Правоохранительные органы. Учебное пособие
Однако в настоящее время в законодательстве Российской Федерации система правоохранительных органов не приведена. Статус правоохранительного для каждого из таких органов устанавливается в конкретном акте законодательства, определяющем его функции и правомочия.
Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. от 11 ноября 2003 г.), реализующим концепцию Президента РФ о реформировании системы государственной службы в Российской Федерации и являющимся системообразующим для разрабатываемых проектов федеральных законов о различных видах федеральной государственной службы (гражданской, военной и службы в правоохранительных органах), дано определение службы в правоохранительных органах.
Согласно ст. 7 указанного Закона правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Однако это положение закона вступает в силу лишь после принятия федерального закона о федеральной государственной службе в правоохранительных органах РФ (до настоящего времени не принят).
Вместе с тем сегодня в законодательстве существует единый подход к объему полномочий правоохранительных органов, формированию денежного довольствия (денежного содержания) их должностных лиц, а также социального пакета (установление определенных льгот, гарантий и компенсаций, обязательного государственного личного страхования их должностных лиц и др.).
В правоохранительной деятельности существенную роль играют правоохранительные организации (адвокатура, нотариат, частные охранные и детективные структуры). Они, являясь негосударственными учреждениями, непосредственно не входят в систему правоохранительных органов, но их деятельность либо содействует реализации правоохранительных функций (например, деятельность частных детективов по установлению на договорной основе обстоятельств преступления), либо обеспечивает законность правоохранительной деятельности (например, деятельность адвоката, выступающего по уголовному делу в роле защитника обвиняемого).
Не являются правоохранительными органами и суды. В этом отношении мы солидарны с Е. И. Козловой и О. Е. Кутафиным, которые отмечают, что судебная власть, являясь одной из разновидностей государственной власти, призвана осуществлять не правоохранительную деятельность, а правосудие.[15]
Действительно, до недавнего времени в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР (не действует с 1 июля 2002 г.) суды при рассмотрении уголовных дел были обязаны при установлении признаков состава преступления в каком-либо деянии возбудить уголовное дело и направить его для расследования прокурору, который решал вопрос о подследственности. Кроме того, на суд возлагалась обязанность по организации розыска подсудимых, скрывающихся от суда. Эти и ряд других полномочий судов делали возможным отнесение этих государственных органов к правоохранительным структурам. Однако действующий УПК РФ не наделил суды подобными полномочиями. В настоящее время суды выполняют исключительно функции судебной власти, связанные с обеспечением законности правоохранительной деятельности и осуществлением правосудия по уголовным делам.
Характерной особенностью правоохранительной деятельности является ее принадлежность к юрисдикции органов исполнительной власти.
Исключением из данного правила является прокуратура.[16] Она не относится ни к одному из обозначенных в ст. 10 Конституции РФ ветвей государственной власти, а составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ст. 129 Конституции РФ).
Основной функциональной особенностью прокуратуры является осуществление ее органами надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом государственные меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; за исполнением законов судебными приставами.
К иным направлениям деятельности прокуратуры законодатель отнес участие прокуроров в рассмотрении дел судами, прежде всего уголовных, где прокурор выступает в роли государственного обвинителя, обеспечивая состязательность сторон. Прокуратура осуществляет и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, выполняет иные, предусмотренные законодательством, функции (см. гл. 5 настоящей работы).
Названные и другие виды деятельности прокуратуры однозначно свидетельствуют о том, что прокуратура является правоохранительным органом и входит в их систему, несмотря на то, что положения о ней содержатся в гл. 7 Конституции РФ «Судебная власть».
Однако, в отличие от судебных органов, прокуратура, как и другие правоохранительные органы, вправе по собственной инициативе проводить мероприятия по выявлению противоправных деяний и принимать меры по привлечению к ответственности лиц, виновных в их совершении.
Таким образом, к правоохранительным органам следует отнести: прокуратуру, Министерство внутренних дел РФ (МВД России), Федеральную службу безопасности РФ (ФСБ России), Федеральную таможенную службу (ФТС России), Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России), а также Федеральную службу исполнения наказаний (ФСИН России) и Федеральную службу судебных приставов (ФССП) Министерства юстиции РФ.
В то же время деятельность этих органов в современном демократическом государстве невозможна без суда и негосударственных организаций обеспечения правоохраны (адвокатуры, юрисконсультуры (юридических фирм и юрисконсультов, осуществляющих свою деятельность в экономической сфере), нотариата, третейских судов, частных охранных и детективных структур).
При этом «собственно правоохранительными» среди них являются только органы прокуратуры, внутренних дел (милиция и органы предварительного следствия) и министерства юстиции (служба судебных приставов и органы уголовно-исполнительной системы). Часть из них являются специальными службами, призванными защищать непосредственно государственные интересы (политические, экономические и др.). Это правоохранительные органы «узкой (специальной) компетенции». Правоохранительная функция в их деятельности является второстепенной. К их числу можно отнести органы безопасности и органы наркоконтроля (например, в деятельности органов ФСБ России основной является контрразведывательная функция, а органы ФСКН России призваны контролировать прежде всего легальный оборот наркотиков).
В системе правоохранительных органов можно выделить и контролирующие органы с элементами правоохранительной деятельности – таможенные органы. Их деятельность является фискальной и связана с обеспечением экономической безопасности государства (взимание таможенных платежей за пересечение товарами и транспортными средствами таможенной границы). Правоохранительная функция в таможенных органах выполняется лишь узким кругом специальных подразделений, входящих в так называемый «правоохранительный блок».
Отличие «собственно правоохранительных органов» от специальных служб и контролирующих органов состоит в целях их деятельности. Если для первых защита прав и свобод граждан от противоправных посягательств является основным, непосредственным видом деятельности, то для органов второй и третьей групп она носит опосредованный (производный) или второстепенный характер. Однако с правоохранительными органами их объединяет наличие сходных подразделений и способ деятельности. Они все являются органами предварительного расследования, имеют в своем составе оперативные подразделения. Выявление противоправных деяний (преступлений и правонарушений) осуществляется ими с помощью производства оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных (следственных) действий.
1.3. Правоохранительные функции
Правоохранительная деятельность многопланова, она и включает в себя выполнение различных функций. Эти направления отражают общую концепцию правоохранительной деятельности и позволяют достичь ее исходных целей – защиты прав и законных интересов личности, общества, государства от противоправных посягательств. Разносторонний характер правоохранительной деятельности, особенности содержания и формы ее составных частей, предопределили следующие правоохранительные функции:
– конституционный контроль;
– правосудие, судебный контроль и судебный надзор;
– прокурорский надзор;
– выявление и расследование преступлений;
– организационное обеспечение деятельности судов;
– исполнение судебных решений (приговоров) и решений правоохранительных органов;
– оказание юридической помощи и защита по уголовным делам.
Указанные виды правоохранительных функций направлены на решение конкретных специфических задач, а именно: выявление и устранение нарушений конституционных и уставных предписаний; справедливое рассмотрение и разрешение судебных дел, а также устранение нарушений закона, связанных с деятельностью органов и должностных лиц; выявление и устранение нарушений закона с помощью средств прокурорского реагирования; создание условий для независимого осуществления полномочий судебной властью и исполнение судебных решений; выявление и установление обстоятельств преступлений и правонарушений и лиц, причастных к их совершению; предоставление квалифицированной юридической помощи.
Для их выполнения создаются конкретные государственные правоохранительные органы. Все названные правоохранительные функции тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга.
Таким образом, под правоохранительными функциями следует понимать основные направления деятельности правоохранительного или иного государственного органа[17], а также негосударственной правоохранительной организации[18], нацеленные на защиту прав и законных интересов общества, личности и государства от общественно опасных, противоправных посягательств.
В теории правоохранительной деятельности высказываются предложения о том, чтобы дополнить традиционный перечень правоохранительных функций новыми направлениями деятельности правоохранительных органов, в частности, рассматривать в качестве правоохранительной деятельности охрану (физическую и техническую). Главным аргументом в этом случае выступают непосредственные объекты охраны – жизнь, здоровье, неприкосновенность личности, жилища, тайна частной жизни и некоторые другие права и свободы человека. Кроме того, опосредованно путем охраны обеспечиваются свобода предпринимательской деятельности, добросовестная конкуренция, право на труд и т. п.
Охрана отличается от других правоохранительных функций по способам, формам и субъектам ее осуществления.
Подтверждением указанной позиции служит повышенное внимание к данному виду деятельности в настоящее время на государственном уровне. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. № 66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации»[19] в целях оптимизации структуры вневедомственной охраны при органах внутренних дел и обеспечения надежной охраны имущества физических и юридических лиц создано федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана», подведомственное Министерству внутренних дел РФ, на базе военизированных и сторожевых подразделений вневедомственной охраны и подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, осуществляющих функции по проектированию, монтажу, обслуживанию и ремонту технических средств охраны.
Руководство данной деятельностью осуществляется Департаментом государственной защиты имущества и Центром оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны МВД России.
Авторы настоящего пособия придерживаются иной точки зрения. Несмотря на то, что, действительно, деятельность охраны, прежде всего милицейской (вневедомственной), имеет некоторые особенности, но связаны они не со спецификой правоохраны как таковой в ее теоретическом понимании, а с особенностями средств, приемов и методов защиты жизни, здоровья охраняемых субъектов и собственности от противоправных посягательств. Правоохрана в рассматриваемом случае осуществляется в форме либо административной деятельности (при выявлении преступлений), либо процессуальной (при производстве неотложных следственных действий). Подобные формы правоохранительной деятельности свойственны и другим подразделениям органов внутренних дел (например, дорожно-патрульной или патрульно-постовой службам).
Указанные аспекты правоохранительной деятельности не занимают в служебной деятельности вневедомственной и любой другой охраны (даже в деятельности Федеральной службы охраны) доминирующего положения.
Согласно ст. 3 Указа Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 (в ред. от 05.04.2006 г.) «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации»[20] основными задачами ФСО России являются:
1) обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;
2) прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы;
3) предупреждение, выявление и пресечение противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты;
4) предупреждение, выявление и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах, в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны и на трассах их проезда;
5) защита охраняемых объектов;
6) участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом;
7) организация и обеспечение эксплуатации, безопасности, совершенствования специальной связи и информации, предоставляемых государственным органам;
8) участие в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации, противодействию техническим разведкам и защите сведений, составляющих государственную тайну;
9) осуществление государственной политики в области правовой информатизации Российской Федерации и координация работ, производимых в этой сфере;
10) информационно-технологическое и информационно-аналитическое обеспечение государственных органов, техническое обслуживание и программное сопровождение информационно-телекоммуникационных систем и ситуационных центров, а также информационное обеспечение управления государством в военное время и при чрезвычайных ситуациях;
11) обеспечение собственной безопасности.
Как видим, из 11 задач ФСО России к правоохранительным можно отнести лишь пункты 3 и 4, да и то по смыслу их редакции они являются скорее вспомогательными, чем основными.
1.4. Предмет и система курса «Правоохранительные органы»
Учебная дисциплина «Правоохранительные органы» изучается студентами юридических вузов и факультетов на первом или втором курсах и призвана сформировать у будущих юристов целостное представление о механизме реализации охранительной функции государства.
Ее освоение предшествует изучению таких базовых курсов, как уголовное право, уголовно-процессуальное право (уголовный процесс), уголовно-исполнительное право, административное право, таможенное право, криминология, криминалистика, прокурорский надзор, нотариат, адвокатура, в рамках которых студенты более подробно ознакомятся с конкретными видами правоохранительной деятельности и изучат их сущность.
Предмет курса «Правоохранительные органы» включает в себя наиболее общие сведения о правовой основе организации и деятельности, целях и задачах, компетенции и правовом положении (правах и обязанностях) отдельных государственных органов, осуществляющих охранительную функцию.
К числу таких сведений, в частности, относится информация о понятии, формах и конкретных видах правоохранительной деятельности, о построении соответствующих органов, судов и правоохранительных организаций, их структуре (взаимосвязи и соподчиненности их подразделений), составе, об их основных правоохранительных функциях.
Сюда вошли сведения о специализированных органах, выполняющих правоохранительную деятельность: органы внутренних дел (МВД России), государственной безопасности ФСБ России), наркоконтроля (ФСКН России), Федеральной службы исполнения наказания и Федеральной службы судебных приставов Минюста России.
Традиционно в системе дисциплины рассматриваются и органы прокуратуры, несмотря на особый статус в системе правоохранительных органов, который приобрела прокуратура после исключения из ее полномочий прав по возбуждению уголовных дел, проведению предварительного следствия и превентивному надзору за следственными органами. Представляется, что в настоящее время прокуратуру следует отнести к органам, обеспечивающим законность правоохранительной деятельности средствами прокурорского надзора, наряду с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
В рамках данной дисциплины также рассматриваются вопросы, связанные с организацией судебной власти в Российской Федерации, раскрываются понятия правосудия и принципов судопроизводства, излагаются сведения о построении судебной системы, организации и полномочиях Конституционного Суда РФ, системы судов общей юрисдикции и системы арбитражных судов, а также мировой и конституционной юстиции субъектов Российской Федерации.
Несмотря на то, что данный вид деятельности не является правоохранительным, он, несомненно, призван решать охранительные задачи, правда, посредством отправления правосудия по уголовным делам и осуществления судебного контроля за законностью деятельности правоохранительных органов.
Система дисциплины содержит сведения и об организационном обеспечении деятельности судов, включая темы, посвященные статусу судей в Российской Федерации, органам судейского сообщества и Судебному департаменту при Верховном Суде РФ.
Включены в предмет дисциплины «Правоохранительные органы» сведения и о некоторых негосударственных структурах, призванных содействовать правоохранительной деятельности (так называемых правоохранительных организациях). Традиционно среди них рассматриваются третейские суды, нотариат, адвокатура, частные охранные и детективные структуры.
С учетом этого дисциплину «Правоохранительные органы» можно определить как дисциплину, в рамках которой изучаются наиболее общие сведения об организации, функциях, задачах, компетенции и правовом положении правоохранительных органов, судов и негосударственных правоохранительных организаций, которые связаны с обеспечением безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств.
1.5. Соотношение дисциплины «Правоохранительные органы» с другими правовыми дисциплинами
Связь дисциплины «Правоохранительные органы» с другими юридическими дисциплинами имеет два аспекта. Первый – общеправовой. В его рамках обозначается связь данного курса с такими дисциплинами, которые создают правовую основу организации и деятельности всех правоохранительных органов: конституционное право, уголовно-процессуальное право (уголовный процесс), административное право, уголовно-исполнительное право и теория оперативно-розыскной деятельности.
Второй аспект соотношения рассматриваемого курса с правовыми дисциплинами можно обозначить как прикладной. Его содержанием является взаимодействие курса «Правоохранительные органы» с такими дисциплинами, в рамках которых рассматриваются уже не общие (формальные) положения о деятельности интересующих нас органов, а конкретные приемы и методы правоохранительной деятельности: прокурорский надзор, криминалистика, адвокатура, нотариат (основы нотариальной деятельности) и другие дисциплины специализации.
В рамках первого аспекта необходимо отметить наиболее тесную связь курса «Правоохранительные органы» с конституционным правом, который является базовым для правоохранительной деятельности.[21] Именно в Конституции РФ установлены положения, определяющие сущность конституционного контроля, судопроизводства, прокурорского надзора, процессуальной и оперативно-розыскной деятельности.
В конституционном праве формулируются также цели и задачи правоохранительной деятельности, определяются основные полномочия ее субъектов (государственных органов и их должностных лиц, обладающих властными полномочиями по применению юридических мер воздействия, а также правонарушителей, т. е. лиц, совершивших противоправные, общественно опасные деяния).
Курс «Правоохранительные органы» связан и с административным правом. Эта связь состоит в том, что именно в рамках административного права изучаются организация и деятельность органов государственного управления, к числу которых принадлежат и правоохранительные органы, разрабатываются критерии законности и ответственности в государственном управлении, содержание, процедуры и пределы административного контроля, изучаются проблемы повышения результативности и эффективности работы государственных органов власти и управления.[22]
Кроме того, правоохранительные органы применяют административно-правовые нормы материального и процедурного характера как при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, так и при осуществлении борьбы с преступностью.
В теснейшей связи с рассматриваемой дисциплиной находится уголовно-процессуальное право. Именно нормы уголовного процесса регламентируют порядок производства предварительного следствия и дознания, сферу прокурорского надзора, судебного и ведомственного процессуального контроля, а также порядок отправления правосудия по уголовным делам. Цель подобной правовой регламентации – обеспечение реализации прав и свобод субъектов правоохранительной деятельности в уголовном судопроизводстве.
В рамках второго из обозначенных аспектов следует отметить непосредственную связь настоящей дисциплины с прокурорским надзором. Так, если в курсе «Правоохранительные органы» рассматриваются правовые основы организации органов прокуратуры и основные направления ее деятельности, то в курсе «Прокурорский надзор» основной акцент делается уже на формах и методах осуществления прокурорского надзора, в том числе за законностью деятельности правоохранительных органов и их должностных лиц.
Просматривается соотношение данного курса и с дисциплиной «Адвокатура». В этой плоскости, как и в предыдущем случае, правоохранительным органам отводится роль вспомогательной дисциплины, рассматривающей правовые основы организации адвокатуры и правовые формы осуществления адвокатской деятельности. Непосредственно в дисциплине «Адвокатура» основной акцент сделан на изучение правовых и профессиональных основ деятельности адвоката.
Подобная взаимосвязь прослеживается и при изучении курсов «Уголовно-исполнительное право» и «Таможенное право», поскольку в рамках дисциплины «Правоохранительные органы» рассматриваются организация и правоохранительные аспекты деятельности ФТС России и ФСИН России.
В некоторых высших учебных заведениях преподаются такие дисциплины специализации, как «Правовые основы нотариальной деятельности» и «Судебная власть в Российской Федерации». В подобных случаях соотношение обозначенных курсов с дисциплиной «Правоохранительные органы» аналогична связи с дисциплинами «Прокурорский надзор» и «Адвокатура» – рассматриваемая дисциплина выполняет роль базового предмета, в рамках которого изучаются правовые основы организации и компетенции нотариата и судебной системы, а в дальнейшем студенты более подробно будут изучать проблемы нотариальной деятельности и судопроизводства по различным судебным делам.
На дисциплину «Правоохранительные органы» оказывают влияние такие юридические учебные курсы, как «Теория государства и права» и «История государства и права», поскольку многие вопросы организации и деятельности судебных органов, органов прокуратуры, юстиции, внутренних дел, учреждений адвокатуры требуют общетеоретического и исторического анализа.
1.6. Основные правовые источники курса и их классификация
Применительно к правовому регулированию организации правоохранительных органов и правоохранительной деятельности можно говорить о наличии определенной системы нормативных правовых актов (законодательства). По своему содержанию они регулируют различные виды общественных отношений и включают в себя нормы различных отраслей права.