Правовые основы журналистики. Учебник
После конституционных законов следующими по значению идут федеральные законы. Они принимаются Государственной думой простым большинством голосов. (До вступления в силу Конституции 1993 года такие законы назывались законами РФ, ещё раньше – законами РСФСР и принимались высшими на то время законодательными органами.) После принятия в Думе такой закон подлежит одобрению Совета федерации (путём голосования или без рассмотрения, по умолчанию) и подписанию и обнародованию президентом РФ. Основная часть рассматриваемого в учебнике материала будет иметь отношение к содержанию именно федеральных законов.
После законов ступенькой ниже стоят указы президента РФ, некоторые из которых имеют отношение к свободе слова и к деятельности средств массовой информации. Указы не должны противоречить Конституции России и федеральным законам.
Постановления правительства РФ должны приниматься на основе принципов и положений Конституции, законов и указов президента, т.е. они должны регламентировать порядок их исполнения, детализировать то, что в них записано.
Наконец, следующая ступень в иерархии норм российского законодательства – приказы и постановления органов исполнительной власти (например, приказы министерства связи и массовых коммуникаций). Они также входят в законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации.
Законодательство субъектов РФ
Важный элемент законодательства, который не вполне укладывается в изложенную выше строгую иерархию источников права, – значительный пласт законов и других нормативно-правовых актов регионов России. По Конституции (ч. 1 ст. 65) наша страна делится на субъекты федерации: области, края, республики (бывшие автономные республики), автономные округа, автономная область, а также города федерального значения. Эти образования вправе издавать правовые акты, регулирующие различные отношения, находящиеся в сфере их компетенции.
Пределы компетенции субъектов установлены в статьях 71, 72 и 73 Конституции, где перечислены вопросы, которые находятся в ведении федеральных властей, региональных властей, а также в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Совместное ведение означает, что региональные органы власти вправе принимать законодательные и иные акты, регламентирующие соответствующие сферы отношений, однако такие акты не должны противоречить федеральному законодательству. Ни в одной из этих трёх статей правоотношения в сфере массовой информации не упоминаются. Это даёт региональным и федеральным законодательным органам власти определённую свободу манёвра при толковании возможностей регулирования.
Принятое в 2004 году изменение в статью 5 закона о СМИ определяет, что «законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации». Органы надзора зачастую считают, что эта норма запрещает принятие любых нормативных правовых актов о СМИ субъектов РФ.
На сегодняшний день региональное законодательство о СМИ состоит из актов, регламентирующих (1) вопросы государственной поддержки местных СМИ, освобождение их от уплаты местных налогов и т.п.; (2) доступа к информации и аккредитации журналистов; (3) регулирование вопросов защиты общественной морали и нравственности населения, ограничение порнографии, эротических изданий и программ.
История принятия закона о СМИ
В основе массово-информационного права нашей страны лежит закон «О средствах массовой информации». Он был принят Верховным советом России 27 декабря 1991 года, в тот же день подписан президентом Б. Н. Ельциным, а в силу вступил с момента опубликования, то есть с 14 февраля 1992 года.
Этот закон во многом повторяет концепцию и основные положения закона, который существовал до него (правда, недолго – всего год с небольшим) и назывался закон СССР «О печати и других средствах массовой информации»12. Поэтому хотя ниже речь пойдёт о важных новеллах (нововведениях) закона о СМИ, необходимо иметь в виду, что фактически многие из них стали частью нашего права со дня вступления в силу союзного закона о печати – 1 августа 1990 года (принятого 12 июня 1990 года).
Оба этих закона объединяет – и это немаловажно – то, что их авторами-разработчиками являлись одни и те же люди. И союзный, и республиканский законы были приняты на основе инициативных авторских проектов Ю. М. Батурина, М. А. Федотова и В. Л. Энтина. Впоследствии эти юристы сделали внушительную карьеру. Юрий Михайлович Батурин после принятия закона СССР работал в аппарате президента СССР М. С. Горбачева, затем – помощником президента РФ по юридическим вопросам, помощником по национальной безопасности, позже – секретарём Совета обороны; впоследствии он стал лётчиком-космонавтом и дважды совершил космический полёт.
Михаил Александрович Федотов после написания и принятия двух упомянутых законов стал сначала заместителем министра, а в 1992—1993 годах – министром печати и информации Российской Федерации. Уйдя добровольно в отставку, он получил назначение Чрезвычайным и Полномочным Послом России в ЮНЕСКО в Париже. В настоящее время возглавляет Совет при президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, являясь советником президента РФ.
Владимир Львович Энтин после участия в написании закона о СМИ продолжительное время работал в Париже представителем Российской Ассоциации по интеллектуальной собственности, представлял там интересы российских авторов. Сейчас он адвокат в одной из московских юридических фирм.
В советское время вся сфера печати, радио и телевидения управлялась решениями Центрального комитета Коммунистической партии Советского Союза (ЦК КПСС) и Совета министров СССР. Эти органы определяли не только политические вопросы содержания массовой информации, пределы критики, но и кадровые вопросы (назначение редакторов и других руководителей СМИ), а также основные экономические вопросы, включая ценообразование, тиражи, распределение прибыли, максимальный объём рекламы и т. д. Схожим образом вопросы о местных средствах массовой информации решали партийно-советские структуры в регионах.
В результате такой практики к 1990 году, когда уже широко развивалась политика гласности, редакции, которые получили в стране гигантский вес как рупор общественного мнения и как органы, способные формировать его, юридически оставались абсолютно бессильными. Возникла коллизия, когда творчески журналисты становились независимыми, но экономически редакции не были самостоятельными единицами, зависели от ресурсов, находящихся в исключительной государственной собственности, т.е. находились под опекой государства. Они, как правило, существовали на правах подразделения того или иного партийно-государственного издательства. Вся прибыль от многомиллионных тиражей направлялась в эти издательства или в те общественные и государственные организации, чьим «органом» являлась та или иная газета или журнал. Создание частной газеты было чем-то совершенно немыслимым. Практически такая же ситуация складывалась и в телерадиовещании. Существовал Государственный комитет по телевидению и радиовещанию при Совете министров СССР (Гостелерадио), который единолично управлял всеми республиканскими и областными теле- и радиокомпаниями, сами компании большой юридической самостоятельностью не обладали. У журналистов был гигантский авторитет, но не было никаких юридически закреплённых прав и обязанностей.
Такое положение, конечно, не устраивало ни журналистов, ни редакторов, ни – что важнее всего – руководителей страны, по решению которых был подготовлен и вступил в силу закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» (1990). На практике значение этого закона определяется, во-первых, отменой цензуры, во-вторых, возможностью учреждения частных СМИ и, в-третьих, созданием для журналистов специальных прав. К последним следует в первую очередь отнести созданный законом 1990 года механизм общеобязательного доступа к государственной информации, основанный не на утечках из архивов, а на широком праве запроса информации и сохранении в тайне её источников. Закон СССР был востребован и для обретения редакциями СМИ экономической независимости. Через институт учредительства средства массовой информации редакции получили право владения, пользования и распоряжения собственной продукцией. При этом государство продолжало удерживать низкие цены на производство и распространение прессы, телерадиопрограмм, делая их доступными для каждого и содействуя максимальной популярности масс-медиа. Тем самым по-прежнему осуществлялось скрытое дотирование СМИ, а «цена входа» на массово-информационный рынок была снижена до беспрецедентно низкого уровня.
Закрепление прочитанного материала
Из чего следует, что цензура в России запрещена?
Справедливо ли определение цензуры, которое даёт закон о СМИ? Не является ли оно слишком узким? Ответ обоснуйте. Предложите свою формулировку этого понятия.
Как трактовать нормы послевоенных международных соглашений в эпоху доминирования новых медиа и интернета?
Чем юридическая норма отличается от этического правила?
Объясните разницу между свободой слова и свободой мнений.
Почему международные организации вправе вмешиваться в вопросы регулирования свободы массовой информации в тех или иных государствах? Не является ли эта сфера внутренним делом государства?
Объясните смысл двух условий ограничения свободы массовой информации в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Каковы функции Европейского суда по правам человека?
Насколько был прав французский писатель Альбер Камю, сказавший: «Свободная печать бывает хорошей или плохой, это верно. Но ещё более верно то, что несвободная печать бывает только плохой»?
Литература
Законы и практика СМИ в Европе, Америке и Австралии / Пер. с англ.; 2-е изд., испр. и доп. – М.: Права человека, 2000. С. 160—171, 187—189, 203—205.
Куликова С. А. Конституционный запрет цензуры в России. Монография. Под ред. проф. Г. Н. Комковой. – М: Проспект, 2015. – 254 c.
Новаторова Д. С. Политика ООН в области новых медиа и Интернета. / Медиаскоп. – 2013. – Вып. 1. URL: [битая ссылка] http://www.mediascope.ru/node/1264
Обязательства: Свобода СМИ, свобода выражения мнения и свобода информации. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе / Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, 1975—2012. 2-е изд., испр. и доп. – Вена: Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, 2013. – 61 с. URL: [битая ссылка] http://www.osce.org/ru/fom/99566
Пропаганда и свобода массовой информации: Памятная записка Бюро Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. – Вена, 2015. – 82 с. URL: [битая ссылка] http://www.osce.org/ru/fom/219726
Прохоров Е. П. Свобода СМИ и журналистской деятельности на демократических принципах. – М.: Пульс, 2001. – 39 с.
Рихтер А. Г. Международные стандарты и зарубежная практика регулирования журналистики: Учеб. пособие. – М.: ЮНЕСКО; ф-т журн. МГУ, 2011. – С. 231—258.
Рихтер А. Г. Правовые основы журналистики: Хрестоматия. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 2011. – С. 9—31.
Свобода выражения мнений в Европе: Судебная практика применения статьи 10 Европейской конвенции по правам человека. – Страсбург: Совет Европы, 2007. – 222 c.
Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: Междунар. отношения, 2002. – С. 73—116.
Интернет-ресурсы
База всех дел Европейского суда (на англ. или франц. яз.): http://hudoc.echr.coe.int/
Государственная дума Федерального собрания РФ: www.duma.gov.ru
Документы по праву Европейского союза (на сайте Московской государственной юридической академии): [битая ссылка] http://eulaw.edu.ru/documents/legislation.htm.
Европейская конвенция по защите прав человека: право и практика: [битая ссылка] http://www.echr.ru/.
Информационное агентство Сутяжник-Пресс: [битая ссылка] http://www.sutyajnik.ru/rus/echr/school/judg_v_russia.html
Информационный офис Совета Европы в России: [битая ссылка] http://www.coe.ru/
Правовая инициатива по России: [битая ссылка] http://www.srji.org/
Решения Европейского суда по правам человека по статье 10 Европейской конвенции озащите прав и основных свобод на сайте Центра защиты прав СМИ: [битая ссылка] http://www.mmdc.ru/praktika_evropejskogo_suda/praktika_po_st10_evropejskoj_konvencii/
Российское агентство правовой и судебной информации (РАПСИ): [битая ссылка] http://rapsinews.ru/
Система органов ООН по правам человека (на рус. яз.). URL: [битая ссылка] http://www.un.org/ru/sections/what-we-do/protect-human-rights/
Центр содействия международной защите. URL: [битая ссылка] http://www.ip-centre.ru/
Глава II. Организация деятельности редакции
Основные понятия закона о СМИ
Статья 5 закона о СМИ гласит, что всё законодательство страны о средствах массовой информации состоит из самого закона и издаваемых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации. Это предполагает недопустимость отклонения других актов от духа и буквы положений закона 1991 года. «Базовый характер» закона о СМИ проявляется и в том, что в нём содержатся основные понятия, используемые в правовом регулировании средств массовой информации.
Первое из этих понятий, чрезвычайно важное для понимания самого объекта правового регулирования, – понятие средства массовой информации. Современная редакция закона предлагает считать СМИ «периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмму, радиопрограмму, видеопрограмму, кинохроникальная программу, иную форму периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием)».
Список СМИ в этой формулировке – открытый, его составляющие объединены общей характеристикой: «форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием». Это указывает на то, что СМИ являются объектом, а не субъектом права. Субъектами же выступают редакция, журналист, главный редактор, учредитель СМИ и др. Именно это позволяет, например, сохранить СМИ при отказе учредителя продолжать выпускать его в свет.
Объединяющая все СМИ характеристика означает, что с появлением новых технологий периодического распространения массовой информации нет особой нужды детализировать и дополнять это понятие. Тем не менее, в 2011 году в российском праве появилось понятие «сетевого издания», под которым понимают сайт в информационно-телекоммуникационной сети интернет, зарегистрированный в качестве средства массовой информации в соответствии с законом о СМИ.
Периодичность выхода СМИ в свет определена для печатного издания и теле-, радиопрограммы как «не реже одного раза в год». В чём заключается периодичность сетевого издания и как её определить, закон о СМИ не говорит, но видимо, редакциям сетевых изданий следует обновлять содержание сайта не реже раза в год.
Под массовым характером информации закон о СМИ понимает то, что сведения (сообщения, данные) независимо от их формы предназначены для неограниченного круга лиц.
Под продукцией средства массовой информации понимается наряду с тиражом отдельного номера периодического печатного издания или выпуском телепрограммы также и «отдельный выпуск либо обновление сетевого издания».
Распространение массовой информации подразумевает обязательную продажу (подписку, доставку, раздачу) печатных изданий, трансляцию (вещание) теле- и радиопрограмм. Это понятие охватывает также предоставление доступа к сетевому изданию. Таким образом распространение в интернете – это не рассылка, а открытие доступа к сайту.
Ещё одна важная формулировка закона о СМИ – определение понятия журналиста.
Под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями, либо занимающееся такой деятельностью по её уполномочию13.
Главное в этом определении – связь с редакцией. Другими словами, если автор считает, что пишет прекрасные журналистские репортажи, памфлеты или комментарии, снимает актуальные фотографии или видеоматериалы, а затем самостоятельно размещает их на своей странице в интернете или даже на специально созданном для распространения информации сайте, это вовсе не значит, что он является журналистом. Под правовое определение журналиста также не подпадают блогеры14 или участники обсуждений на интернет-форумах СМИ, гости в телерадиопрограммах и т. п.
Но как только такой человек становится связанным с редакцией СМИ, получившей государственную регистрацию, любым правовым договором (трудовым, авторским или др.), по которому он обязуется редактировать, создавать материалы, готовить фоторепортажи и т. п. – даже если обязательства по данному договору им не будут выполнены – он «превращается» в журналиста. При отсутствии договора (например, у внештатных авторов и корреспондентов) достаточным признаком для признания лица журналистом может быть другое документальное доказательство его связи с редакцией (например, выданное ему удостоверение, редакционное задание).
Правильное установление принадлежности человека к категории журналистов чрезвычайно важно для признания за ним профессиональных прав и обязанностей, определённых в статьях 47 и 49 закона о СМИ. Следует заметить, что профессиональный статус журналиста, то есть совокупность его прав и обязанностей, предусмотренных в этом законе, распространяется и на стажёров, а также авторов, не связанных с редакцией СМИ договором, при условии, если в этот период они выполняют редакционные поручения и признаются редакцией своими внештатными корреспондентами (ст. 52).
Закон не даёт толкования понятия учредителя СМИ, но он определяет круг лиц, которые могут им стать. Учредителем средства массовой информации может быть как физическое лицо, так и юридическое. Но учредителем не вправе быть человек, не достигший 18-летнего возраста; человек, отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда; душевнобольной; организация, деятельность которой запрещена по закону; и наконец, что очень важно, учредителем не вправе стать гражданин другого государства либо не проживающее постоянно в Российской Федерации лицо без гражданства.
Наконец, под издателем закон о СМИ понимает юридическое или физическое лицо (предпринимателя), которое осуществляет материально-техническое обеспечение производства продукции средства массовой информации, а также приравненное к издателю юридическое лицо или гражданина, для которого эта деятельность не является основной либо не служит главным источником дохода. По своему смыслу понятие «издатель» предполагает сервисную, второстепенную роль этого субъекта, в то время как во всём мире понятие «издатель газеты или журнала» фактически синонимично понятию «владелец». Наш закон традиционно рассматривает функции издателя в узком смысле, что, видимо, обусловлено сугубо технической ролью издательств в советское время.
Регистрация СМИ
За редким исключением в России предусмотрена обязательная специальная регистрация создаваемых средств массовой информации (ст. 8 закона о СМИ). От неё освобождены печатные СМИ, учреждённые органами государственной власти и местного самоуправления для публикации своих официальных сообщений и материалов, либо с тиражом менее одной тысячи экземпляров, а также радио- и телепрограммы, распространяемые по кабельным сетям внутри учреждения или предприятия. Её особый характер заключается в том, что специально назначенный орган исполнительной власти выдаёт свидетельство, удостоверяющее право учредителя СМИ создавать редакцию и заниматься обработкой и распространением массовой информации.
Следует ли регистрировать сетевое издание? Закон о СМИ говорит:
Сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» может быть зарегистрирован как сетевое издание в соответствии с настоящим Законом. Сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», не зарегистрированный в качестве средства массовой информации, средством массовой информации не является.
В этих двух предложениях сказано одно и то же: регистрация интернет-СМИ в государственных органах является добровольным делом – при желании вы имеете такую возможность. При отсутствии такого желания принуждения не будет, но сайт в таком случае не будет рассматриваться как СМИ.
Здесь же сказано, что редакция СМИ осуществляет свою деятельность после его регистрации за исключением предусмотренных в законе о СМИ случаев освобождения от этой процедуры.
Таким образом, закон о СМИ следует читать следующим образом: «редакция сетевого издания осуществляет свою деятельность после его регистрации». Если у интернет-СМИ есть действующая редакция, но нет регистрации, то нарушается закон.
Необходимо помнить и о норме статьи 17 закона о СМИ, которая гласит, что права и обязанности учредителя и редакции возникают с момента регистрации средства массовой информации. Здесь вновь содержится косвенное указание на то, что редакция как таковая может действовать только после регистрации СМИ.
Если создается редакция незарегистрированного СМИ, то неизбежно возникает конфликт с законом о СМИ. Причём следует понимать, что редакция в данном случае это даже не организация, которая так называется, редакция – это, по сути, форма деятельности. Например, некое лицо редактирует материалы (тексты, фотографии, видео и т.п.) до их публикации или раздаёт задания по их подготовке; другое лицо решает, стоит ли публиковать материалы других авторов-коллег на определённом сайте в интернете. В таком случае происходит процесс, который по своей природе является редакционным. Раз можно утверждать о наличии редакционной деятельности, то фактически существует и редакция. Если участвующие в этом процессе лица стремятся обращаться к массовой аудитории, а не к узкому кругу друзей, то они распространяют массовую информацию, а стало быть, без регистрации СМИ нарушают закон.
Эти, на первый взгляд, тонкие противоречия в законе о СМИ позволяют контролирующим органам проводить проверки и применять санкции к тем редакционным коллективам, которые распространяют массовую информацию, но не зарегистрированы, за нарушение законодательства о СМИ – деятельность редакции без регистрации. Причём согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях15 (КоАП) изготовление или распространение продукции незарегистрированного средства массовой информации влечёт наложение административного штрафа с конфискацией «предмета административного правонарушения» (ст. 13.21).
Регистрацией СМИ занимается Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации (в том числе электронных) и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи. Роскомнадзор входит в структуру министерства связи и массовых коммуникаций (Минкомсвязь).
На пути к регистрации учредителю СМИ необходимо провести собрание или заседание и запротоколировать намерение создать СМИ (от учредителя – частного лица, естественно, проведения собрания не требуется). Процедура регистрации достаточно проста. В государственный регистрирующий орган либо (в зависимости от региона предполагаемого распространения) в его территориальный орган учредителем СМИ подаётся заявление.
Требования к содержанию заявления о регистрации подробно изложены в законе о СМИ (ст. 10). В нём должны быть указаны:
1) сведения об учредителе (соучредителях;
2) наименование (название) средства массовой информации;
3) язык (языки);
4) адрес редакции;
5) форма периодического распространения массовой информации;
6) предполагаемая территория распространения продукции;
7) примерная тематика и (или) специализация;
8) предполагаемые периодичность выпуска, максимальный объём СМИ;
9) источники финансирования;
10) сведения о том, в отношении каких других средств массовой информации заявитель является учредителем, собственником, главным редактором (редакцией), издателем или распространителем.
Так как заявление подаётся до выхода в свет самого СМИ, то некоторые из раскрываемых в нём сведений носят условный, предполагаемый характер, например, тематика, объём и периодичность.
В заявлении о регистрации сетевого издания необходимо дополнительно указать доменное имя сайта в информационно-телекоммуникационной сети интернет. Следует заметить, что Роскомнадзор не вправе отказать в регистрации в качестве СМИ любого сайта, подавшего соответствующее заявление16.