимание к научно обоснованным методам проектирования, к сожалению, свойственно всему подходу к созданию российского э-правительства. По данным Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России на портале ФЦП (приведены в таблице 1.10), затраты на НИОКР по созданию российского ЭП за период 2002–2010 гг. составили примерно 10 % от общего объема финансирования. На основании опубликованных данных по финансированию Госпрограммы «Информационное общество» (пока в полном объеме не опубликованы)132 можно сделать предварительный вывод, что затраты на НИОКР не превышают 5 %.
Таблица 1.10. Затраты на ФЦП «Электронная Россия (2002–2010)» Профинансировано по данным федерального казначейства, млн рублей133
Не способствует системному подходу к созданию э-правительства и сложившаяся практика назначения главных конструкторов систем ЭП из числа сотрудников Минкомсвязи. Это приводит к перемешиванию функций (зон ответственности) заказчика и исполнителя проектов. У э-правительства России как межведомственной социотехнической системы вообще нет генерального конструктора, который нес бы персональную ответственность за создание, совершенствование и развитие проекта. В то же время Минкомсвязи определило главного конструктора инфраструктуры э-правительства в ранге заместителя министра.
В итоге эта чрезвычайно сложная система создается методом проб и ошибок, инвестиции в создание электронного правительства не капитализируются при смене руководящего состава ведомств, а положение России в мировой картине развития ЭП (см. раздел 1.4) остается удручающим. Постоянный реинжиниринг системы межведомственного взаимодействия, непрерывная модернизация государственных сервисов и сложный порядок разработки и согласования технологических карт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде при предоставлении государственных услуг [4н] (ТКМВ) привели к тому, что из поля зрения окончательно ушли главные проблемы – межведомственные и региональные барьеры, отсутствие типовых решений для региональных органов власти, высокий порог присоединения органов местного самоуправления к инфраструктуре ЭП [65, 67].
Следует отметить, что даже при таком активном развитии СМЭВ решение вопросов интероперабельности не поднимается выше технического уровня. В то же время многие страны, лидирующие в создании э-правительств (как было показано в главе 2), посвятили последние 10–15 лет решению проблемы интероперабельности систем ЭП на всех уровнях, включая нормативный, организационный и семантический, добившись при этом значительных успехов.
Не ускоряют темпов создания российского ЭП и «возвратно-поступательные» решения по способам реализации проекта. Так, в конце 2015 года, через 6 лет после отказа от ОГИЦ и расформирования Росинформтехнологии, в Концепции создания «Гособлака» [38н] вновь прозвучала мысль о централизованном размещении информационных ресурсов:
«для эффективного решения задачи информатизации государственного управления при одновременном обеспечении оптимизации расходов бюджетов всех уровней, увеличения устойчивости функционирования и безопасности государственных информационных ресурсов необходимо увеличивать долю использования „облачных“ технологий в информационно-телекоммуникационном обеспечении деятельности органов власти <…> целесообразно организовать систему центров обработки данных, управляемую одним оператором». Для этого предложена «мягкая схема» перехода ФОИВ, начиная с использующих вычислительные мощности подрядчиков, а затем остальных по мере износа собственных мощностей. Сроки перехода предусмотрены до конца 2021 года, т. е. через 12 лет после того как Южная Корея завершила перевод всех государственных ресурсов в дата-центры, обеспечив себе первое место в рейтинге ООН с 2010 по 2014 год.