Россия и современный мир №1/2012

УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАТИВНЫМ РАЗВИТИЕМ РОССИИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Управление развитием территорий государства требует стратегического планирования. Основная проблема управления развитием регионами в России заключается в том, что страна практически не располагает нормативными актами системного характера в области стратегического планирования. На федеральном уровне имеется всего один документ – Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации». Однако данный указ имеет статус «Для служебного пользования», что снижает возможности его использования в процессе управления регионами. Кроме того, Указ в основном определяет взаимосвязи между различными типами документов стратегического планирования1, чего для управления региональным развитием явно недостаточно.

Судя по тому, как стратегическое планирование используется в процессе управления развитием регионами страны, можно сделать вывод, чего данный Указ не содержит, хотя должен бы содержать, а именно – четких указаний на процедуру стратегического планирования, его критерии и конкретные способы реализации. На сегодняшний день ничего этого нормативно-правовым регулированием не предусмотрено. Проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», разработанный Минэкономразвития России, находится в стадии согласования с ведомствами. Система долгосрочного планирования и управления территориальным развитием страны так и осталась в зачаточном состоянии.

Исходя из особенностей компонентов управления, прикладной системный анализ выделяет семь основных типов управления2. Данные типы не являются чем-то принципиально новым ни для государственного управления, ни для федеративного строительства. Однако в управлении развитием отечественной государственности они зачастую используются в произвольном порядке, без учета их природы, предназначения и целого комплекса сопутствующих обстоятельств, что приводит к низкой эффективности используемого управленческого инструментария.

Это наиболее простой тип управления, когда управленческое воздействие вызывает ожидаемую реакцию системы. Достижение поставленной цели в данном случае обусловлено адекватностью избранной модели, а простота системы – правильностью используемой модели. Управляющее воздействие называется программой. Программное управление называют также управлением без обратной связи: средства вложены, цель достигнута, программа закрывается.

Недостаток данного типа управления состоит в том, что его не всегда удается реализовать в практике федеративного строительства, тем более когда речь идет о крупномасштабных проектах. Программное управление предназначено для решения наиболее простых и однотипных проблем, для исправления однофакторных проблемных ситуаций. Так, например, программа «Электронная Россия»3 при удовлетворительной реализации вполне может привести к упрощению получения гражданами страны целого ряда справок и документов. Однако она не решит проблему предоставления государственных услуг в целом, не приведет к «прорыву» в области социального обеспечения населения регионов, поскольку решение данных многофакторных проблем лежит за рамками программных методов управления.

В этой связи обращают на себя внимание особенности реализации федеральных целевых программ развития (ФЦП) в последние годы. Ее результатом стала, по сути, дискредитация самого института ФЦП, что было вполне ожидаемо: программное управление в данном случае применяется не к решению конкретных острых проблем, требующих неординарных подходов и концентрации средств, а к преодолению неких комплексных диспропорций в развитии страны и ее макрорегионов, для чего программные средства управления мало приспособлены. В условиях чрезмерной централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне региональные власти рассматривают институт ФЦП зачастую как способ получения дополнительного финансирования обычных работ, на которые не хватает доходов региональных бюджетов.

Что касается федеральных властей, то они практикуют тотальное недофинансирование ФЦП поддержки регионов4. Так, например, объем финансового обеспечения ФЦП в 2007 г. был около 60 % годового плана (4, с. 170–171). По данным Счетной палаты РФ, кассовое исполнение расходов на реализацию ФЦП в январе–мае 2011 г. составило 21 % законодательно утвержденных бюджетных ассигнований, при этом треть ФЦП исполнены менее чем на 10 %. Кассовое исполнение расходов не осуществлялось по восьми ФЦП (14,3 % общего количества). В результате программные средства управления превратились в текущие меры поддержки регионов, не приносящие к тому же должной отдачи.

В 2006–2008 гг. Правительство РФ, реализуя утвержденную в 2006 г. «Программу социально-экономического развития России на 2006–2008 гг.»5, проводило политику переориентации ФЦП на поддержку макрорегионов (Северного Кавказа, Дальнего Востока). Сокращение количества программ сопровождалось укрупнением их объектов: если до 2000 г. каждая программа была привязана к отдельному субъекту Федерации, то в настоящее время одна программа обычно охватывает сразу несколько регионов. Таковы федеральная программа «Юг России»6, действующая на территории регионов Южного федерального округа, и программа по развитию регионов Дальнего Востока и Забайкалья7. С одной стороны, понятно желание разработчиков ФЦП подходить к развитию макрорегионов комплексно, но с другой – вполне очевидно, что этой цели нельзя достичь посредством программных методов управления в силу сложности и многофакторности сложившихся территориальных диспропорций.

Кроме ФЦП, направленных на развитие территорий, действует значительное число аналогичных, а то и превосходящих их по масштабу программ общенационального значения. В качестве примеров можно привести такие ФЦП, как «Развитие транспортной системы России», «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации», «Жилище», «Социальное развитие села», «Культура России», «Национальная технологическая база» и др. Не очень понятно, как столь многофакторные проблемы разработчики ФЦП намереваются решать при помощи программных средств управления – тем более что практика уже показала несостоятельность целого ряда программ. Так, ФЦП «Жилище» на 2002–2010 гг. не только не решила жилищную проблему, но по некоторым позициям даже усугубила ее. По данным Росстата, за период действия ФЦП, одной из главных задач которой заявлялось наращивание темпов строительства, наблюдалось снижение темпов роста строительных работ8. Эти более чем скромные результаты, однако же, не помешали принятию новой ФЦП «Жилище» на 2011–2015 гг.

Для отечественного программного управления в целом характерны следующие основные недостатки9:

• отсутствие специально разработанного, официально утвержденного и доступного субъектам планирования порядка формирования, реализации и взаимосогласования федеральных, межрегиональных и региональных программ развития (особенно если это касается территорий субъектов РФ и муниципальных образований);

• слабость целеполагания, отсутствие четкой системы критериев отбора регионов, на которые распространяется действие программ, а также критериев определения объема средств, выделяемых регионам, в результате чего регионы с высоким уровнем бюджетной обеспеченности могут получать больше средств, чем регионы с недостаточным уровнем бюджетной обеспеченности; отсутствие целевых индикаторов и показателей, позволяющих оценивать ход реализации программ;

• методическая необоснованность процесса разработки программных заданий, приводящая к тому, что программы оказываются конгломератами отдельных не связанных друг с другом и не обеспечивающих достижение конечных целей мероприятий;

• непрозрачность процедуры формирования перечня строек и объектов программ, существенным образом затрудняющая контроль хода их реализации.

Таким образом, программные средства в управлении развитием отдельных территорий и страны в целом часто используются не по назначению, в чем и заключается причина их, ставшей уже хронической, неэффективности.

В случае с ФЦП мы столкнулись с ситуацией, когда управленческое воздействие не вызывает ожидаемой реакции системы. Как правило, такое положение дел является следствием неадекватности избранной модели. Отсюда следует вывод – управляемая система является сложной. Причем среди причин этой сложности не столько многофакторность и многоэлементность системы (об этих характеристиках часто вспоминают, имея в виду сложность отечественной федеративной системы), сколько неадекватность ее модели, недостаточность информации об управляемом объекте. Управление сложной системой, таким образом, сводится к поиску недостающей информации о ней. В процессе управления развитием необходимо совершенствовать модель системы, повышать ее адекватность. При недостаточности имеющейся информации о системе действенным способом извлечения этой информации является эксперимент с системой, хотя история уже показала, что эксперименты со сложными социальными системами категорически им противопоказаны. Современным примером такого эксперимента служит развитие Северо-Кавказского региона.

Главной целью принятой недавно Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г.10 названо обеспечение условий для опережающего развития реального сектора экономики в субъектах Федерации, входящих в состав округа, создания новых рабочих мест, а также для повышения уровня жизни населения. При этом в рамках «Стратегии» запланирован переход указанных субъектов Федерации от политики стабилизации к политике форсированного роста, в рамках которой ключевыми направлениями государственной поддержки станут инвестиции в развитие экономики для постепенного обеспечения самодостаточного существования субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, а также содействие их интеграции в национальную и мировую экономики.

Однако нас в данном случае волнуют не сами цели «Стратегии», а учет в ней опыта реализации предыдущих программных документов развития региона, – как известно, их было немало, включая ФЦП по конкретным субъектам Федерации (республики Ингушетия и Чечня). Федеральный центр тратил на регион значительные финансовые средства, однако поставленные задачи реализованы практически не были. Причины такого положения дел были названы Д. Козаком, тогда Полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе: коррупция, нецелевое использование бюджетных средств, пособничество терроризму, бандитизму и другим криминальным явлениям, непрозрачность деятельности органов власти, вовлеченность в криминальные схемы правоохранительной и судебной систем региона и т. п.11 Согласно отчету Счетной палаты РФ о проверке, к примеру, за 2003 г., в Южном федеральном округе было расхищено бюджетных средств больше, чем где-либо по стране, – свыше 420 млн. долл. США12.

На сегодняшний день отсутствуют данные о том, что ситуация в регионе коренным образом изменилась, аналогичные отчеты Счетной палаты выходят с известной периодичностью. Насколько это обстоятельство учитывается при составлении новых программ развития региона и выделении под их реализацию финансовых средств? Рискованный эксперимент в масштабах сложной социальной системы проведен, он показал определенный результат – почему бы не учесть его в дальнейшей работе? Однако этого не происходит. Не происходит и ощутимого прорыва в развитии региона. Очевидно, что пока в текстах программных и стратегических документов учет реальных особенностей управляемой системы просматривается далеко не всегда, их будет постигать судьба предшественников, аналогичных документов предыдущих периодов.

Алгоритм управления сложной системой должен иметь циклический, повторяющийся характер. С каждым циклом модель системы должна становиться более адекватной, повышая эффективность управления. Некоторые сложные системы, таким образом, можно превратить в простые за конечное число шагов, хотя есть системы, сложность которых исчерпать практически невозможно (общество, экономика и т. д.). При таком способе управления неумение строить адекватные модели имеет конкретную цену. Как показал пример с развитием регионов Северного Кавказа, постоянные эксперименты в этой области ресурсоемки, особенно если последующие не учитывают результаты предыдущих. Цель управления сложными системами, а именно – минимизация потерь – вообще оказалась за рамками управленческой деятельности, издержки постоянно растут13. В результате можно сделать вывод, что данный метод управления сложными системами в отечественном государственном строительстве используется с нарушением его внутренней логики. Это также приводит к результатам, далеким от намеченных.

Данный тип управления используется в промежуточных случаях, когда система в целом идет по желаемой траектории, однако некоторое расхождение между ее ожидаемыми и действительными параметрами все же имеет место. Это означает, что модель не совсем точна, но нет необходимости менять ее кардинально. Тогда осуществляется регулирование, т. е. изменение параметров системы без изменения ее структуры с целью возврата системы на целевую траекторию. При дальнейших отклонениях это действие повторяется. Для реализации данного типа управления необходимо выполнять следующие функции: держать в памяти опорную траекторию, следить за реальной траекторией, обнаруживать различия между ними, оказывать корректирующее воздействие на параметры системы, возвращая ее на опорную траекторию.

То есть регулирование – это управление с обратной отрицательной связью, которая проявляется в стремлении минимизировать отклонение развития системы от опорной траектории14. Теперь посмотрим, каким образом выглядит правовое регулирование в России и имеет ли оно общие черты с собственно «регулированием». Правовое регулирование в отечественной правовой традиции – это процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права), который основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения15. Методы правового регулирования свойственны только государству в лице его органов, касаются юридических норм, а их действенность обеспечивается государственным принуждением16.

В общепринятых определениях, как мы видим, сущность регулирования как метода управления вообще не отражена. То есть регулирование – это всего лишь воздействие государства на общественные отношения при помощи правовых норм. Нигде не закреплено, что такое регулирование должно постоянно учитывать реальное и желаемое состояние регулируемой системы и стремиться приблизить первое ко второму. Для отечественной нормотворческой практики вполне нормальна ситуация, когда крайне неудачно регулирующий ту или иную сферу общественных отношений закон либо иной нормативный акт корректируется (путем внесения в него изменений и дополнений либо путем подзаконного регулирования), однако не в сторону приведения общественных отношений в соответствие с целями данного закона (акта), а в совершенно обратном направлении. Об этом говорит пример с упомянутой ФЦП «Жилище».

Другой характерный пример такого рода – это регулирование лесных отношений. Лесные пожары лета 2010 г. в России стали индикатором того, что существующая правовая база лесных отношений далека от оптимальной. Полномочия в этой сфере между разными уровнями власти оказались до конца не разграничены, а разграниченные – либо не обеспечены финансированием, либо делегированы на тот или иной уровень власти крайне неудачно, без учета принципа «лучшего уровня». Отсюда закономерно появилась необходимость в коррекции, в первую очередь, Лесного кодекса Российской Федерации17, о чем неоднократно заявляло руководство страны. Во исполнение его поручений был принят соответствующий федеральный закон, направленный на совершенствование правового регулирования лесных отношений18. Казалось бы, согласно правилам регулирующего воздействия, он должен был учесть не во всем удачный опыт предыдущих периодов управления лесным комплексом страны и привести его в соответствие с желаемым состоянием. Однако законодатель в очередной раз пошел другим путем. Какие же законодательные новеллы содержит указанный закон?

1. Полномочия субъектов РФ в сфере лесных правоотношений расширяются. В ст. 82 Лесного кодекса вносятся новые пункты 7-1 и 7-2, относящие к их ведению:

• организацию осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения;

• организацию осуществления мер пожарной безопасности в лесах, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

2. В п. 4 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса предлагается передать органам власти субъектов РФ организацию использования лесов и их охраны, причем не только в рамках принятия мер пожарной безопасности, как это было прежде, но и посредством тушения лесных пожаров. Примечательно, что заключения Правительства РФ о законопроекте в процессе его рассмотрения Государственной думой не потребовалось, а это значит, что никаких дополнительных средств из федерального бюджета на финансирование противопожарных мероприятий в лесах выделяться не будет.

В результате правовое регулирование, которое должно быть направлено на коррекцию состояния системы для приведения ее в соответствие с желаемой траекторией развития, в действительности идет в ином направлении – ведь проблемы с предотвращением и тушением лесных пожаров были частично вызваны тем, что субъекты Федерации не располагали достаточными средствами для осуществления возложенных на них полномочий. В чем тогда смысл наделения их дополнительными полномочиями? Посредством такого «регулирования» достижение целей законодательного акта (они указаны в ст. 1 Лесного кодекса под видом принципов) не приближается, а отдаляется. Среди указанных целей и ценностей:

• устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

• сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

• использование лесов с учетом их глобального экологического значения;

• обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

• воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

• обеспечение охраны и защиты лесов.

Несмотря на явное расхождение реальной и целевой траектории регулирования лесных правоотношений, по данному основанию предотвратить принятие рассматриваемого закона (а он всего лишь один из тысяч аналогичных актов!) не удалось бы, даже если бы кто-то поставил себе такую цель. Какой-либо орган, ответственный за отслеживание и соблюдение правил правового регулирования, в системе государственной власти отсутствует. Этим не обязаны заниматься ни депутаты Государственной думы, ни члены Совета Федерации, ни комитеты и комиссии, ни аппараты (в первую очередь – правовые управления) палат, ни даже ключевые субъекты законодательной инициативы на уровне Правительства, Администрации Президента. (Хотя существует обязанность прилагать к законопроектам пояснительные записки, изложенные либо не изложенные в них аргументы ни к чему законодателя не обязывают.) Таким образом, правовое регулирование в нашей стране производится с грубейшими нарушениями правил регулирования как метода управления, что и влечет подчас его невысокую эффективность.

Когда система слишком интенсивно отклоняется от целевой траектории и не может уже быть возвращена на нее посредством изменения параметров (регулирования), в полный рост встает вопрос об изменении наиболее прочной и консервативной части системы – ее структуры. Такое управление называется управлением по структуре, к нему относятся: реорганизация, модернизация, перестройка, смена схемы управления и пр.19 Данный метод используется в отечественном государственном строительстве порой даже слишком часто, но опять-таки – во многих случаях без особого положительного результата. Структурные реформы органов законодательной и особенно исполнительной власти в центре и на местах сменяют одна другую, а существенных прорывов в плане социально-экономического развития страны пока не видно.

Показательна в этом плане непростая судьба органов исполнительной власти, ответственных за федеративные, региональные и национальные отношения. Нынешнее Министерство регионального развития РФ было образовано Указом Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1168. Предыдущая история регионального ведомства была достаточно драматична: за почти 20 лет существования Министерство пережило более 13 структурных реформ, т. е. в среднем каждый новообразованный орган (министерство или госкомитет) существовал примерно около полутора лет – при том, что сам процесс реорганизации такого органа занимает не менее года. Именно на период такого избыточного структурного реформирования и приходятся основные провалы отечественной федеративной, региональной и национальной политики.

Метод управления по структуре обладает определенными особенностями, которые следует учитывать в ходе его практического применения. Во-первых, его следует использовать только в случае когда перечисленные выше методы не дают положительных результатов. Во-вторых, структурная реформа – это не панацея. Вполне вероятна такая ситуация, когда никакая комбинация элементов системы не обеспечивает достижение поставленной цели. Это означает невозможность и нецелесообразность управления по структуре. За два десятка лет бессистемного реформирования Миннаца такой вывод просто напрашивается. Поэтому нынешние предложения воссоздать очередной Миннац не находят широкого отклика – метод не оправдал себя уже более десяти раз, какова необходимость прибегать к нему снова и снова?

Если перед нами ситуация, когда никакой из известных типов управления не может привести к достижению поставленной цели, остается сменить цель, переориентироваться на достижимые сроки и другие параметры конечного состояния. Это и есть управление по целям. При исследовании состояния целеполагания отечественной федеративной и шире – государственной системы выявлены следующие особенности указанного целеполагания: несовершенство формулировок системных целей и ценностей, их фактическое отсутствие, расплывчатость, обнаружение в числе целей антицелей, а также довольно ощутимое расхождение сформулированных целей и ценностей с фактически достигаемыми и достигнутыми.

Эти особенности начинаются с Конституции РФ и проходят «красной нитью» через всю правовую систему. Очевидно, что существующее целеполагание нуждается в ревизии. В уже упомянутой Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г. зафиксированы следующие цели: «Постепенное обеспечение самодостаточного существования субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, а также содействие их интеграции в национальную и мировую экономику». Как представляется, такое целеполагание несколько противоречит общесистемным ценностям России как государства, поскольку может трактоваться в том числе как нарушение его территориальной целостности.

На практике управление по целям встречается достаточно часто, однако данный метод требует большой осторожности – недостижение цели может вообще блокировать само движение в каком-либо направлении. Так, неудачи национального и федеративного строительства в СССР, развал страны в начале 90-х годов имели пагубные последствия для всего последующего периода преобразований российской государственности, хотя объективно отказ от целей и ценностей советского периода был вполне закономерен.

Существует еще один фактор, оказывающий существенное влияние на процесс управления. Это своевременность управляющего воздействия. Запаздывание с выбором оптимального решения может быть вызвано тем, что для оценки каждый из вариантов нужно проверить на модели системы, что требует времени, которое в реальности ограничено – по его истечении управление теряет смысл. Управлять надо в реальном масштабе времени, а моделировать управление – в ускоренном, что и потребовало выработки еще одного способа управления20.