Правоохранительные органы. Учебное пособие
Систему законодательства о правоохранительных органах можно классифицировать как по горизонтали, выделяя отраслевую и межотраслевую специфику правового регулирования, а также по вертикали – определяя ее иерархическую организацию.
Горизонтальная система законодательства обусловлена предметом правового регулирования, а также спецификой регулируемых отношений.
Применительно к деятельности правоохранительных органов следует выделить такую совокупность правовых норм, которая складывается на базе тех или иных компонентов (подотраслей, юридических институтов), больших по объему отраслей права с добавлением ряда норм близкого содержания, взятых из других отраслей права. На этой базе в настоящее время разрабатываются основы российского полицейского права.[23]
В рассматриваемой плоскости совокупность правовых актов о правоохранительных органах подразделяют на следующие группы:
– общего характера (Конституция РФ, Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446–1 (в ред. от 02.03.2007 г.) «О безопасности»[24]);
– о судебной власти, правосудии и судебной системе (Федеральные конституционные законы: от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»(в ред. от 05.02.2007 г.);[25] от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 05.04.2005 г.),[26] от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (с изм. на 12.07.2006 г.),[27] от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (в ред. от 04.12.2006 г.), Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132–1 «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. от 02.03.2007 г.),[28] Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (в ред. от 02.03.2007 г.)[29] и др.);
– об организационном обеспечении деятельности судов (Федеральные законы: от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (в ред. от 02.03.2007 г.);[30] от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (в ред. от 03.03.2007 г.);[31] от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (с изм. на 02.02.2006 г.);[32] Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (в ред. от 08.09.2006 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (Об утверждении Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации) и др.);
– о прокурорском надзоре и органах прокуратуры (Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации»[33]);
– об органах выявления и расследования преступлений (Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026–1 (в ред. от 02.03.2007 г.) «О милиции»,[34] Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (в ред. от 24.07.2007 г.) «О Федеральной службе безопасности»;[35] Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ[36] и др.);
– об организации выявления и расследования преступлений (Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 24.07.2007 г.) «Об оперативно-розыскной деятельности»[37] и др.);
– об органах, исполняющих судебные решения (в том числе Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ[38] и Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473–1 (в ред. от 19.06.2007 г.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[39]);
– о юридической помощи по уголовным делам и ее организации (Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487–1 (в ред. от 18.07.2006 г.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»,[40] Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ (в ред. от 20.12.2004 г.) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[41] и др.).
В основе иерархической системы законодательства о правоохранительных органах лежит разделение нормативных актов в зависимости от их юридической силы и органов государственной власти, их принявших.[42]
На этом основании нормативные акты, регулирующие деятельность судебной власти, прокуратуры, органов внутренних дел, других правоохранительных органов, подразделяются на уровни.
Высший уровень в иерархии нормативных актов, регулирующих правоохранительную деятельность, занимает Конституция РФ.
Так, в соответствии с п. «в», «г», «о» ст. 71; п. «е» ст. 83; п. «ж», «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесены: установление системы федеральных органов судебной власти и их формирование; прокуратура, а также организация федеральных органов исполнительной власти, включая правоохранительные органы – МВД России, ФСБ России, ФТС России, Минюст России, ФСКН России.
Конституция РФ в п. «б», «л» ч. 1 ст. 72 определяет задачи правоохранительной деятельности: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. Причем данные задачи, а также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Второй уровень занимают федеральные законы. Так, например, порядок осуществления процессуальной деятельности органов предварительного следствия и дознания, а также их взаимоотношения с судом, прокуратурой и адвокатурой определен в Уголовно-процессуальном кодексе РФ.
Третий уровень занимают нормативные указы Президента РФ. Подобные правовые акты имеют весьма важное значение для организации правоохранительных органов, поскольку все они непосредственно подчиняются Президенту РФ, который своими указами регулирует:
– организацию отдельных правоохранительных органов (их обособленных подразделений) и их компетенцию (см. Указы Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (в ред. от 07.05.2007 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»;[43] от 15 июня 1998 г. № 711 (в ред. от 23.04.2007 г.) «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» (вместе с «Положением о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации»);[44] от 28 июля 2004 г. № 976 (в ред. от 31.08.2006 г.) «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»[45] и др.;
– материально-техническое обеспечение правоохранительных органов и денежное довольствие их сотрудников (Указ Президента РФ от 30 июня 2002 г. № 672 (в ред. от 31.08.2005 г.) «О денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации»[46]).
Следующий уровень нормативных актов о правоохранительных органах составляют постановления Правительства РФ.
Среди них можно выделить нормативные акты, регулирующие организацию отдельных структурных подразделений правоохранительных органов (постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589 (в ред. от 04.08.2005 г.) «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации»[47]), а также акты, определяющие порядок их деятельности (постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1079 (в ред. от 02.08.2007 г.) «О мерах по упорядочению деятельности, связанной с осуществлением контроля транспортных средств на автомобильных дорогах»[48]).
Правительство РФ регулирует и общие вопросы материально-технического обеспечения и денежного довольствия сотрудников отдельных служб и подразделений правоохранительных органов (постановление Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 789 «О форме одежды, знаках различия и нормах снабжения вещевым имуществом сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, имеющих специальные звания внутренней службы»;[49] постановление Правительства РФ от 26 августа 2004 г. № 438 «Об условиях оплаты труда работников подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации»[50]).
Значимую ступень в иерархии нормативных актов о правоохранительных органах и правоохранительной деятельности занимают ведомственные нормативные предписания. Они издаются по линии Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции, МВД России и других правоохранительных органов. Эти акты носят разные названия: приказы, инструкции, правила, положения и т. п., но имеют одно предназначение – обеспечить организационную сторону правоохранительной деятельности.
Так, например, приказ Генпрокуратуры РФ № 39, МВД РФ № 1070, МЧС РФ № 1021, Минюста России № 253, ФСБ РФ № 780, Минэкономразвития РФ № 353, ФСКН РФ № 399 от 29 декабря 2005 г. «О едином учете преступлений» (вместе с «Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях», «Положением о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений», «Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных документов»);[51] приказ МВД РФ от 22 ноября 2005 г. № 950 (в ред. от 15.05.2007 г.) «Об утверждении Правил внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел».[52] Данные Правила разработаны в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»[53] и регламентируют внутренний распорядок в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел.
Еще один уровень нормативного регулирования создает региональное законодательство о правоохранительных органах. Его значение в данной сфере правового регулирования невелико. В большей степени законами субъектов Российской Федерации регулируется организация мировой юстиции, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и милиции.
В частности, согласно ст. 53 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 15.02.2006 г.) «Устав города Москвы»[54] охрана общественного порядка и обеспечение личной безопасности граждан, охрана собственности во всех ее формах на территории города осуществляются органами внутренних дел, организация и порядок деятельности которых определяются федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами г. Москвы.
Мэр Москвы в соответствии с законодательством вправе создавать в г. Москве подразделения и службы милиции общественной безопасности. Состав, задачи, функции подразделений милиции общественной безопасности, а равно условия прохождения службы в них определяются правовыми актами г. Москвы, принятыми в соответствии с законодательством.
Органы государственной власти г. Москвы оказывают содействие деятельности правоохранительных органов. Однако подобное содействие не подменяет, а дополняет федеральное законодательство, нормирует порядок взаимодействия правоохранительных структур с государственными учреждениями субъектов Федерации, муниципальными органами власти и общественными объединениями. В частности, Закон г. Москвы от 28 февраля 2007 г. № 6 «О профилактике наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ в городе Москве»[55] регулирует отношения в сфере профилактики наркомании и незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ, а также их аналогов, в том числе в сфере антинаркотической пропаганды, антинаркотического обучения и воспитания граждан, выявления, лечения и реабилитации больных наркоманией в г. Москве.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако реализуются они исключительно через внутреннее законодательство.
Например, Конвенция ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» (Вена, 20 декабря 1988 г.)[56] приобрела статус нормативного акта на территории нашей страны только после ее ратификации постановлением Верховного Совета СССР от 9 октября 1990 г. № 1711–1 «О ратификации Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ».[57]
Важное значение для правоохранительной деятельности (в особенности для процессуальной ее формы) имеют решения высших судебных органов, среди которых прежде всего необходимо назвать постановления Конституционного Суда РФ. Несмотря на то, что этот суд не наделен правом издавать нормативные акты, обязательные к исполнению правоохранительными органами, принимаемые им решения могут повлечь приостановление действия акта, используемого в правоохранительной деятельности, если он противоречит Конституции РФ. Результатом подобного решения Конституционного Суда РФ может быть и отмена или изменение решения соответствующего правоохранительного органа, в том случае, если оно было принято до принятия постановления Суда.
Приведем пример. Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. № 11-П п. «б» ч. 1 ст. 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 г. «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью»,[58] в соответствии с которым Министерству внутренних дел предоставлено право задержания лиц, причастных к деятельности организованных преступных групп, было признано не соответствующим Конституции РФ, и не подлежащим применению.
У Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ несколько иная функция. Они на основе обобщения и анализа судебной практики по конкретным делам, по которым встречаются трудности правоприменения, дают указания по наиболее правильному и рациональному применению данных норм закона. Это делают Пленумы указанных Судов в своих постановлениях. Эти разъяснения не являются источниками права, однако, разъясняя те или иные правовые положения, высшие судебные органы обеспечивают единообразное применение закона не только судами, но и правоохранительными органами.
Так, для обеспечения защиты граждан от преступных посягательств, а также в связи с вопросами, возникшими в судебной практике по делам об изнасиловании и о совершении насильственных действий сексуального характера Пленум Верховного Суда РФ дал необходимые разъяснения в постановлении от 15 июня 2004 г. № 11 «О судебной практике по делам о преступлениях, предусмотренных статьями 131 и 132 Уголовного кодекса Российской Федерации».[59]
Глава 2. Судебная система и судебная власть. История и современность
2.1. Организация судебной системы в дореволюционной России
2.1.1. Судебная реформа 1864 года[60]
Судебная реформа 1864 года была составной частью так называемых «реформ 60-х годов», означавших переход России от феодальной монархии к буржуазной. Она отменила судебную власть помещиков над крестьянами и особые суды для каждого сословия, провозгласила отделение суда от органов законодательной и административной власти, независимость и несменяемость судей.
Судебная реформа была проведена изданием 20 ноября 1864 г. «Судебных уставов». Они состояли из четырех законов: «Учреждение судебных установлений», «Устав уголовного судопроизводства», «Устав гражданского судопроизводства» и «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями».
В соответствии с ними судебная система распадалась на две ветви – на суды мировые (мировые установления) и суды общие (судебно-административные установления).[61]
Мировая юстиция состояла из:
участковых мировых судей, получавших за свой труд вознаграждение;
мирового съезда;
почетных мировых судей, труд которых не оплачивался.
Если участковые мировые судьи действовали в пределах своего судебного участка, то почетные мировые судьи не имели своего определенного участка и разбирали дела только в тех случаях, когда сами тяжущиеся обращались лично к ним с соответствующей просьбой. Но почетные мировые судьи входили в состав мировых съездов, являвшихся второй инстанцией для дел, рассмотренных участковыми мировыми судьями. Они могли принимать участие в работе окружных судов при рассмотрении гражданских и уголовных дел, если по каким-либо причинам один из членов окружного суда отсутствовал.
Мировой судья единолично разбирал подсудные ему дела, как гражданские, так и уголовные. Подсудность гражданских дел определялась ценой иска (первоначально до 500 руб., позже до 1500 руб.). Дела по спорам о недвижимом имуществе из нее исключались независимо от цены иска. По уголовным делам мировые судьи применяли специальный «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями», согласно которому наказаниями могли быть замечание, выговор, денежные взыскания не свыше 300 руб., арест не свыше трех месяцев и тюремное заключение на срок не свыше одного года. Мировому судье были подсудны дела о проступках против общественного порядка, о личных оскорблениях и побоях, о мошенничествах и кражах на сумму не свыше 300 руб. Однако если обвиняемый принадлежал к привилегированным классам (дворянству и духовенству), то дела об имущественных преступлениях независимо от суммы ущерба были подсудны окружному суду с участием присяжных заседателей.
В системе мировых учреждений, как уже было указано, судом второй инстанции являлся съезд мировых судей, состоящий из всех участковых и почетных мировых судей данного уезда или столичного города.
В системе общих судебных учреждений судами первой и второй инстанций были соответственно окружные суды и судебные палаты. Однако взаимоотношения этих судов и функции каждого из них были сложнее, чем в системе мировых судов. Каждый окружной суд учреждался для рассмотрения гражданских и уголовных дел, превышающих подсудность мирового судьи, и действовал на территории нескольких уездов. Но если все гражданские дела, подсудные окружному суду, рассматривались в одном и том же порядке, в составе трех постоянных членов суда («коронных судей»), то при разбирательстве уголовных дел окружной суд действовал в двух различных формах. Эти различия прежде всего относились к составу суда, но затрагивали также порядок судопроизводства.
Дела о преступлениях меньшей тяжести, не влекущих применения лишения свободы с поражением в правах («каторжные работы» и «исправительные арестантские отделения»), были подсудны коронному составу суда из трех его членов.
Дела о тяжких преступлениях разбирались окружным судом с участием присяжных заседателей.
Суд присяжных был построен по образцу французского суда ассизов. Коронный состав его складывался из трех членов суда, один из которых председательствовал в заседании.[62] Скамья присяжных заседателей состояла из 12 очередных присяжных и двух запасных, которые могли заменить выбывших ввиду болезни очередных присяжных.
Ни одно из заседаний окружного суда (как судебных, так и распорядительных) не могло состояться без участия прокурора.
На приговоры окружного суда без присяжных можно было приносить апелляционные жалобы и протесты в судебную палату.
Приговоры, вынесенные окружным судом на основании решения вопроса о виновности (вердикта) присяжных заседателей, не подлежали пересмотру по существу в апелляционном порядке. Эти приговоры могли быть обжалованы и опротестованы в Сенат лишь в кассационном порядке.
Судебные палаты охватывали своей деятельностью несколько губерний и являлись еще более сложным учреждением, чем окружные суды. Как уже было отмечено, судебная палата была судом второй инстанции для рассмотрения в апелляционном порядке жалоб и протестов на все решения окружных судов по гражданским делам и на приговоры, вынесенные окружным судом без участия присяжных заседателей.
Судебная палата делилась на гражданские и уголовные департаменты в составе председателя и нескольких членов. Один из председателей департамента имел звание старшего председателя и кроме руководства своим департаментом осуществлял ряд функций судебного управления и дисциплинарного надзора, возглавляя общее собрание департаментов.
При уголовном департаменте судебной палаты действовала камера предания суду по делам, подсудным суду присяжных. Она представляла собой закрытое распорядительное заседание в составе всех членов департамента, являвшихся докладчиками по делам, которые прокурор палаты вносил с утвержденным им обвинительным актом.
Но по политическим преступлениям судебная палата выступала и в качестве суда первой инстанции. В этом случае дело по существу рассматривалось «особым присутствием судебной палаты с участием сословных представителей». Особое присутствие состояло из председателя департамента судебной палаты, трех членов департамента и трех представителей от основных сословий Российской империи.
Третьей, кассационной инстанцией, в то же время объединяющей и направляющей всю деятельность судебных учреждений «по правильному и единообразному применению законов», стали после судебной реформы 1864 г. кассационные департаменты Сената. Они рассматривали кассационные жалобы сторон на постановленные в апелляционном порядке окончательные решения и приговоры съезда мировых судей и судебной палаты, а также кассационные жалобы и протесты на не подлежавшие апелляционному обжалованию приговоры окружных судов с участием присяжных заседателей и судебных палат с участием сословных представителей.
Как кассационный суд Сенат, «не решая дел по существу, в общем порядке судопроизводства, наблюдает за охранением точной силы закона и за единообразным его исполнением всеми судебными установлениями империи».
Однако функции Сената не исчерпывались рассмотрением дел в кассационном порядке. По закону 1877 г. было образовано соединенное присутствие Сената в составе назначаемых государем 6 сенаторов – по два от обоих кассационных и первого департамента. Соединенное присутствие осуществляло надзор за судебными местами и предание суду должностных лиц судебного ведомства.
Кроме того, по закону 1872 г. уголовный кассационный департамент Сената мог быть судом первой инстанции по делам о должностных преступлениях высших должностных лиц. В зависимости от важности дела оно разрешалось с участием или без участия сословных представителей. Во втором случае приговоры могли быть обжалованы в апелляционном порядке в общее собрание кассационных департаментов.
По законам 1872 и 1878 гг. особое присутствие Сената из пяти сенаторов, первоприсутствующего и четырех сословных представителей (губернский и уездный предводители дворянства, городской голова и волостной старшина) разрешали те дела о государственных преступлениях, которые передавались ему специальными повелениями государя.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Примечания
1
Радько Т. Н. Теория государства и права. Учебник для вузов. М.: Академический Проспект, 2005. С. 202–204.
2
Теория государства и права. Учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. С. 62; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 27.
3
Радько Т. Н. Указ. раб. С. 202.
4
Развернутое определение правоохранительной системы дано в монографии А. Г. Братко «Правоохранительная система (вопросы теории). М.: Юридическая литература, 1991. Под ней автор понимает совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий (охранительная функция правовой системы, правоохранительная деятельность, юридические нормы и правоотношения, правоохранительные органы и законность, правовая культура), обеспечивающих защиту общественных отношений от противоправных посягательств (С. 206). В этом отношении мы солидарны с А. Г. Братко. Действительно, правоохранительная система – понятие более широкое, чем понятие системы правоохранительных органов. Она включает в себя помимо государственных структур (совокупности правоохранительных органов) систему юридических норм, которая является правовой основой реализации охранительной функции государства. Она обеспечивает правоохранительную деятельность системой уголовно-правовых запретов и санкций (наказаний) за их нарушение. Запреты реализуются в общих (неперсонифицированных) охранительных отношениях, а санкции – в конкретных (индивидуальных) правоотношениях.