Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Исходя из проведенного анализа определений понятия «мелиорация земель», можно заключить, что в юридической литературе сложилось два подхода к его определению: широкий и узкий. Согласно широкому подходу под данным видом хозяйственной деятельности понимается проведение организационно-хозяйственных, технических мероприятий на любых категориях земель с целью их коренного улучшения (И.А. Иконицкая, Л.Н. Мороз и др.). Узкий подход предполагает выполнение таких мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначениях, в первую очередь на сельскохозяйственных угодьях (В.Н. Бохуров, Т.В. Епифанова, О.С. Колбасов, Н.Г. Романенко, Н.И. Титова и др.)[24].

Наряду с рассмотрением мелиорации земель как вида хозяйственной деятельности в научной юридической литературе ее относят также к одной из функций управления в области использования и охраны земель[25]; в специальной мелиоративной литературе ее причисляют к отрасли народного хозяйства[26], подотрасли сельского хозяйства[27].

Дискуссия о том, на каких землях должна осуществляться мелиорация, первоначально возникла в советской земельно-правовой литературе. Причиной этому послужила существовавшая тогда неопределенность правовых предписаний в данной области общественных отношений, когда не было закреплено в нормативно-правовых актах легальное определение понятия мелиорации земель. Спор отчасти разрешился с принятием в 1996 г. Закона о мелиорации, в котором была впервые закреплена дефиниция рассматриваемого нами понятия[28], распространяющегося на земли всех категорий (ст. 2). Хотя, исходя из анализа ст. 1 этого Закона, определяющей задачи мелиорации земель, видно, что они имеют ярко выраженную направленность на решение проблем, возникающих в сельском хозяйстве[29]. Это объясняется недостаточной разработанностью данного понятия применительно ко всем категориям земель. Однако в отношении иных категорий земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, первичными нормами согласно абз. 2 ст. 4 рассматриваемого Закона будут нормы, содержащиеся в лесном, земельном законодательстве Российской Федерации. Закон о мелиорации к ним будет применяться только в той мере, в какой это не противоречит лесному и земельному законодательству.

На наш взгляд, осуществление мелиоративных мероприятий только на землях сельскохозяйственного назначения противоречило бы закрепленному в ЗК РФ принципу приоритета охраны земли перед использованием ее в качестве недвижимого имущества, предполагающего охрану всего земельного массива России и «реализующего экологическую функцию права»[30]. Однако преимущественное внимание нами будет уделяться правовым проблемам, возникающим при проведении мелиорации на землях сельскохозяйственного назначения. Ее осуществление именно на этих землях имеет первостепенное значение для общества и государства, и проводится она на них вследствие этого в значительно больших объемах, чем на землях иных категорий.

Вместе с тем установленная Законом о мелиорации дефиниция не лишена недостатков. Она является не совсем удачной и корректной с юридико-технической точки зрения. Исходя из ее буквального толкования, следует, что мелиорация представляет собой не саму деятельность, что является общепринятым, а результат такой деятельности (коренное улучшение земли), на который направлены проводимые соответствующие мероприятия и который выступает следствием целенаправленного воздействия человека на землю. Следовательно, под мелиорацией земель следует понимать соответствующее мероприятие (совокупность мероприятий), приводящее к коренному улучшению земель (участков земли).

В законодательстве отдельных зарубежных государств, наряду с анализируемым нами термином, употребляется и иная терминология. Так, в германском и швейцарском законодательстве используются два термина, являющиеся синонимами: «мелиорация земель» (Melioration der Flächen) и «земельные улучшения» (Bodenverbesserungen). В швейцарской правовой литературе, в которой одновременно со швейцарским законодательством исследуется близкое к нему законодательство Германии и Австрии, также указывается на идентичность и взаимозаменяемость этих терминов[31]. Однако, по нашему мнению, суть мелиорации земель отражает именно указание на коренное улучшение. Понятие «земельные улучшения» является более широким, включающим меры, которые могут привести к любому улучшению земель, а не только к коренному.

Коренное улучшение земель является главным признаком рассматриваемого нами явления, отличающим его от всех иных мер, оказывающих воздействие на земли. Таким признаком не обладают так называемые временные мероприятия (например, продольная распашка земель, углубление пахотного слоя), которые не обеспечивают долгосрочного эффекта и требуют систематического проведения. В отличие от них мелиорация приводит «к фундаментальному, длительному изменению природных условий, сохраняющемуся десятки и сотни лет»[32].

Данные факты необходимо учитывать в правоприменительной деятельности, в противном случае это может привести к негативным юридическим последствиям. Так, признание уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации работ по вспашке или углублению пахотного слоя, указанных в подаваемых сельхозтоваропроизводителем документах, в качестве мелиоративных мероприятий будет являться основанием для предоставления предусмотренных региональной целевой программой субсидий на возмещение затрат на проведение мелиоративных мероприятий. А поскольку результаты таких работ, в отличие от мелиорации земель, не сохраняются длительное время, а имеют временный характер и, следовательно, на их проведение не предусматривается выделение средств из государственного бюджета, то и использование предоставленных субсидий будет признаваться нецелевым.

В связи с этим, по нашему мнению, следует различать мелиоративные мероприятия как меры по охране земель (ст. 13, 14 ЗК РФ), в том числе от наводнений[33] и подтоплений, и мелиоративные мероприятия в смысле, вкладываемом в них Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[34] (далее – Закон об обеспечении плодородия земель).

В отличие от ЗК РФ указанный Закон относит мелиоративные мероприятия, наряду с агротехническими, агрохимическими и иными, не к мерам по охране земель, а к мерам по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Их целью является не только сохранение почв, но и повышение плодородия, что может вместе с тем достигаться вопреки требованиям охраны земель. При этом повышение плодородия почв согласно толкованию ЗК РФ не относится к мерам по охране земель[35], поскольку имеет целью увеличение экономической эффективности, полезности земель, а не непосредственно их охрану. К тому же это соответствует и общепринятому подходу, сложившемуся в доктрине земельного права, согласно которому понятие «правовая охрана земель» включает в себя правовые средства, направленные на сохранение, восстановление и улучшение земель[36]. Однако на практике они не всегда могут быть разграничены, совмещая порой в себе эти цели.

Ключевым признаком мероприятий по воспроизводству плодородия земель, на который указывается в их легальном определении, является систематичность проведения. Применительно же к мелиорации земель как деятельности по охране земель этот признак противоречит самому назначению данной меры, поскольку для нее характерна именно длительность сохранения произведенных результатов.

Исходя из мелиоративной практики, следует, что признаку систематичности, постоянства в большей степени из всех мелиоративных мероприятий отвечают лишь осушительные и оросительные мероприятия, посредством проведения которых постоянно обеспечивается необходимый водный, питательный и иной режим почв. Это дает основание говорить о них как о мерах по повышению плодородия почв.

В связи с этим нельзя отождествлять понятия «охрана земель» и «повышение плодородия почв»[37]. Если охрана земель направлена на восстановление и сохранение земель независимо от их категории, обеспечивая этим достижение положительного экологического эффекта, то повышение плодородия почв, являясь частью деятельности по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, направлена на создание устойчивого экономического эффекта посредством увеличения урожайности сельскохозяйственной продукции на землях сельскохозяйственного использования.

Следовательно, мелиорация земель как вид хозяйственной деятельности является не только мерой по охране земель, но и мерой по повышению плодородия почв используемых в сельском, равно как и в лесном, хозяйстве земель. На практике же мелиорация зачастую выступает одновременно и в первом, и во втором качествах. Более четкому разграничению таких мер на практике могло бы способствовать наиболее полное отражение сведений о земельных участках (например, об их фактическом использовании) в Едином государственном реестре недвижимости. Однако этого в законодательстве пока не предусматривается.

Такое двойственное назначение мелиорации земель должно учитываться в земельном и ином законодательстве и праве, где в настоящее время сложился к ней односторонний подход: в земельном законодательстве – как к мере по охране земель, в аграрном – как к мере по повышению плодородия почв. Так, в Законе о мелиорации, рассматривающем мелиорацию земель в первую очередь в качестве меры по повышению плодородия почв, следует закрепить норму об обязательности проведения экологической экспертизы проектов мелиорации земель, которой подлежат согласно ЗК РФ проекты мероприятий по охране земель, на предмет соответствия их установленным законодательством экологическим требованиям.

Особое значение в контексте рассмотрения мелиорации земель как сильного природопреобразующего фактора приобретает вопрос о зависимости ее от рационального использования земли. В научной литературе[38] неоднократно обращалось внимание на существующую взаимосвязь понятий «рациональное использование земель» и «охрана земель». Причем «рациональное использование земель» является более широким понятием и включает в себя меры по их охране. Из указанной посылки просматривается тесная взаимосвязь между мелиорацией земель и их рациональным использованием, поскольку в процессе осуществления мелиоративных мероприятий происходит использование того или иного участка земли, которое должно быть рациональным, то есть эффективным, разумным, неистощительным. В ходе такого рационального использования и осуществляется охрана земли, что делает эти понятия неотделимыми.

Таким образом, невозможно рационально использовать землю, не охраняя ее, так же как невозможен и обратный процесс – охранять землю, используя ее нерационально.

Однако необходимо учитывать, что, будучи сильно природо-преобразующим мероприятием (мероприятиями), мелиорация земель, осуществляемая в первую очередь в целях увеличения урожайности сельскохозяйственной продукции, в то же время может привести и к пагубным экологическим последствиям, а в отдельных случаях – к экологической катастрофе. Именно поэтому при ее осуществлении необходимо руководствоваться разумными, научно обоснованными приемами, выработанными в результате многолетней практики. Одним из правовых механизмов, который позволяет обеспечить безопасность проводимых работ, несущих в себе потенциальную экологическую опасность, выступает проведение экспертизы проектной документации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений (ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с «Инструкцией о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство объектов мелиорации земель. РД-АПК 3.00.01.002-02»[39], утвержденной Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, к объектам мелиорации земель относятся мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, земельные участки, а также земельные массивы, на которых выполняются различные мелиоративные мероприятия. Вместе с тем, учитывая комплексный подход к использованию и охране природных ресурсов, данная Инструкция не отражает в полной мере всех объектов такой деятельности.

При использовании земель в сельском, лесном хозяйстве, при котором необходимо в первую очередь уделять внимание сохранению и повышению плодородия почв, непосредственным объектом воздействия мелиорации выступает не вся земля, а ее верхний плодородный слой – почва, являющаяся самостоятельным объектом правовой охраны[40]. На несельскохозяйственных землях, в отличие от сельскохозяйственных, плодородие почв, напротив, не имеет такого решающего значения[41]. Здесь земли служат прежде всего в качестве пространственного базиса для размещения зданий, строений и сооружений. Именно поэтому в этом случае мелиоративные мероприятия оказывают воздействие преимущественно не на почвы, а на земли, улучшая их (например, использование осушительных сооружений при защите подземных частей зданий и сооружений, при строительстве дорог, аэродромов, в парках, на торфоразработках[42]).

В научной литературе встречается и более узкая точка зрения, заключающаяся в том, что мелиорация воздействует только на почвы (Г.В. Добровольский, Ф.Р. Зайдельман, Н.Н. Новицкая и др.)[43]. Однако данная позиция охватывает достаточно небольшую область общественных отношений, поскольку ее авторы исходят из использования мелиоративных мероприятий только в сельском хозяйстве, выполнение же их в иных отраслях народного хозяйства учеными необоснованно не берется в расчет.

Вместе с этим необходимо учитывать, что мелиоративные мероприятия создают благоприятные условия и для сопредельных с мелиорируемыми землями природных объектов и ресурсов (недр, вод, включая подземные, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, прилегающих земель), а также для агроландшафтов в целом как комплексных объектов, что, однако, не всегда может быть благоприятным. Это обуславливается всеобщей взаимосвязью, взаимозависимостью природных объектов и ресурсов.

Таким образом, анализируемая нами деятельность, являясь видом специального природопользования, предполагает прежде всего следование комплексному подходу к охране окружающей среды, исходящему из необходимости охраны при осуществлении права пользования конкретным природным ресурсом, а именно землей, не только этого природного ресурса, но и сопредельных с ним природных ресурсов[44]. Причем такое комплексное природопользование должно наносить наименьший ущерб другим природным ресурсам[45].

В ныне действующем законодательстве содержатся императивно установленные экологические требования[46], учитывающие такое влияние. Их законодательное закрепление имеет весьма прогрессивное значение и во многом обусловлено теми неблагоприятными последствиями, к которым ранее привели непродуманные действия в мелиоративной сфере (например, осушение Полесских болот, усыхание Аральского моря).

Исходя из вышесказанного, можно резюмировать, что в качестве непосредственных объектов мелиорации земель выступают земли (земельные, лесные участки), в том числе почвы, мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения, защитные лесные насаждения, в качестве опосредованных – атмосферный воздух, недра, водные объекты, растительный и животный мир, агроландшафты. В связи с тем что значительная часть возникающих проблем связана с установлением правовых режимов таких объектов мелиорации, как мелиорируемые, мелиорированные земли, мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения, последние будут подробно исследованы нами в главе 2 настоящей монографии.

Мелиоративные мероприятия имеют экологическое, экономическое и социальное значение, поскольку они направлены, во-первых, на сохранение земель и почв, восстановление загрязненных земель, в том числе подвергшихся радиоактивному и (или) химическому загрязнению, обеспечивая этим экологическую безопасность; во-вторых, на повышение плодородия почв для увеличения урожайности сельскохозяйственной и лесной продукции; в-третьих, на предотвращение неблагоприятного воздействия загрязненных земель на здоровье человека.

Назначение мелиорации земель позволяют раскрыть стоящие перед ней цели и решаемые задачи, выступающие правовым ориентиром и показателем эффективности действия права. Они, отражая злободневные общественные потребности и стремления, прежде всего «ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики государства»[47]. При этом, говоря о разделении целей и задач мелиорации, следует согласиться с мнением о том, что в цели непосредственно сосредотачивается глобальное предназначение той или иной деятельности или общественного явления, а в задачах – путь, тактика достижения указанной цели[48]. Как верно отмечает Ю.А. Тихомиров, «целеполагание – исходный пункт, своего рода старт правового регулирования… с которым связано и предвидение результатов правового воздействия на общественные отношения»[49].

Однако, принимая во внимание всю важность закрепления целей в нормативно-правовом акте для обеспечения эффективного правового регулирования общественных отношений, непосредственного отражения в законодательстве о мелиорации земель они не получили, но они могут быть выведены путем его системного толкования. К целям мелиорации, как нам представляется, следует отнести обеспечение сохранения и повышения плодородия почв, восстановления земель, подвергшихся нарушению, деградации, иным негативным явлениям, и предотвращения негативных воздействий на земли, включая почвы. Отразить эти цели как исходные, ключевые положения, по нашему мнению, следовало бы не в виде отдельной статьи, а в самом законодательном определении понятия «мелиорация земель», выполняя, таким образом, функцию квалифицирующего признака, позволяющего отграничить мелиорацию от иных мероприятий. Это также будет способствовать облегчению понимания правоприменителем смысла этого понятия и систематизации законодательства о мелиорации земель.

В отличие от целей основные задачи мелиорации земель прямо перечислены в ст. 1 Закона о мелиорации. К таковым относятся: повышение продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечение гарантированного производства сельскохозяйственной продукции, создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель, а также формирование рациональной структуры земельных угодий. Несмотря на то что эти задачи главным образом ориентированы на решение проблем в сельском хозяйстве, что значительно сужает сферу применения Закона и является его существенным недостатком, ими далеко не исчерпывается суть и назначение мелиорации. Так, мелиоративные мероприятия могут выступать также средством выполнения задачи реабилитации земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, что следует из содержания положений п. 2 ст. 14 ЗК РФ, развивающих его подзаконных актов[50] и ст. 37 Закона о мелиорации.

Выяснение целей и задач, решаемых с помощью проведения мелиорации земель, имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение, помогая в итоге правильному толкованию и применению норм права. Нередко суды, разрешая споры между сторонами, не углубляются в исследование предназначения данной меры и ее целей, имеющих юридическое значение, вследствие чего неверно квалифицируют совершенные деяния и выносят ошибочные решения. Приведем пример.

Ярославский областной суд, рассматривая дело о захламлении земельного участка в результате проведения работ по расчистке от многолетних лесных насаждений земель сельскохозяйственного назначения, в апелляционном определении от 14.04.2014 по делу № 33-2166/2014[51] оставил в силе решение районного суда Ярославской области о приостановлении работ по расчистке от многолетних лесных насаждений названных земель до разработки, согласования и утверждения проекта мелиорации земель, ликвидации последствий захламления земельных участков. Доказательствами по делу подтверждается, что ответчиком в значительных масштабах производилась заготовка древесины, выбирались для этого здоровые деревья хвойных пород, поваленные деревья оставались на вырубленных участках. При этом суд указал, что в силу ст. 8 Закона о мелиорации любая расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней, мха, независимо от ее целей, относится к мелиорации земель, поэтому доводы об устранении последствий ураганов на правильность принятого судом решения повлиять не могут.

На наш взгляд, суд общей юрисдикции, исследуя доказательства, не выяснил всех обстоятельств, имеющих существенное значение для дела. Им не было принято во внимание, для каких целей проводились указанные работы собственником земельного участка, соответствуют ли они назначению мелиорации. Исходя из системного толкования положений законодательства о мелиорации земель, следует, что она должна проводиться не в любых, а в строго определенных целях, которые должны соответствовать основному целевому назначению земель той или иной категории и разрешенному использованию. В частности, мелиорация земель сельскохозяйственного назначения должна быть направлена на создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель, формирование рациональной структуры земельных угодий и др. (ст. 1 указанного Закона).

Кроме того, приведенное истолкование судом положений Закона о мелиорации не согласуется со смыслом других его статей. Так, культуртехническая мелиорация земель представляет собой не одно мелиоративное мероприятие по улучшению земель, а их комплекс (ст. 8). Только посредством совокупности таких мероприятий, а не отдельно взятого, можно достичь именно коренного, длительного улучшения земель.

Следовательно, если работы (рубка многолетних лесных насаждений) проведены землепользователем в целях заготовки древесины, а не выращивания сельскохозяйственной продукции, и не представляют собой комплекса мер, то они не будут считаться мелиоративными и, соответственно, для них не подлежит составлению проект мелиорации.

Исходя из вышеизложенного, более четкому отграничению мелиорации земель от иных мероприятий, на наш взгляд, будет способствовать закрепление в законодательстве определения мелиорации земель как деятельности, заключающейся в проведении гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мероприятий или совокупности таких мероприятий, которые приводят к коренному улучшению земель, сохраняющемуся длительное время, и создают благоприятные условия для иных тесно связанных с ними природных объектов, в том числе для прилегающих земель, в целях сохранения, восстановления земель и/или повышения плодородия почв.

Сноски