Соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности в особых экономических зонах

§ 1. Особые экономические зоны в системе территорий с особым правовым режимом экономической деятельности

Стремление к развитию отечественной экономики, выходу России на мировой рынок и упрочению ее положения на международном уровне обусловило применение государством механизмов, способствующих реализации указанных целей. Примером такого механизма служат ОЭЗ, используемые во всем мире в целях привлечения инвестиций, а также осуществления хозяйствующими субъектами на их территории деятельности, в которой заинтересовано государство.

В настоящее время в мире насчитывается более двух тысяч подобных зон, именуемых особыми, свободными или специальными[2].

История развития ОЭЗ началась в 166 году до н. э. с провозглашения о. Делос территорией, на которой привозившие и хранившие там товары купцы освобождались от уплаты налогов и пошлин[3]. Дальнейшее развитие в XII–XIII вв. получают зоны свободной торговли[4].

К средним векам относится возникновение «порто-франко» – приморских гаваней, пользующихся правом беспошлинного ввоза заграничных товаров[5] в Гамбурге, Бремене, Марселе и др.[6] К началу XIX века «порто-франко» на большей части Европы прекращают свое существование из-за снижения доходов государств и в связи с большими издержками по борьбе с контрабандой[7].

Во второй половине XX века во всем мире широко распространились свободные экономические зоны (далее – СЭЗ), функционирующие и по сей день в форме торгово-складских, международных, комплексных, инновационных, экспортных, сервисных и иных зон. Их объединяет исторически сложившийся подход предоставления льгот и иных преимуществ хозяйствующим субъектам в целях увеличения притока инвестиций в экономику страны.

Россия не стояла в стороне от данных процессов. В XIII–XV вв. она также использовала режим «порто-франко» для развития транзитной торговли и насыщения внутреннего рынка товарами. Данный режим длительное время существовал во Владивостоке, Одессе и Батуми[8]. Впоследствии, как и в других государствах, «порто-франко» в России перестает существовать.

Возрождение ОЭЗ в России продолжилось в 1990 годы созданием зон свободного предпринимательства[9] в Ленинградской и Читинской областях, Приморском крае. Однако способ регулирования зон свободного предпринимательства – посредством издания подзаконных актов – не способствовал их эффективности, в связи с чем их функционирование было прекращено.

В 1991 году развитие получают СЭЗ – территории, на которых устанавливается особый режим хозяйственной деятельности иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями, а также советских предприятий и граждан[10]. Их отличали направленность на экспортное производство и стимулирование внешнеэкономической деятельности[11]. Добавим, что СЭЗ отличал также и порядок их создания – в соответствии с законодательными актами республик, входящих в состав СССР. Кроме того, помещение норм, регулирующих создание СЭЗ, в закон об иностранных инвестициях предполагало основной их целью – привлечение иностранных инвестиций.

Период с 1996 по 2004 годы характеризовался принятием федеральных законов об отдельных ОЭЗ: «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[12] (далее – Закон об ОЭЗ в Калининградской области); «Об Особой экономической зоне в Магаданской области»[13] (далее – Закон об ОЭЗ в Магаданской области).

Современный период развития ОЭЗ начался с принятия Федерального закона «Об особых экономических зонах РФ»[14]22 июля 2005 г. (далее – Закон об ОЭЗ), согласно ч. 1 ст. 2 которого ОЭЗ – это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Данный Закон предусматривает четыре типа ОЭЗ: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые (ч. 1 ст. 4).

Похожие определения ОЭЗ (СЭЗ) закреплены в ст. 2 Закона об ОЭЗ в Калининградской области и ст. 2 Закона об ОЭЗ в Магаданской области, ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации»[15] (далее – Закон о зонах территориального развития), а также на международном уровне и в законодательстве иностранных государств[16].

Современное понимание ОЭЗ нуждается в осмыслении. Анализ точек зрения по данному вопросу свидетельствует об отсутствии единообразного представления о ней среди юристов и экономистов.

Позиции авторов-экономистов сводятся к следующему: ОЭЗ представляет собой сложноорганизованную комплексную экономическую систему[17], институт инновационного развития[18], способ превращения потенциально способных к трансформации регионов в точки устойчивого экономического роста[19].

Ряд авторов определяют ОЭЗ как инструмент государственного регулирования[20] или стимулирования развития региона[21]. Другие авторы определяют ОЭЗ как территорию с льготными экономическими условиями для предпринимателей[22], специальный режим регулирования экономических отношений[23].

Точки зрения юристов об ОЭЗ условно можно объединить в несколько групп.

Представители первой группы, сосредоточившись на критике легального определения ОЭЗ, предлагают иные трактовки исследуемого понятия. Так, Н.А. Рагозина определяет ОЭЗ как форму внешнеэкономической деятельности[24], внешнеторговую, инвестиционную и иную деятельность, включая производственную кооперацию, в области международного обмена товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности (правами на них) (ст. 1 Федерального закона «Об экспортном контроле»[25]). Автор правомерно указывает на значимость ОЭЗ как источника привлечения иностранных инвестиций, однако не учитывает, что деятельность, осуществляемая в ОЭЗ отечественными организациями, может не иметь внешнеэкономического характера.

Д.А. Благов считает, что ОЭЗ представляет собой самостоятельную форму осуществления предпринимательской деятельности[26]. Вместе с тем, ОЭЗ, определяемая как территория, не может являться формой предпринимательской деятельности.

По мнению Е.Е. Серебряковой, определение ОЭЗ как территории с особым режимом предпринимательской деятельности противоречит установленному ст. 8 Конституции РФ[27] принципу единства экономического пространства, а также ст. 74 Конституции РФ, не допускающей установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров на территории Российской Федерации[28].

Однако установление в ОЭЗ особого режима осуществления предпринимательской деятельности не создает дополнительных таможенных границ, повышенных пошлин и сборов. Напротив, налоги и таможенные сборы, взимаемые с резидента, существенно снижены, т. е. о препятствиях для свободного перемещения товаров на территории Российской Федерации речи не идет. Сходной позиции придерживается Д.В. Кузовкин, отмечающий, что размещение в ОЭЗ товаров без уплаты ввозных пошлин является льготой для резидентов и не нарушает принцип единства экономического пространства[29].

Представители второй группы делают акцент на территорию и особый режим осуществления предпринимательской деятельности, придерживаясь легального подхода, являющегося, в свою очередь, отражением сложившейся до принятия Закона об ОЭЗ судебной практики. Так, например, в определении Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации 2002 года говорится о необходимости использования двух признаков для квалификации СЭЗ: территории и особого режима хозяйственной деятельности[30].

Между тем, перечисленных признаков явно недостаточно для выявления сущности ОЭЗ. Более того, многообразие территорий с особым правовым режимом требует выявления квалифицирующих признаков ОЭЗ. Так, например, в зависимости от регулируемой особым правовым режимом сферы общественной жизни, можно выделить ряд территорий с подобными режимами. Например, правовой режим районов Крайнего Севера направлен на обеспечение особых условий труда[31]; административно-правовые режимы государственной границы[32], а также закрытых территориальных образований[33] – на охрану конституционного порядка и безопасности российского государства.

ОЭЗ относятся к территориям, в границах которых установлен особый режим экономической деятельности. Помимо данного правового института, к таковым можно отнести ОЭЗ в Калининградской и Магаданской области, зоны территориального развития, зоны свободной торговли[34], оффшорные зоны[35], а также зарубежные ОЭЗ (СЭЗ). Кроме того, такими территориями можно будет считать планируемые к созданию территории опережающего социально-экономического развития[36].

Одним из квалифицирующих признаков ОЭЗ, создаваемых в соответствии с Законом об ОЭЗ, выступают цели их создания – развитие обрабатывающих, высокотехнологичных отраслей экономики, туризма, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработка технологий и коммерциализация их результатов, производство новых видов продукции (ст. 3 Закона об ОЭЗ). В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, перечисленные отрасли экономики являются ключевыми ибо их развитие способствует поддержанию России как мирового лидера в энергетическом секторе, добыче и переработке сырья, а также созданию конкурентоспособной экономики знаний и высоких технологий[37].

Законодатель не дифференцирует цели создания каждого типа ОЭЗ. Допустимо, что каждый тип ОЭЗ может косвенно способствовать достижению всех перечисленных целей создания ОЭЗ. Так, например, производство определенных товаров в промышленно-производственной ОЭЗ будет способствовать, в первую очередь, развитию обрабатывающих отраслей, но также может способствовать и развитию высокотехнологичных отраслей, если в процессе производства этого товара изобретена новая технология.

В то же время такой подход не представляется удачным, поскольку предполагает, что создание определенного типа ОЭЗ позволит достигнуть всех указанных целей, что невыполнимо. В этой связи полагаем, что для каждого типа ОЭЗ должны быть обозначены непосредственные цели его создания.

В российском законодательстве, как и в законодательстве Королевства Иордания[38] или Республики Индия[39], отсутствует такая цель создания ОЭЗ, как привлечение инвестиций. Напротив, СЭЗ Республики Филиппины[40] и ряд СЭЗ в других странах[41]создаются в целях привлечения инвестиций в экономику государства.

Как видится, избранный отечественным законодателем подход более точен, поскольку привлечение инвестиций является не целью, а средством достижения цели – развития экономики страны.

Кроме того, в ст. 3 Закона об ОЭЗ, посвященной целям их создания, определены и отрасли экономики, развитию которых будет способствовать создание ОЭЗ. Напротив, в большей части исследованного зарубежного законодательства об ОЭЗ (СЭЗ) отсутствуют указания на отрасли экономики и иные сферы общественной жизни, которые необходимо развивать. Позиция отечественного законодателя представляется нам более перспективной, поскольку перечисление конкретных направлений, которые призваны развивать ОЭЗ, в большей степени позволяет обеспечить интересы государства и общества, нежели указание в качестве цели создания ОЭЗ – осуществление инвестирования в неопределенные сферы.

Из содержания целей, стоящих перед ОЭЗ и создаваемых в соответствии с Законом об ОЭЗ, следует, что их создание и функционирование значимы не только для муниципальных образований или субъектов Российской Федерации, в границах которых они создаются, но и для России, поскольку осуществляются в целях развития ключевых отраслей отечественной экономики в целом.

В свою очередь, создание зон территориального развития и ОЭЗ в Магаданской и Калининградской области имеет региональное значение, что подтверждают цели их создания. Так, зоны территориального развития создаются в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 2 Закона о зонах территориального развития): ОЭЗ в Магаданской области – в целях развития производительных сил, финансового и товарного рынков Магаданской области (ст. 2 Закона об ОЭЗ в Магаданской области); ОЭЗ в Калининградской области – в целях ускорения социально-экономического развития Калининградской области (ст. 1 Закона об ОЭЗ в Калининградской области).

Целью создания зон свободной торговли является ликвидация барьеров в сфере торговли. Так, например, цель учреждения одной из известнейших в мире зоны свободной торговли – Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА) – устранение барьеров в сфере торговли, содействие трансграничному перемещению товаров и услуг между США, Канадой и Мексикой[42].

Подобно целям создания ОЭЗ, цели создания оффшорных зон направлены на развитие экономики государства, в границах которого они расположены. Однако, в отличие от исследуемого правового института, цели, стоящие перед оффшорами, достигаются иными средствами, что проявляется в особенностях режима деятельности, действующего в их границах.

Так, в первую очередь, основной особенностью правового режима оффшора выступает тот факт, что зарегистрированная в его границах компания должна вести деятельность за его пределами[43].

Напротив, особый режим осуществления предпринимательской деятельности ОЭЗ предполагает ее осуществление непосредственно в границах ОЭЗ. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 10 Закона об ОЭЗ, резидент не вправе иметь филиалы и представительства вне ОЭЗ.

Кроме того, особый режим осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ устанавливает и ряд других ограничений: резидент обязан осуществлять в ОЭЗ только предусмотренную соглашением деятельность (ч. 1 ст. 12 Закона об ОЭЗ); резиденты промышленно-производственных и портовых ОЭЗ должны осуществлять инвестиции в установленном Законом объеме (ч. 3, 4 ст. 12 Закона об ОЭЗ).

Следующей особенностью режима осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ является предоставление лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность в условиях данного режима (резиденту ОЭЗ), ряда преимуществ:

– налоговые льготы[44] (ст. 5.1 Закона об ОЭЗ);

– таможенные льготы (что выражается в возможности применения процедуры свободной таможенной зоны[45] на территории ОЭЗ (ст. 37 Закона об ОЭЗ)).

Отметим, что понятие ОЭЗ было дополнено формулировкой «может применяться процедура свободной таможенной зоны» в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 365-Ф3[46]. Данное дополнение порождает определенные сомнения. Так, применение процедуры свободной таможенной зоны предполагает предоставление резиденту права размещать и использовать в пределах ОЭЗ товары без уплаты таможенных пошлин, налогов, а также без применения мер нетарифного регулирования в отношении иностранных товаров и без применения запретов и ограничений в отношении товаров таможенного союза[47]. Следовательно, данная процедура является чертой особого режима осуществления предпринимательской деятельности, одной из особенностей которого является предоставление резиденту различных льгот и преимуществ. В этой связи целесообразным видится исключение из определения ОЭЗ фразы «может применяться процедура свободной таможенной зоны».

Более того, формулировка «может применяться процедура свободной таможенной зоны» вызывает вопрос о возможности ее применения. Ответ на него содержится в ч. 1.2 ст. 37 Закона об ОЭЗ, предусматривающей ряд объектов, на которые не распространяется режим свободной таможенной зоны; под данный режим помещаются товары в целях осуществления промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности (ч. 2 ст. 37). Товары, размещаемые и используемые в портовой ОЭЗ, считаются помещенными под таможенный режим свободной таможенной зоны с момента их ввоза в портовую ОЭЗ, что не освобождает резидентов от соблюдения запретов и ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию РФ (ч. 2.1 ст. 37).

Закон об ОЭЗ не указывает на возможность помещения под данный режим товаров резидентами, осуществляющими туристско-рекреационную деятельность, что представляется спорным, поскольку ее осуществление также требует размещения в ОЭЗ различных таможенных товаров. В этой связи, на наш взгляд, в Закон об ОЭЗ должны быть внесены соответствующие изменения.

Следующим преимуществом, которым наделяется резидент, выступает предоставление земельного участка и (или) иного государственного и (или) муниципального имущества в аренду по льготной ставке арендной платы[48] (ч. 1 ст. 12 Закона об ОЭЗ).

Заметим, что наделение резидента налоговыми и таможенными льготами отличает отечественные ОЭЗ от ряда их зарубежных аналогов. Так, указанные льготы практически не используются в СЭЗ Вьетнама[49]. Подавляющая часть технопарков или технико-внедренческих зон в США также не получает каких-либо налоговых или таможенных привилегий от государства, но им предоставляются льготы на аренду помещений, упрощаются процедуры регистрации резидентов[50].

Поскольку действующий в ОЭЗ особый режим осуществления предпринимательской деятельности включает в себя нормы налогового (предоставление налоговых льгот (ст. 5.1 Закона об ОЭЗ)), гражданского (предоставление земельного участка в аренду (ч. 1 ст. 12 Закона об ОЭЗ)), инвестиционного (осуществление инвестирования в установленном объеме[51](ч. 1, 3, 4 ст. 12 Закона об ОЭЗ)) и таможенного (применение процедуры свободной таможенной зоны (ст. 37 Закона об ОЭЗ)) законодательства, следует прийти к выводу о его комплексном характере.

Условиями получения доступа к указанному режиму являются:

1) регистрация коммерческой организации и (или) индивидуального предпринимателя в качестве субъекта права в границах муниципального образования, на территории которого создана ОЭЗ;

2) заключение указанными субъектами с Минэкономразвития РФ и управляющей компанией соглашения об осуществлении деятельности в ОЭЗ;

3) внесение в реестр резидентов ОЭЗ записи о регистрации указанных субъектов в качестве таковых (ч. 1–3 ст. 9 Закона об ОЭЗ).

Действующий в ОЭЗ особый режим осуществления предпринимательской деятельности является разновидностью правового режима.

В теории права вопрос о понятии правового режима носит дискуссионный характер. Категория «режим» трактуется как установленный порядок чего-либо[52]. Под правовым режимом в юридической науке понимается порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, создающих особую направленность регулирования[53], специфику юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств и способов[54]. Иными словами, правовой режим представляет собой специфический порядок регулирования общественных отношений.

Отсутствие легального определения режима осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ обусловило появление ряда его доктринальных определений. Так, авторы определяют его как: совокупность специального административного, налогового и таможенного режима, а также особого режима осуществления предпринимательской деятельности[55]; порядок административно-правового регулирования, обеспечивающий создание и функционирование ОЭЗ посредством применения различных средств и методов[56].

Некоторые авторы отождествляют понятия «режим осуществления предпринимательской деятельности» и «режим регулирования предпринимательской деятельности», обосновывая их тождественность тем, что каждый из данных режимов устанавливается государством[57].