Правовые основы журналистики. Учебник
В контексте вопроса следует заметить, что сведения, которые учредитель сообщает при регистрации средства массовой информации, регистрирующий орган, как правило, не проверяет. Но если впоследствии выяснится неточность в заявлении о регистрации, например, в сведениях об учредителе, то возможно признание свидетельства о регистрации полученным обманным путём. Этот факт может послужить достаточным основанием для того, чтобы через суд аннулировать регистрацию и прекратить деятельность этого средства массовой информации. Закон о СМИ запрещает повторную регистрацию, то есть регистрацию СМИ того же типа и с тем же названием (ст. 9).
Смена учредителя, изменение состава соучредителей, а равно наименования (названия), языка, формы и территории распространения продукции СМИ допускается лишь при условии его перерегистрации в том же порядке (ст. 11 закона о СМИ).
К заявлению прилагается квитанция об уплате регистрационного сбора. Размер сбора установлен в Налоговом кодексе РФ17 (ст. 333.33). Этот закон не был изменён, чтобы учесть формальное появление сетевых изданий в 2011 г. За государственную регистрацию «иного» средства массовой информации (по прежней терминологии), продукция которого предназначена для распространения преимущественно на территории всей Российской Федерации, взимается пошлина в размере 10 тыс. рублей.
Закон о СМИ (ст. 27) требует от редакций зарегистрированных СМИ публиковать т. н. выходные данные, то есть полезные для аудитории сведения о самом средстве массовой информации. Печатным СМИ, например, в каждом выпуске следует указывать сведения об учредителе (соучредителях); фамилию, инициалы главного редактора; порядковый номер выпуска и дату его выхода в свет; индекс; тираж и др. Разумеется, газета (журнал) должна сообщать своё название. О своём наименовании (названии) должны не реже четырёх раз в сутки сообщать теле-, радиоканалы. Сообщения и материалы информационного агентства также должны сопровождаться его наименованием (названием). В отношении сетевых изданий конкретных указаний в законе о СМИ пока нет. Правда, на них распространяется норма о том, что любое зарегистрированное средство массовой информации обязано указывать в выходных данных название зарегистрировавшего его органа и свой регистрационный номер.
Нарушение порядка публикации выходных данных влечёт за собой административную ответственность по статье 13.22 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП) – штраф и (или) конфискацию продукции СМИ.
Только после регистрации в качестве СМИ работающие в них авторы и редакторы приобретают статус журналиста со всеми соответствующими ему правами. В частности, они получают дополнительные (по сравнению с остальными гражданами) возможности по поиску и получению информации. Редакции зарегистрированного СМИ легче получить аккредитацию при органах государственной власти и местного самоуправления (см. главу V). На неё распространяются нормы статьи 57 закона о СМИ об освобождении от ответственности (см. главу Х).
Зарегистрированным СМИ легче участвовать в конкурсах, проводимых Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям (Роспечати). В плане работы этого агентства стоит, в частности: поддержка проектов и мероприятий в сфере электронных средств массовой информации, направленных на пропаганду борьбы с терроризмом в рамках Комплексного плана противодействия идеологии терроризма в Российской Федерации на 2013—2018 годы; содействие в борьбе с проявлениями экстремизма, ксенофобии, расовой неприязни; освещение памятных дат отечественной истории, определённых поручениями президента и правительства Российской Федерации; информационное сопровождение мероприятий по противодействию коррупции, формирование в обществе установок толерантности, межэтнического и межнационального согласия18.
Гранты региональных органов власти также всё чаще выдаются не столько на освещение событий той или иной социальной проблематики, сколько, например, за формирование позитивного общественного мнения относительно пользы и темпов реализации приоритетных проектов.
У регистрации в качестве СМИ есть и свои минусы. При появлении регистрации в качестве СМИ у них и у их сотрудников возникают не только дополнительные права, но и новые обязанности. В ряде случаев несоблюдение обязанностей может привести к правовой ответственности журналистов и редакций (учредителей) СМИ (см. главу V). Это обстоятельство, порой, удерживает от обращения за такой регистрацией.
Следует обратить внимание на прецедентное решение Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по делу Джавадов против России от 27 сентября 2007 года19. Дело касается жалобы белгородского журналиста Валерия Джавадова на отказ властей в регистрации газеты под названием «Письма Президенту». В июле 2003 года журналист получил официальный отказ в регистрации по следующим двум основаниям. Во-первых, сведения в заявлении о регистрации СМИ не соответствовали действительности, поскольку указывалось, что газета будет освещать более широкий круг вопросов, чем это вытекало из её названия. Во-вторых, регистрирующий орган решил, что только Администрация президента РФ вправе учреждать газету с подобным названием, а издавать СМИ с таким названием без её согласия нельзя. Здесь важно упомянуть, что такого основания для отказа в регистрации СМИ российское законодательство не содержит.
Джавадов обжаловал отказ в Тверском межмуниципальном суде Москвы. Суд ему отказал, согласившись с доводами регистрирующего органа. В своей жалобе в Европейский суд по правам человека Джавадов указал, что отказ в регистрации и судебные решения, поддержавшие позицию регистрирующего органа, нарушают статью 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующую право на свободу выражения мнения и свободу информации (см. главу I). Ограничение этого права допустимо только на основании закона, соответственно, отказ в регистрации газеты не может носить произвольный характер.
ЕСПЧ подверг критике позицию российских судов, полагая, что они расширительно толковали термин «не соответствующие действительности сведения» применительно к регистрации СМИ и использовали это в интересах регистрирующего органа. При этом использованные основания для отказа прямо в законе не содержались, и заявитель не мог их предугадать, знакомясь с требованиями о регистрации, содержащимися в законе о СМИ. Помимо этого Европейский суд по правам человека указал, что название газеты в принципе не может соответствовать или не соответствовать действительности, оно лишь отличает газету на рынке массмедиа от других печатных изданий.
Таким образом, ЕСПЧ определил, что отказ в регистрации газеты «Письма Президенту» не был предусмотрен законом и, соответственно, нарушает требования статьи 10 Конвенции. В качестве компенсации морального вреда Европейский суд по правам человека обязал российские власти выплатить Валерию Джавадову 1500 евро. Деньги заявитель получил, но решил воздержаться от новых попыток зарегистрировать СМИ с таким названием.
Легитимность регистрации СМИ была специально осуждена в резолюции «Преследования прессы в Республике Беларусь», принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ) в 2004 году. Впервые в документе столь высокого уровня было заявлено, что регистрация СМИ в принципе противоречит положениям ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека20. Характерный для России разрешительный характер регистрации печатных СМИ был подвергнут критике и в специальном докладе Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ «Регистрация средств массовой информации в регионе ОБСЕ», изданном в 2006 году21.
Внутриредакционные права и обязанности журналиста
Закон о СМИ приводит обширный набор прав журналиста, объединённых в статье 47. Их можно распределить по критерию содержания на две группы: 1) внутриредакционные права журналистов; 2) права, связанные с поиском, получением и распространением информации.
Вторая группа прав будет рассмотрена в пятой главе учебника. К правам же первой группы следует отнести, прежде всего, право на профессиональную независимость журналиста в своей редакции. Оно определяется как право отказаться от подготовки и опубликования материала, если он противоречит убеждениям журналиста; право высказывать свои личные мнения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью, и право снять свою подпись под материалом либо сам материал, содержание которого, по мнению автора, было искажено в процессе редакционной подготовки.
Внутриредакционные права журналиста
Профессиональную независимость также гарантирует право журналиста – штатного сотрудника редакции – принимать участие в обсуждении и принятии устава СМИ – основного документа, регулирующего отношения внутри редакции, отношения редакции и учредителей, а также такие вопросы, как право на наименование СМИ (ст. 20 закона о СМИ).
Участие работника в принятии устава организации, в которой он трудится, будь она частной или государственной, представляет собой практику, не принятую в других сферах хозяйственной жизни. Законодательство закрепило такое право журналистов по причине общественной важности гарантии их профессиональной независимости как от учредителя (владельца), так и от главного редактора. Устав редакции в силу повсеместного отсутствия коллективных договоров между журналистами и владельцами СМИ стал тем барьером, который в состоянии сдерживать, если не предотвращать, давление последних на редакционную независимость.
Воспрепятствование осуществлению законных прав журналиста представляет собой преступление. Уголовный кодекс РФ (УК РФ) говорит об ответственности за «воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов путём принуждения их к распространению либо к отказу от распространения информации» (ст. 144). Под воспрепятствованием деятельности журналиста понимается довольно узкая диспозиция преступления. Не случайно практика наказания за воспрепятствование профессиональной деятельности журналистов невелика – одиннадцать случаев с 1996 по 2013 годы22.
Ограниченный характер применения статьи 144 УК РФ происходит на фоне международного осуждения России за факты принуждения и насилия в отношении журналистов в связи с выполнением ими своего профессионального долга, он свидетельствует о безнаказанности лиц, виновных в совершении таких преступлений. В частности в деле по жалобе матери погибшего журналиста газеты «Московский комсомолец» Дмитрия Холодова Комитет ООН по правам человека признал, что правительство РФ не исполнило своего обязательства предоставить ей «эффективное средство правовой защиты и принять все возможные меры с целью обеспечения привлечения к ответственности лиц, виновных в гибели её сына»23.
Журналистика должна восприниматься как мирная профессия наряду с другими гражданскими специальностями. Она позволяет обществу получать необходимую информацию и разнообразные мнения. Было бы нелепо приставлять к каждому журналисту полицейского, но и оставлять без самого тщательного расследования насилие над журналистами нельзя, иное противоречит демократической природе государства.
В силу этой логики в конце 2011 года в статью 144 УК РФ была добавлена третья часть, которая карает за воспрепятствование деятельности журналиста, соединённое с насилием над ним или его близкими либо с повреждением или уничтожением их имущества (например, повреждением видеоаппаратуры), а также с угрозой применения такого насилия. Санкцией выступают принудительные работы на срок до пяти лет или лишение свободы на срок до шести лет с последующим лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью на срок до трёх лет или без такового.
Редким примером применения этой части статьи 144 УК РФ является приговор районного суда на Ставрополье, вынесенный в конце 2015 года. Суд признал виновными в её нарушении директора ООО «Китеж» Л. Туршиева и начальника участка В. Молчанова. В августе того года журналисты ГТРК «Ставрополье» снимали видеорепортаж о добыче полезных ископаемых в одном из многочисленных карьеров на территории района. Туршиев и Молчанов, увидев сотрудников ГТРК, потребовали от корреспондента прекратить съемку. При этом действовали грубо, применяли физическое насилие (толкали с применением силы, нанесли не менее двух ударов ладонью руки по находящейся в руках оператора видеокамере, кидали в их сторону камнями, силой удерживали, не давая покинуть место происшествия) и, в конце концов, отобрали у них видеокассету с записью материала для телевизионного сюжета. Суд посчитал, что они действовали «имея умысел, направленный на воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов с целью принуждения к отказу от распространения ими информации о добыче ископаемых». Обвиняемые полностью признали свою вину в инкриминируемом деянии, раскаялись в содеянном и просили о применении особого порядка принятия судебного решения (без проведения судебного разбирательства, при этом наказание не может превышать две трети наиболее строгого вида наказания за совершенное преступление). Учитывая эти и другие обстоятельства, суд назначил им наказание в виде трёх лет лишения свободы условно24.
Дополнительные права обычно предполагают и дополнительные обязанности. К внутриредакционным обязанностям журналиста относятся (статья 49 закона о СМИ) следующие:
1) соблюдать устав редакции, с которой он состоит в трудовых отношениях;
2) ставить в известность главного редактора о возможных исках и предъявлении иных предусмотренных законом требований в связи с распространением подготовленного им сообщения или материала;
3) отказаться от данного ему главным редактором или редакцией задания, если оно либо его выполнение связано с нарушением закона;
4) предъявлять при осуществлении профессиональной деятельности по первому требованию редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий личность и полномочия журналиста;
5) соблюдать запрет на проведение журналистом предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума при осуществлении профессиональной деятельности.
Учредительный договор и устав редакции
Важным документом, лежащим в основе деятельности средства массовой информации, является так называемый учредительный договор. Он заключается между учредителем и редакцией (главным редактором). В учредительном договоре определены взаимные права и обязанности двух сторон, связанные с выпуском средства массовой информации. К примеру, в нём может быть записано, каков порядок финансирования учредителем редакции, распределения прибыли, образования фондов; могут быть определены и полномочия главного редактора, порядок публикации учредителем своих заявлений в СМИ. К условиям порядка публикации заявлений учредителя относятся: максимальный объём каждого из них или всех за определённый период, частота публикаций заявлений, их место, тематические ограничения, а также право редакции (или отсутствие такового) вносить в них стилистическую и грамматическую правку, снабжать комментариями и т. д. Редакция в свою очередь берёт на себя перед учредителем обязательства по выпуску средства массовой информации (объём, сроки, периодичность и др.). Впрочем, требования закона к содержанию договора носят рекомендательный, а не обязательный характер.
Что касается устава редакции средства массовой информации, то закон о СМИ предусматривает возможность (но не обязательность) замены устава учредительным договором в небольшой (до 10 сотрудников) редакции. Устав является обязательным документом для редакции, его копию необходимо направить в орган, зарегистрировавший СМИ, не позднее трёх месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации. Несмотря на его важность, большинство руководителей СМИ и журналистов имеют весьма смутное представление о содержании устава. Между тем, закон о СМИ (ст. 20) устанавливает, что устав редакции должен определять:
1) статус редакции по отношению к учредителю: взаимные права и обязанности учредителя, редакции, главного редактора;
2) структуру редакции: полномочия коллектива журналистов – штатных сотрудников редакции;
3) основания и порядок принятия принципиально важных для редакции решений: назначения (избрания) главного редактора, редакционной коллегии и (или) иных органов управления редакцией; прекращения и приостановления деятельности СМИ; о передаче и (или) сохранении права на наименование (название), иных юридических последствиях смены учредителя, изменения состава соучредителей, прекращения деятельности СМИ, ликвидации или реорганизации редакции, изменения её организационно-правовой формы; об утверждении и изменении самого устава редакции.
Зачастую (особенно в интернет-СМИ) редакционный устав даже не пишется и не принимается, несмотря на то, что это может являться нарушением закона. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 15 закона о СМИ отсутствие принятого и (или) утверждённого устава редакции является основанием для обращения регистрирующего органа в суд с заявлением о признании свидетельства о регистрации недействительным. Более того, нарушение установленного законом порядка представления в Роскомнадзор уставов редакции или заменяющих их договоров признаётся административным правонарушением и влечёт наложение штрафа на юридических лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей (ст. 13.23 КоАП РФ). Следует заметить, что регистрирующие органы систематически проводят проверки в редакциях с целью обеспечения принятия уставов под угрозой отмены регистрации СМИ.
Устав редакции и учредительный договор юридически ограничивают возможности учредителя и собственника СМИ вторгаться в редакционную деятельность. Устав не делает редакцию своевольной во всех вопросах, не создаёт оплачиваемой анархии журналистов, напротив, он устанавливает и обязанности редакции по производству СМИ.
Правовая природа редакции
Редакция – это не всё, что нужно для выхода в свет (в эфир) СМИ, так как она занимается только журналистской стороной деятельности СМИ. Для того же чтобы создать новостной сайт, издавать популярную газету и тем более выпускать теле- или радиопередачи, необходима серьёзная хозяйственная деятельность, нацеленная на привлечение средств для производства и распространения массовой информации. Поэтому одновременно с образованием редакции, как правило, создаются и субъекты хозяйственной деятельности. По закону о СМИ (ст. 19) редакция сама может быть юридическим лицом, самостоятельным хозяйствующим субъектом, организованным в любой допускаемой законом форме. Если редакция зарегистрированного средства массовой информации организуется в качестве предприятия, то она подлежит также регистрации в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц.
Юридические лица (хозяйствующие субъекты) могут иметь схожее название с редакцией. Например, НТВ было учреждено ОАО «Телекомпания НТВ», а учредителем сетевого издания «Газета.Ру» выступает ЗАО «Газета. Ру». Но ЗАО «Газета.Ру» и собственно редакция этого издания – разные субъекты: первый – субъект хозяйственной деятельности, созданный в соответствии с Гражданским кодексом РФ25, второй создан по закону о СМИ. При этом акционеры ЗАО скорее всего являются и членами редакционного коллектива.
Учредителем печатного или сетевого издания нередко выступает главный редактор, трудовой коллектив журналистов, некоммерческое партнёрство, политическая партия, профсоюз, другое общественное объединение. Например, учредителем газеты «Московский комсомолец» и электронного периодического издания «МК.ru» выступает её главный редактор. А вот учредителем журнала «Работница» и электронного издания «Журнал «Работница» («rabotnitsa.ru»), является некоммерческое партнерство «Редакция журнала «Работница»26.
Возможен другой путь, когда те или иные уже существующие юридические лица учреждают СМИ, заключают с ними договоры и берут на себя решение вопросов хозяйственной деятельности. Например, одним из учредителей газеты «Советский спорт» наряду с ЗАО «Советский Спорт», является Олимпийский комитет России. Но интернет-сайт www.sovsport.ru как СМИ учредило только ЗАО «Советский Спорт». Нередко государственный или – что ещё чаще случается – муниципальный орган, учреждая СМИ, создаёт подразделение внутри самого себя, которое и выполняет функции редакции и (или) издателя, распространителя СМИ.
Как юридическое лицо субъект хозяйственной деятельности характеризуется следующими признаками. Во-первых, он владеет некоторым имуществом – либо в собственности, либо в управлении, либо в распоряжении (помещение, серверы, студия и т.п.), в то время как сама по себе редакция имущества не имеет. Во-вторых, юридическое лицо обладает правом заключать имущественные и неимущественные сделки и отвечать по принятым на себя обязательствам. В-третьих, способен выступать истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ).
Рассмотрим возможную схему по выпуску издания. Предположим, что студенты факультета журналистики решили издавать газету – назовём её «Вчера». Сами из числа студентов создали редакцию, избрали редактора и попросили кого-либо из сокурсников, например отличников, стать учредителями этого издания. Руководствуясь законом о СМИ, эти «учредители» получили в Роскомнадзоре свидетельство о регистрации средства массовой информации под названием «Вчера». Редакция и учредители заключили учредительный договор, по которому отличники обязались помогать редакции в работе, распространять газету среди друзей, продвигать её на рынке и т. д. Журналисты редакции в свою очередь должны были писать статьи, делать фотографии и рисовать для газеты шаржи. Но после того как договор был заключён, выяснилось, что у студентов нет денег на издание даже первого номера. Тогда они обратились к знакомым бизнесменам – Иванову, Петрову и Сидорову с просьбой помочь издавать газету с обещанием вернуть их расходы с лихвой, когда через год издание будет приносить миллионы прибыли. В качестве гарантий им предлагают стать соучредителями. Специально для такого случая бизнесмены создают акционерное общество и называют его «Закрытое акционерное общество «Редакция газеты «Вчера»». Такое название было дано не случайно: оно говорило о том, что другая сторона бизнеса этих лиц (например, торговля компьютерами) к этому предприятию не имеет никакого отношения. К тому же, если не имеющей статуса юридического лица студенческой газете предъявят иск на 100 млн. рублей, отвечать придётся её учредителю. Если же газетный и компьютерный бизнес будут объединены и на общем счёте будет искомая сумма, риску подвергнутся все деньги.
Итак, Иванов, Петров и Сидоров создали закрытое акционерное общество – ЗАО, кстати, самую распространённую на сегодня форму хозяйственного субъекта в сфере СМИ. ЗАО «Редакция газеты „Вчера“» выпускает акции, но они не поступают в открытую продажу (потому оно и закрытое общество), а распространяются среди «своих». Скажем, 25% дали редакции и другим учредителям СМИ, чтобы материально заинтересовать журналистов в коммерческом успехе газеты, а 75% распределили между собой Иванов, Петров и Сидоров. Прежде чем вступать в бизнес, новому ЗАО также необходимо зарегистрироваться, но уже не в Роскомнадзоре (потому что создаётся субъект хозяйственной деятельности, а не средство массовой информации), а в инспекции Федеральной налоговой службы, как всем другим предприятиям, фирмам, банкам и т. д. В результате появилось две организации, которые, с одной стороны, тесно связаны между собой, а с другой – независимы друг от друга. У каждой есть своя регистрация, свой устав, свои учредители. В нашем случае учредителями закрытого акционерного общества могут быть тот же редакционный коллектив газеты плюс Иванов, Петров, Сидоров – итого четыре учредителя.
При такой схеме создаётся множество внутренних проблем и неувязок. Во-первых, что происходит, если ЗАО недовольно тем, что газета вместо прибыли приносит одни убытки? Что ему делать? ЗАО может смириться с этим, рассчитаться с долгами и ликвидироваться или может приложить усилия, чтобы вернуть свои инвестиции. Для этого оно, предположим, попробует сменить редактора и начать выпускать более «жёлтую» газету, которая будет более успешна у читателей не поколения родителей студентов, а у студентов. Или, наоборот, у бабушек и дедушек, потому что у ЗАО есть под них хороший рекламодатель. Редакционный коллектив, другие учредители издания, могут возражать против такого решения, утверждая, что редактор – достойный профессионал, что они ему полностью доверяют и все им в редакции довольны, проблема же состоит в том, что читатель не дорос до нужного интеллектуального уровня и поэтому не покупает газету. Неизбежно возникает конфликт. Вероятнее всего, по редакционному уставу ЗАО не сможет сменить редактора. Иванов, Петров и Сидоров попытаются оказать давление на других учредителей газеты, и если последние поймут, что, разорвав отношения с ЗАО, они разорятся, то пойдут на какие-то уступки. Если же они этого не поймут и не согласятся с мнением ЗАО, то начнётся война, в которой обычно нет победителей. Устранить редактора, защищённого законом о СМИ, ЗАО может в редких случаях. Убедить бизнесменов продолжать вкладывать деньги в убыточное предприятие тоже практически невозможно. В результате Иванов, Петров и Сидоров теряют свои деньги, а студенты соответственно ищут возможность партнёрства с другим ЗАО…