Россия и современный мир №1/2012

Помимо механизмов партийного строительства, которые обеспечили закрепление единства политической системы на всех уровнях публичной власти, в последние четыре годы были приняты и такие решения, чья формальная, символическая сторона представляется более важной и перспективной, нежели содержательная. Эти решения были направлены на изменение отношения к так называемой «губернаторской вольнице», память о которой еще сохранялась в общественном сознании. Память о том времени, когда регионы были отдельными кусками пестрого лоскутного одеяла российского политического пространства, в котором каждый субъект Российской Федерации формировал и развивал собственные властные традиции, практики, модели, а губернатор воспринимался его олицетворением, местным «хозяином», родоначальником государственности данной территории. К тому же многие губернаторы заняли соответствующие посты, «перепрыгнув» прямо из кресел партийных и советских руководителей в тех же самых регионах, т.е. фактически оставались первыми лицами территорий по 15–20 лет.

Новое время стало требовать губернаторов нового типа: на смену трибунам стали приходить технократы, чьей основной задачей явилось транслирование общегосударственной политической линии в рамках данной территории, достижение уже поставленных Федеральным центром целей в отдельно взятом субъекте Российской Федерации. Новый тип руководителей предполагал и новое, адекватное восприятие обществом – восприятие в качестве членов единой команды, а не отдельных игроков.

Так, в частности, был установлен запрет на использование таких наименований как «президент» и «государственная дума» в названиях высших должностей и парламентов субъектов Российской Федерации. Прежде установление таких названий полностью отдавалось на усмотрение самих регионов. В республиках, как правило, руководители назывались президентами, а законодательные органы – в соответствии с национальными традициями. В других регионах (края, области и др.) наименование «президент» не использовалось, зато активно практиковалось называть региональные законодательные органы государственными или иными думами.

За лингвистикой, конечно же, кроется политическая суть: сегодня в стране остаются один Президент и одна Государственная дума, и никакие другие государственные структуры теперь не могут – пусть даже вербально – претендовать на соразмерный статус и «распылять» роль высшей власти в Российской Федерации.

Определенным символическим сигналом для региональных элит и жителей российских регионов стала идея Президента Д. Медведева об ограничении количества сроков пребывания у власти руководителей субъектов Российской Федерации: «Два срока, максимум три. Больше и не нужно, чтобы доказать свою состоятельность, реализовать свои планы»30.

Мягко обозначенное ограничение пребывания одного губернатора у власти тремя сроками подало очевидный сигнал самим губернаторам, что по завершении трех сроков правления стоит быть готовым к переходу на другую работу, а обществу – что один и тот же человек, став главой субъекта Федерации, будет руководить им с вполне предсказуемым временным горизонтом.

Главным же символическим шагом, который был сделан Федеральным центром с момента окончания последнего электорального цикла, была решительная смена так называемых губернаторов-долгожителей – тех руководителей регионов, которые были у власти на протяжении последних 15–20 лет (зачастую, как уже отмечалось, со времен советской власти), накопили за это время значительный политический капитал, успели и поучаствовать в «параде суверенитетов» начала 1990-х годов, и побыть членами Совета Федерации в 1995–2000 гг., и внести свою лепту в строительство «вертикали власти» в 2000-е годы.

На сегодняшний день из 83 руководителей субъектов Российской Федерации 14 человек (17 %) заняли свои посты в период президентства Бориса Ельцина, 30 человек (36) – в годы, когда президентом был Владимир Путин, 39 человек (47 %) впервые стали губернаторами уже при Дмитрии Медведеве. При этом в общей сложности при Медведеве были наделены полномочиями 63 высших должностных лица субъектов Российской Федерации, т.е. три четверти от их общего числа. Кадровое обновление губернаторского корпуса – ощутимое изменение федеративной палитры России и логичное продолжение масштабного переустройства взаимодействия центра и регионов.

Особое место в федеративных отношениях в России всегда играл Северо-Кавказский регион. Именно здесь сосредоточено наибольшее число республик с пестрым этническим и религиозным составом населения, именно здесь наиболее сложна экономическая ситуация: традиционно высокий уровень безработицы и неразвитость частного сектора. Наконец, именно в этом регионе имели место внутригосударственные вооруженные конфликты: осетино-ингушский и обе чеченские войны.

В своем Послании Федеральному Собранию в 2009 г. президент предложил ввести специальную должность, на которой были бы замкнуты процессы управления и развития Северного Кавказа31. Через несколько месяцев был создан новый Федеральный округ – Северо-Кавказский, который объединил большинство республик региона и Ставропольский край. Во главе округа с особыми полномочиями по принятию решений в отношении всей территории Северного Кавказа был поставлен полномочный представитель Президента РФ А. Хлопонин, ставший одновременно и заместителем Председателя Правительства РФ.

По прошествии почти двух лет после назначения ответственного за Кавказ некоторые тенденции уже обозначились достаточно твердо. Так, основным направлением деятельности нового полпреда стало социально-экономическое развитие региона, поиск новых стимулов деловой активности, механизмов привлечения инвестиций в республики Северного Кавказа. Впервые в новой российской истории экономика стала доминирующим фактором развития данной территории – прежде это всегда было что-то другое: урегулирование конфликта, межнациональные и религиозные отношения, борьба с экстремизмом.

Вместе с тем нет оснований забывать о сохраняющейся нестабильности в обеспечении безопасности в ряде северокавказских субъектов Российской Федерации. Происходящие террористические акты, убийства, похищения людей все еще препятствуют снижению напряженности в регионе. А эти вопросы – вопросы силовой составляющей обеспечения стабильности на Северном Кавказе – традиционно находятся в ведении разных служб и, видимо, вне компетенции полпреда А. Хлопонина. Что объяснимо с разного рода профессиональных точек зрения, но очевидным образом не соотносится с задачей ответственности одного должностного лица за ситуацию на Северном Кавказе в целом.

С другой стороны, имевшие место примеры неэффективного взаимодействия «гражданских» органов исполнительной власти на местах с территориальными подразделениями специальных служб подвигли Федеральный центр на создание координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, на которых региональные власти могли бы формировать единое видение обеспечения безопасности на данной территории32. Руководство такими постоянно действующими совещаниями возложено на губернаторов, что дает им теперь возможность ставить перед федеральными (т.е. неподконтрольными для них) структурами на данной территории любые вопросы и заявлять приоритеты.

Предвыборный 2011 год подготовил почву для развития отношений между Центром и регионами на новом этапе. Так, в июне на Петербургском международном экономическом форуме Президент заявил о необходимости децентрализации полномочий между уровнями власти – причем, прежде всего в пользу муниципального уровня33.

Очевидно, что на сегодняшний день есть достаточно широкое поле для децентрализации полномочий в пользу субфедеральных уровней власти. Насколько глубоко это поле будет затронуто – покажут результаты специально созданных рабочих групп.

Децентрализация проводилась и прежде – в 2005 и в 2007 гг. вносились обширные изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми регионы получали дополнительные полномочия. Однако каждый раз эти полномочия не были обеспечены финансовыми ресурсами: регионам не передавались дополнительные налоги или сборы, не выделялись новые трансферты. Скорее, наоборот: в 2009 г. после выведения всех казино и прочих игорных заведений из городов в четыре специальные зоны субъекты Российской Федерации по сути утратили один из трех собственных налогов – налог на игорный бизнес. (Он сохраняется – но только до тех пор, пока соответствующая инфраструктура не будет построена в этих зонах.) Иными словами, обоснованное с точки зрения общественной нравственности решение было принято фактически за счет регионов. Избежать повторения подобных тенденций в ходе планируемой сегодня децентрализации – ключевая задача деятельности образованных рабочих групп.

В новый электоральный цикл входят с новым руководством особые субъекты Российской Федерации – города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Находясь, с одной стороны, в ряду регионов, в которых уже привычным образом были наделены полномочиями высших должностных лиц новые люди, с другой – они знаменуют и, возможно, повлекут за собой переход к городскому управлению нового типа. На смену традиционным хозяйственникам и политикам начинают приходить современные сити-менеджеры, которым ставятся конкретные мега-задачи по решению определенных проблем населенного пункта.

В Санкт-Петербурге приход нового губернатора Георгия Полтавченко пришелся на самое начало выборного сезона, и о результативности решения им задач, которые стоят перед городом и которые наверняка прозвучат в предвыборных тезисах петербургского отделения партии власти, можно будет судить по прошествии некоторого времени. В Москве же, которой новый мэр Сергей Собянин руководит уже на протяжении года, успела обозначиться новая методология управления мегаполисом.

Обозначив цель приближения направлений развития города к интересам простых москвичей, С. Собянин выделил проблемные сферы, над которыми предстоит работать московским властям. Это вопросы транспорта и пропускной способности дорог, социальная политика, благоприятная городская среда и т.д. Далее по каждому направлению формулировались задачи, которые городу необходимо решать. В частности, для улучшения транспортной ситуации и устранения дорожных «пробок» необходимы: развитие общественного транспорта, устройство парковочных мест и дорожное строительство.