Правовые основы журналистики. Учебник
Правовые основы журналистики
Учебник
А. Г. Рихтер
© А. Г. Рихтер, 2016
Редактор Д. С. Новаторова
ISBN 978-5-4483-1224-3
Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero
Предисловие
Принятый ещё в 1991 году закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (далее – закон о СМИ) установил гарантии и границы свободы массовой информации в стране и сформулировал основные понятия для последующих законодательных актов, регулирующих сферу СМИ. Закон о СМИ определяет средство массовой информации как «периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмму, радиопрограмму, видеопрограмму, кинохроникальную программу, иную форму периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием)». Главными достижениями этого закона стали запрет цензуры и создание юридических возможностей для учреждения и регистрации газет, журналов, теле- и радиопрограмм, агентств новостей, не зависящих от партийно-государственной машины. Этот акт определил процедуру создания и прекращения деятельности СМИ, круг прав и обязанностей журналистов, характер взаимоотношений редакций с гражданами и организациями.
За годы, прошедшие после принятия этой своего рода «конституции» для СМИ, российский парламент, президент и правительство РФ издали целый ряд других нормативных правовых актов, составивших ткань федерального законодательства о средствах массовой информации. Они пронизывают сферы авторского права, проведения предвыборных кампаний, рекламы, доступа к информации и др.
Развитие отечественного законодательства о СМИ породило ряд проблем, связанных с отсутствием традиций и опыта его применения, низкой правовой культурой как журналистов, так и общества в целом. Напротив, знание основ законодательства о СМИ позволяет журналистам применять правовые компетенции в редакционной работе, умело использовать и защищать свои профессиональные права в интересах обеспечения граждан необходимой информацией, успешно распространять правовые знания в обществе.
Эффективная реализация функций современной журналистики возможна при условии создания благоприятной правовой среды для её развития, то есть установления верховенства демократического права во взаимоотношениях журналистов и редакций с органами государственной власти, со структурами гражданского общества и гражданами. Это также необходимо для создания ориентированного на интересы людей информационного общества.
Курс по изучению правового регулирования деятельности средств массовой информации предназначен для студентов факультетов и отделений журналистики университетов и других высших учебных заведений России. Его цель – раскрыть сущность и роль массово-информационного права как совокупности норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с созданием и использованием материалов СМИ, а также в связи с созданием, функционированием и закрытием редакций и других организаций средств массовой информации, с профессиональной деятельностью редакторов и журналистов.
Настоящий учебник позволяет досконально изучить дисциплину «Право СМИ». Для изучения данного курса в качестве входных знаний студенты должны иметь представление о социальной роли, общественной миссии, функциях и принципах деятельности средств массовой информации в демократическом обществе, понимать смысл и взаимосвязь свободы и социальной ответственности журналистики и журналиста (дисциплина «Теория журналистики»); они должны понимать роль права в обществе, знать основы современного российского законодательства, владеть общеправовой культурой (дисциплина «Правоведение»). В ходе изучения дисциплин общепрофессионального раздела, а также узкопрофильных дисциплин студенты учатся применять полученные знания по правовым основам СМИ в контексте задач будущей редакционной работы.
Учебник составлен в соответствии с утверждённой программой дисциплины «Право СМИ» для студентов факультетов и отделений журналистики высших учебных заведений, которая относится к базовой части основных образовательных программ (ООП), общепрофессиональному разделу, блоку «Масс-медиа»1. Программа раздела «Правовые основы журналистики» этой дисциплины включает 11 тем и рассчитана на 72 лекционных, семинарских академических часа занятий и самостоятельной работы студента.
Эта книга была рекомендована Учебно-методическим объединением (УМО) по классическому университетскому образованию в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению 030600 «Журналистика» и специальности 030601 «Журналистика». Однако она также предназначена для повышения квалификации; программ профессиональной переподготовки; самостоятельной подготовки профессиональных журналистов, интересующихся вопросами правового обеспечения своей деятельности, аспирантов и других исследователей права СМИ.
В учебнике объясняются основные принципы регулирования вопросов свободы слова и свободы массовой информации, нормы, институты и актуальные судебные дела в сфере массово-информационного права в России. Следует помнить, что у нас нет прецедентного права, в силу этого судебные случаи лишь иллюстрируют то, как на практике применяется тот или иной закон, в других же схожих случаях решение суда может быть другим.
Тематически книга делится на одиннадцать глав, в которых рассказывается о стандартах регулирования СМИ; организации деятельности редакции; государственной политике в области СМИ; вопросах доступа к информации; регулирования телерадиовещания; регулирования рекламы; деятельности СМИ в предвыборный период; защиты авторского права; защиты прав несовершеннолетних и общественной морали; защиты репутации; неприкосновенности личной жизни. В основе учебника лежит курс лекций, многократно прочитанный автором на факультете журналистики Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
Помимо настоящего учебника при изучении дисциплины студентам желательно обращаться к хрестоматии по курсу2. В хрестоматии в последовательности тем учебника освещены все основные аспекты правового регулирования средств массовой информации. В ней приводятся законодательные акты РФ и субъектов федерации, решения судов различных уровней и др. Все материалы распределены по тематическим частям и даются в логическом порядке программы с необходимым авторским комментарием к цитируемым полностью или в извлечениях источникам права.
Для прочного усвоения правовых знаний студенту-журналисту следует обращаться к текстам законодательных актов, юридических комментариев к ним, уметь анализировать специальную литературу и публикации в периодической печати по тематике дисциплины. Для этого после каждой главы учебника не только предлагаются вопросы для закрепления материала, но и приводится дополнительная литература по теме, список рекомендуемых автором интернет-ресурсов.
В результате изучения дисциплины студент должен получить знания об основах международного законодательства о СМИ, правовых нормах, регулирующих функционирование СМИ в России, правах и обязанностях журналиста, авторском праве; получить представление о правовой культуре; научиться применять правовые знания в редакционной работе, использовать и защищать свои профессиональные права в интересах обеспечения граждан информацией, использовать и защищать свои и чужие авторские права, пропагандировать верховенство права в жизни общества.
Нынешнее третье издание учебника было дополнено и переработано по сравнению со вторым (2009 год, издательство ВК). Наиболее существенными изменениями являются следующие:
1) Содержание приведено в соответствие с изменениями, произошедшими в российском законодательстве и в судебной практике за прошедшие годы. Особое внимание уделено актуальным постановлениям пленума Верховного суда РФ по вопросам применения законодательства о СМИ.
2) Учтены последние изменения в практике работы регулирующих органов, в частности произошедшее расширение полномочий Роскомнадзора и снижение роли Федеральной конкурсной комиссии.
3) Содержание упорядочено в соответствии с новой программой учебных дисциплин по направлению «Журналистика» (2014) и с учётом уточнённых требований к результатам освоения дисциплины «Право СМИ».
4) Изъяты или сокращены исторические разделы учебника, в частности о создании закона о СМИ (1991), об опыте государственной поддержки редакций (1996—2004 гг.) и о деятельности Судебной палаты по информационным спорам при президенте РФ (1994—2000 гг.).
5) Изъята существовавшая в предыдущих изданиях глава «Интернет и его правовое регулирование» в силу того, что с развитием новых технологий практически все российские СМИ существуют онлайн, а правовое регулирование сетевых изданий всё сложнее отделить от правового регулирования традиционных СМИ и наоборот. Материалы изъятой главы по необходимости рассредоточены по другим главам. Заметим также, что автором в 2014 году издан учебник для вузов «Правовые основы интернет-журналистики», рекомендуемый тем, кто посвятил себя работе именно в интернет-СМИ3.
6) Учтены особенности регулирования цифровых СМИ, в частности цифрового наземного телевещания.
7) Изъяты примеры того, как регулируется деятельность СМИ и журналистов за рубежом, в том числе и в постсоветских государствах. Сделано это в силу того, что иностранный опыт в большой степени потерял теоретическую и практическую актуальность для права СМИ в России. Кроме того, эти вопросы обобщены в учебном пособии для тех, кто изучает и интересуется международными стандартами и зарубежной практикой регулирования журналистики, опубликованном ЮНЕСКО4. Тем не менее в настоящем учебнике говорится об общеевропейском праве – сделано это с учётом того, что Российская Федерация является полноправным членом Совета Европы и, следовательно, добровольно обязалась учитывать в своём национальном законодательстве стандарты этой международной организации. В связи с этим особый интерес представляют постановления Европейского суда по правам человека по жалобам на нарушение Конвенции о защите прав человека и основных свобод в связи с распространением информации в СМИ. Российское право требует от отечественных судов в применении закона учитывать практику Европейского суда по правам человека.
8) Изъяты или сокращены некоторые теоретические рассуждения и прогнозы, в частности об общественном телевидении и о доступе граждан к информации.
9) Добавлена инфографика, позволяющая сделать учебный материал более доступным в восприятии.
10) Обновлены списки рекомендованной литературы с упором на публикации, находящиеся в интернете. Учитывая, что учебник предлагается в машиночитаемом виде, изъяты предметный указатель и список принятых сокращений.
Нормативной базой учебника послужили нормативные правовые акты по состоянию на 1 августа 2016 г. При его написании была использована справочная правовая система «Консультант Плюс» и информационно-правовой портал ГАРАНТ.РУ. Основным источником текстов судебных решений послужил интернет-проект РосПравосудие.
Автор выражает признательность рецензентам, доктору филологических наук профессору Ю. В. Лучинскому (заведующему кафедрой истории и правового регулирования массовых коммуникаций Кубанского государственного университета) и кандидату юридических наук доценту С. Н. Шевердяеву (кафедра конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова). Он благодарен коллегам Я. Скляровой и М. Соболь, взявшим на себя труд ознакомиться с разделами учебника, соответствующими профилю их практической деятельности, а также Д. Новаторовой за помощь при подготовке рукописи к публикации.
Глава I. Источники законодательства о СМИ
Понятие права
Изучая законодательство о средствах массовой информации (СМИ), необходимо прежде всего знать основные понятия и принципы юриспруденции, а также разбираться в источниках права, их иерархии.
Под правом в субъективном смысле понимается предусмотренная законом либо иным правовым актом возможность лица обладать имущественным или неимущественным благом, действовать в определённой ситуации способом, установленным правовой нормой, или воздержаться от совершения соответствующего действия. Праву обычно соотносится обязанность государства или другого субъекта совершить необходимое для его реализации действие (например, предоставить информацию в случае права на её получение).
Право в объективном смысле – это система общеобязательных норм (правил поведения), определяющих границы свободы и равенства людей в осуществлении и защите их интересов; норм, закреплённых в законе или ином официальном акте, исполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. Право всегда соответствует принятым в данном обществе устоям социально-экономической, политической и духовной жизни, существующих объективно. Объективность права предполагает независимость от воли того или иного лица или, как говорят юристы, субъекта.
Важной чертой права является то, что его нормы, за исключением обычаев, всегда отражены в законе или в другом официальном акте. Этим актом может быть международный договор, указ, постановление, решение, приказ, иной документ, изданный государственным органом в соответствии с полномочиями этого органа и с необходимой процедурой принятия. В нашей стране все они служат источниками права.
Эти нормативно-правовые акты имеют конкретный, унифицированный, строго соподчинённый и общеобязательный для всех членов общества характер. Их исполнение обеспечивается органами государства. В связи права с государством состоит отличие его от правил поведения, существующих в других системах норм (например, нравственных, религиозных, политических, корпоративных).
Содержанием правовых норм является определение прав и обязанностей граждан и организаций (субъектов права) в рамках тех или иных общественных отношений. Ссылаясь на них, они могут защищать свои свободы и интересы (например, в суде).
Можно также выделить позитивные и негативные пpaвa. Например, право не подвергаться пыткам является негативным правом. На государство налагается обязательство не подвергать человека пыткам, то есть не совершать определённых действий. С другой стороны, это право является и позитивным правом. Оно обязывает органы власти предпринимать определённые шаги: создавать условия (правовые, например) по недопущению пыток со стороны третьих лиц, проводить расследования в случае заявления лица о применении к нему пыток.
Право, как сказано выше, должно быть закреплено на бумаге. В любой стране мира издаются тома кодексов и законов. Для того чтобы привести содержащиеся в них нормы в систему, на материковой части Европы была создана единообразная структура «континентального» права, которой в принципе следует и законодательство России. Эти тома можно разделить на две большие группы: публичное и частное право.
Публичное право регулирует взаимоотношения государства и граждан, причём эти взаимоотношения строятся по вертикали, то есть органы государственной власти посредством права осуществляет свои полномочия по управлению обществом, гражданами. В публичное право входит конституционное право, основой которого является конституция страны. В конституционном праве подтверждаются основные права и свободы граждан, существующие в государстве, говорится об основах государственного устройства и управления, границах полномочий различных ветвей и органов власти, в том числе парламента, правительства, президента страны.
Частью публичного права является также уголовное право. В уголовном праве говорится о наказании за преступления, т.е. за те правонарушения, которые несут антиобщественный характер. Преступления направлены не только и не столько против определённого гражданина, по своей сути они наносят вред всему обществу. Если Карл у Клары украл кораллы, то он совершил правонарушение не только в отношении неё одной, но и нарушил покой и порядок в окружающем их мире. Ведь если позволить безнаказанно заниматься, например, воровством, либо предполагать, что пострадавший сам поймает преступника и защитит себя, то ущерб будет нанесён безопасности всего общества. И в этом проступок Карла отличается, скажем, от другой ситуации, когда Карл занял деньги у Клары, рассчитывая вернуть их в оговоренный срок, но не может этого сделать по тем или иным причинам, а Клара требует их возврата. Это, как считает право, – частная ситуация спора по поводу порядка возврата долга, которая не носит антиобщественного характера. Итак, уголовное право – это право, имеющее отношение к таким нарушениям норм, которые опасны для общества. Роль государства состоит в поимке преступников, поиске доказательств и представлении их суду.
К публичному относится также административное право, в котором говорится о различных проступках, связанных с нарушениями правил дорожного движения, пользования транспортом, ведения трудовой деятельности и др. Обязанностью государства является контроль за исполнением соответствующих норм.
В публичное право входит процессуальное право. Оно регулирует процедуры, по которым ведётся следствие, проходит суд и применяется наказание за те или иные виды нарушений законодательства. Государство следит за строгим соблюдением процедур, ведь их нарушение ведёт к серьёзным последствиям, в том числе к отмене судебных решений. К публичному праву относят и другие отрасли права, например избирательное право.
Субъектом частного права также может выступать государство, но оно имеет равные с любым другим участником правоотношений – гражданином или организацией – права. Хотя в частное право входят семейное, трудовое право и др. отрасли, главной его составляющей является гражданское право, которое регулирует все взаимоотношения, касающиеся вопросов собственности.
Оно оперирует двумя важными категориями: физическое лицо и юридическое лицо. Физическое лицо – это гражданин того или иного государства либо лицо без гражданства. У него есть свойства правоспособности и дееспособности, т.е. способности иметь права и выполнять обязанности, способности самостоятельно приобретать и осуществлять права, возлагать на себя и исполнять обязанности, вытекающие из гражданского права.
Под юридическим лицом понимается любая форма организации людей (компания, предприятие, банк, акционерное или иное общество, образовательное учреждение, политическая партия и т.п.), имеющая необходимые признаки для вступления в гражданские правоотношения. Под этим понимается то, что у такого субъекта есть своё, принадлежащее только ему имущество, а также возможность самостоятельно осуществлять действия для выполнения своих функций. На практике это обычно означает наличие названия, устава, государственной регистрации, счёта в банке, адреса и т. п.
Какое отношение имеет деятельность средств массовой информации, журналистов ко всем этим областям права? В конституционном праве записаны основные права и свободы граждан, в том числе свобода искать, получать и распространять массовую информацию, что имеет непосредственное отношение к журналистам. В уголовном праве зафиксированы преступления, направленные на воспрепятствование деятельности журналистов, и предусмотрено наказание за них. В процессуальном сказано о праве вести записи во время судебного заседания. В гражданском – об ответственности за распространение сведений, унижающих честь и достоинство. В трудовом праве записаны нормы, касающиеся специфики работы журналистов. Избирательное регламентирует такое направление деятельности СМИ, как участие в предвыборной кампании. Это позволяет объединить эти и другие нормы, регулирующие общественные отношения в сфере массовой информации, в особую отрасль – массово-информационное право.
Конституция РФ о свободе массовой информации
Конституция Российской Федерации5 лежит в основе всей системы российских источников права. Остальные федеральные и региональные законы и подзаконные акты не могут противоречить её нормам. Любые законы, иные нормативные акты, признанные неконституционными, утрачивают силу.
В самом тексте Конституции признаётся, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерацией также являются составной частью отечественной правовой системы (ч. 4 ст. 15). Более того, хотя Конституция и имеет высшую юридическую силу на территории РФ, в ней говорится, что при появлении разногласия (коллизии) между нормами международного договора и российского закона действуют правила договора. С другой стороны, не соответствующие Конституции международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению (ч. 6 ст. 125). В силу этой взаимосвязи конституционные нормы следует понимать в контексте международных обязательств России.
В Конституции сформулированы принципы, которыми руководствуются законодательная, судебная и исполнительная ветви власти при регулировании отношений, возникающих в связи с созданием, распространением и использованием материалов в средствах массовой информации.
Основополагающее здесь значение имеет вторая глава Конституции («Права и свободы человека и гражданина»), которая определяет: права и свободы человека создают основу правовой системы государства и не могут быть отменены по воле органов власти, в том числе законодательной. Более того, государственная власть не предоставляет человеку права и свободы, а лишь закрепляет их, создаёт гарантии реализации.
К этой главе Конституции относится ключевая для свободы журналистики статья 29, которая состоит из пяти частей. Первая часть наиболее лаконичная: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова». Под свободой мысли понимают возможность человека самостоятельно (без принуждения) формировать и иметь свою точку зрения, собственное мнение, развивать свой внутренний духовный мир. Поскольку проявлением мысли являются мнения и убеждения, постольку свободе мысли близки свобода мнений и свобода убеждений. Свобода мысли включает в себя гарантии невмешательства в процесс формирования собственных мнений и убеждений человека, недопущение идеологического и политического диктата, насилия и контроля над личностью.
Свобода мысли суть абсолютная свобода, которая никоим образом не должна ограничиваться внешними силами. Однако свобода мысли не зависит только от процессов, которые происходят в коре головного мозга. Мыслительная деятельность происходит, особенно сегодня в XXI веке, под влиянием того гигантского объёма информации, которую мы получаем, обсуждаем и которой делимся. Поэтому свобода мысли напрямую связана со свободой информации.
Мыслительный процесс может быть скрытым от других, но обычно вызывает у человека потребность поделиться своими размышлениями с другими людьми, обсудить их. Для реализации этой потребности ему необходима свобода слова, устного или печатного.
Под свободой слова имеют в виду возможность человека самостоятельно (без принуждения) общаться с другими людьми, в том числе участвуя в дискуссиях и спорах, высказывать и доносить до окружающих свою позицию и узнавать о позиции других. С ней соотносится свобода обращений, жалоб и предложений, направляемых в органы государственной власти, свобода голосования на выборах и на референдумах. Ей практически тождественна свобода выражения мнения (свобода самовыражения). Свобода слова – признак демократического управления, которое заинтересовано в равном участии всех граждан в обсуждении и решении насущных проблем общества и государства.
С этой свободой связан важный запрет, который содержится во второй части статьи 29: «Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства». Смысл этой нормы заключается в том, что свобода слова не является абсолютной и российская Конституция устанавливает безоговорочный запрет на пользование ею для негативного воздействия на сознание и поведение людей, ведущее к расколу общества и насилию. Изначально ошибочно современному цивилизованному человеку в нашей или в любой другой стране мира утверждать, что иные люди плохи только потому, что они принадлежат к той или иной нации, расе, религии либо говорят на чужом языке. Распространяя вредные призывы ограничивать права и свободы людей по указанным выше критериям, человек, по сути, ставит себя вне общества.
К сожалению, СМИ и, в особенности, интернет сегодня стали форумом для распространения различных ксенофобских заблуждений. Задача права – установить эффективный барьер на их пути, обеспечить неотвратимость наказания за это преступление. Конституционный запрет подкреплён конкретными видами ответственности за его нарушение, установленными, в частности, Уголовным кодексом РФ6.