Отсутствие гипотезы, отмечает А. Ф. Шебанов, лишает норму практического значения[186]. Мы думаем иначе.
В приведенном примере попытка сформулировать конкретную гипотезу и включить ее в состав правила как раз и лишила бы нормы практического значения, поскольку предусмотреть все условия, наступление которых должно привести в действие диспозицию «проверяет исполнение»[187], нельзя да и нецелесообразно.
Наличие в юридической норме гипотезы, диспозиции и санкции – это максимум того, из чего та вообще может состоять. Но тогда каков же тот минимум, без которого правовая норма уже перестает быть таковой, утрачивает смысл юридического правила. Ответ на этот вопрос может быть получен в ходе выявления и оценки значения каждого из названных элементов нормы, степени их обязательности в норме и соотношения между собой.
Вряд ли нужно доказывать, что норма не может состоять, скажем, только из одной гипотезы или одной санкции. Логически невозможны также и некоторые комбинации из двух ее элементов, например, невозможно представить себе норму, состоящую только из гипотезы и санкции. Отсюда следует, что непременным элементом юридической нормы является диспозиция, которая с полным основанием может быть отождествлена с самим содержанием нормы. Без диспозиции, т. е. без указания на самое правило, норма как таковая существовать не может.
Чем же обусловлено соотношение между элементами правовой нормы? Иначе говоря, почему в нормах оказывается неодинаковой их структура? Это зависит, на наш взгляд, от ряда обстоятельств. Имеет значение, во-первых, то, в какой области общественных отношений проявляется регулирующее воздействие данной правовой нормы. Естественно, что структура норм, регулирующих, например, гражданские правоотношения, отличается от структуры норм уголовного права. Для последних, в частности норм особенной части уголовного права, характерно влияние гипотезы и диспозиции и наличие санкции в качестве обязательного элемента. Иначе и не может быть, ибо различие в структуре норм отражает и является следствием специфики регулирования общественных отношений различными отраслями права. Поэтому нельзя согласиться с А. Ф. Шебановым, утверждающим, что вследствие единства советского права и характера исполнения правовыми нормами своей служебной роли в обществе, по своей структуре, по своим составным элементам все правовые нормы одинаковы[188]. Подобное нивелирование структуры правовых норм различных отраслей и институтов противоречит известному закону диалектики о соотношении всеобщего, особенного и единичного. Всеобщее здесь проявляется в том, что мы имеем дело с социалистическими правовыми нормами, представляющими в своей совокупности единое социальное явление. Но всеобщее не может существовать иначе, кроме как многообразно проявляясь в особенном и единичном, в данном случае посредством различного сочетания элементов правовой нормы. При этом в качестве особенного выступает отрасль социалистического права, единичного – отдельная юридическая норма. Значит, отказавшись от признания возможности и целесообразности существования различных структур правовых норм, мы тем самым недооценивали бы специфику правового регулирования различных общественных отношений.
Во-вторых, для структуры правовой нормы имеет значение то, какой она является по содержанию – материальной или процессуальной. Несомненно, что на структуру многих административно-процессуальных норм накладывает отпечаток уже самое существование материальных норм административного права. Поскольку процессуальные нормы призваны обеспечить реализацию материальных норм, постольку возникает зависимость между диспозицией материальной нормы и гипотезой процессуальной нормы. По-видимому, можно сказать, что осуществление диспозиции материальной нормы является общим условием, при котором начинает действовать соответствующая процессуальная норма. Нарушение гражданином какой-либо материальной нормы административного права одновременно выступает как гипотеза (условие) применения определенного порядка воздействия на нарушителя.
Разумеется, взаимодействие элементов административно-материальных и административно-процессуальных норм ни в какой степени нельзя ограничивать только областью правонарушений. Реализация диспозиции любой материальной нормы административного права приводит в движение и соответствующие процессуальные нормы. Например, осуществление гражданином права на образование есть условие для реализации целого ряда административно-процессуальных правил, определяющих порядок приема гражданина в учебное заведение.
Следовательно, как нам представляется, в административно-процессуальных нормах, как и в иных процессуальных нормах, присутствие гипотезы носит меньшую степень обязательности, поскольку их применение обусловлено потребностями соответствующих материальных норм.
В таком же плане следует решать и вопрос о санкциях в административно-процессуальных нормах. Этот элемент в них встречается значительно реже, чем в материальных нормах, что следует объяснить вторичным характером административно-процессуальных норм. В результате действия процессуальных норм применяется санкция, предусмотренная, как правило, соответствующей материальной нормой. В подавляющем большинстве случаев процессуальные административно-правовые нормы, определяющие порядок деятельности различных субъектов в сфере управления по применению материальных норм административного права, базируются на определенных полномочиях должностных лиц этих субъектов, в силу чего нарушение процессуальной нормы одновременно означает нарушение служебных полномочий того или иного лица.
Таким образом, с точки зрения структуры, соотношения элементов административно-процессуальные нормы можно подразделить на несколько групп.
Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, структура которых состоит из всех трех элементов – гипотезы, диспозиции и санкции. Примером такой нормы может служить правило, предусмотренное ст. 113 Таможенного кодекса СССР. В ней сказано: «Штраф, наложенный за нарушение таможенных правил или за контрабанду, не уплаченный в течение пятнадцатидневного срока со дня вручения постановления о наложении штрафа, взыскивается в бесспорном порядке из заработка оштрафованного».
Во вторую группу входят наиболее распространенные административно-процессуальные нормы, состоящие только из двух элементов – гипотезы и диспозиции. В качестве примера приведем правило, закрепленное ст. 28 Закона об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии народного образования в СССР, где говорится: «В высшие учебные заведения принимать на основе характеристик, выдаваемых партийными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, руководителями промышленных предприятий и правлениями колхозов с тем, чтобы путем конкурсного отбора зачислять в вузы наиболее достойных, проявивших себя на производстве, подготовленных и способных людей. При зачислении в высшие учебные заведения предоставлять преимущества лицам, имеющим стаж практической работы».
Третья группа объединяет административно-процессуальные нормы, состоящие только из одной диспозиции. Примером такой нормы может служить правило, согласно которому административные комиссии исполнительных комитетов районных (городских) Советов депутатов трудящихся образуются соответствующими Советами из числа депутатов Советов и представителей общественных организаций в составе председателя (заместителя председателя исполнительного комитета соответствующего Совета), заместителя председателя, секретаря и не менее четырех членов комиссии[189]. Посредством таких норм устанавливаются строго определенные правила, обязательные к исполнению уполномоченными органами и их должностными лицами. Нормы данного вида менее распространены в административно-процессуальном праве по сравнению с нормами первых двух групп.
§ 4. Виды административно-процессуальных норм
В работах советских административистов вопрос о классификации норм решается главным образом применительно к нормам материального административного права. Так, С. С. Студеникин классифицировал нормы по следующим признакам: 1) юридическая сила нормы; 2) содержание вопросов, регулируемых нормой, предмет регулирования; 3) степень общности; 4) характер устанавливаемого правила поведения; 5) форма выражения предписания; 6) степень определенности правила поведения; 7) лица, обязанные исполнять предписания нормы; 8) действие нормы в пространстве; 9) действие нормы во времени[190].
По мнению Г. И. Петрова, «наиболее важными основаниями определения юридических свойств норм административного права, а следовательно, и их классификационного характера служат: юридическая сила правовой нормы; характер диспозиции правовой нормы; время действия правовой нормы; территория действия правовой нормы; действие правовой нормы по видам субъектов права»[191].
При анализе общетеоретической, а также специальной юридической литературы обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор не выработано единого критерия классификации юридических норм. Среди ученых-юристов по этому вопросу существуют самые различные мнения и подход к решению проблемы. По-видимому, нельзя не учитывать, что немаловажное значение имеет особенность той отрасли права, нормы которой подвергаются классификации. Взять, к примеру, такой признак классификации, как сила юридической нормы. В административном праве при многочисленности органов управления этот признак имеет иное значение, чем, скажем, при классификации норм гражданского или трудового права. Известно, что в ряде случаев наличие административно-процессуальной нормы, принятой вышестоящим органом, является препятствием для принятия аналогичной нормы нижестоящим органом. Так, ст. 5 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» установила: «Краевые, областные Советы депутатов трудящихся, Советы депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов, районные и городские Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты могут принимать указанные решения (с административной санкцией. – В. С.), если эти вопросы не регулируются актами вышестоящих органов государственной власти или государственного управления».
Несмотря на различие в определении оснований классификации правовых норм, все же не лишены смысла усилия по выявлению единых критериев, тем более, что некоторые из них могут уже сейчас рассматриваться как общепринятые, например, деление норм по действию в пространстве, во времени.
Что касается классификации административно-процессуальных норм, то здесь также сказывается общая неразработанность проблем административно-процессуального права. А между тем потребность в такой классификации давно назрела.
Обратимся к анализу имеющихся в литературе высказываний по этому вопросу.
С. С. Студеникин различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами[192]. Собственно говоря, это классификацией назвать нельзя, ибо речь идет только о предметном обособлении двух групп административно-процессуальных правил. Несомненно, что нормы первой группы в свою очередь нуждаются в классификационной обработке[193].
Н. Г. Салищева к административно-процессуальному праву отнесла следующие виды норм: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие процессуальные гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т. п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения.
Конец ознакомительного фрагмента.
Текст предоставлен ООО «ЛитРес».
Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.
Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.
Сноски
1
Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 130.
2
Братусь С. Н. Система советского законодательства. М., 1980. С. 46–47.
3
Алексеев С. С. Теория права. М., 1993. С. 158.
4
Актуальные проблемы теории и истории государства и права. Тезисы Международной научно-теоретической конференции. СПб., 2003.
5
Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1982. С. 292.
6
Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР, «Юридическая литература», 1966, стр. 41–42.
7
См., например: Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права, «Вопросы // советского административного права», изд-во АН СССР, 1949; Ананов И. Н. Исполнительная и распорядительная деятельность органов советского государственного управления, «Вопросы советского административного и финансового права», изд-во АН СССР, 1952; Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления в современный период, изд-во АН СССР, 1954; Петров Г. И. Сущность советского административного права, изд-во ЛГУ, 1959; Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР.
8
См., например: Лунев А. Е. Вопросы административного процесса, «Правоведение», 1962 г. № 2; Салищева Н. Г. К вопросу об административном процессе в СССР, «Вопросы административного права на современном этапе», Госюриздат, 1963; ее же, «Административный процесс в СССР», «Юридическая литература», 1964.
9
См., например: Лазарев Б. М. Некоторые вопросы государственного управления в условиях общенародного государства, «Советское государство и право», 1963 г. № 12.
10
Петров Г. И. Сущность советского административного права, стр. 33.
11
«Ведомости Верховного Совета СССР» 1965 г. № 49, ст. 187.
12
Волков Н. А. Органы советского государственного управления в современный период, Казань, 1962, стр. 17.
13
Ямпольская Ц. А. Актуальные проблемы науки советского административного права, «Советское государство и право» 1962 г. № 10, стр. 22. – Приведенная здесь характеристика исполнительно-распорядительной деятельности страдает неопределенностью. По-видимому, надо представить себе такую управленческую (исполни– // тельно-распорядительную) деятельность, которая не подконтрольна Советам. Но такой не существует. // Аналогичная неопределенность имеется и в работах других авторов. Так, В. А. Власов пишет: «Советское государственное управление представляет собой осуществляемую под руководством Коммунистической партии на основе и во исполнение законов деятельность исполнительных и распорядительных органов государства, за которую они ответственны и подотчетны перед представительными органами государства, а также перед соответствующими вышестоящими в порядке подчиненности государственными органами» (Власов В. А. Основы советского государственного управления, М., 1960, стр. 3). С такой трактовкой также согласиться нельзя. Оказывается, что не содержание данного вида государственной деятельности, а чисто формальный момент – подчиненность – играет решающую роль в определении понятия государственного управления.
14
См., например: Тихомиров Ю. А. Эволюция исполнительно-распорядительной деятельности в современный период, «Вопросы советского административного права на современном этапе», Госюриздат, 1963, стр. 32.
15
См., например: «Советское административное право», Госюриздат, 1950, стр. 3; Петров Г. И. Сущность советского административного права, стр. 33, 35; «Советское административное право», Общая часть, Госюриздат, 1962, стр. 13; «Советское административное право», учебник для средних юридических школ, 1964, стр. 6; Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. Общая часть, Госюриздат, 1960, стр. 5.
16
Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 45, стр. 198.
17
Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права, «Вопросы советского административного права», изд-во АН СССР, 1949, стр. 23; «Советское административное право», Госюриздат, 1958, стр. 5 и др.
18
Попова В. И. К вопросу о предмете советского административного права в связи с его систематизацией, «Вопросы административного права на современном этапе», Госюриздат, 1963, стр. 149.
19
См., например: Сафаров Р. А. Об осуществлении постоянными комиссиями функций органов управления, «Советы депутатов трудящихся в период развернутого строительства коммунизма», изд-во АОН и ВПШ при ЦК КПСС, 1961, стр. 228.
20
Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 34, стр. 316.
21
См. Конституцию СССР 1924 г.
22
Сафаров Р. А. Указ. работа.
23
Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР, стр. 8.
24
Пахомов И. Н. О содержании советского государственного управления в условиях общенародного государства, «Советское государство и право» 1963 г. № 3, стр. 23.
25
«50 лет Великой Октябрьской социалистической революции. Тезисы ЦК КПСС», Политиздат, 1967, стр. 30.
26
Там же, стр. 33.
27
Козлов Ю. М. Вопросы государственного управления в решениях сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС. Тезисы доклада, изд-во МГУ, 1965; его же, Соотношение государственного и общественного управления в СССР, стр. 54–58; его же, Управление народным хозяйством и административное право, «Советское государство и право» 1967 г. № 7.
28
«Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1965 г. № 40, ст. 990.
29
О содержании управленческой деятельности см.: Петров Г. И. Сущность советского административного права.
30
Старосьцяк Е. С. Элементы науки управления, «Прогресс», 1965, стр. 47–48.
31
Советское государственное управление, пишет Ю. М. Козлов, «представляет собой не всю деятельность органов управления, а только их основную, исполнительную и распорядительную деятельность, содержанием которой является исполнение советских законов» (Козлов Ю. М. Органы советского государственного управления, Госюриздат, 1960, стр. 48). По нашему мнению, содержанием управленческой деятельности является не только исполнение законов, но и организация этого исполнения.
32
Петров Г. И. Сущность советского административного права, стр. 46.
33
Тихомиров Ю. А. Указ. работа, стр. 34.
34
«Программа Коммунистической партии Советского Союза», Политиздат, 1966, стр. 105.
35
«Советское административное право. Общая часть», Госюриздат, 1962, стр. 10.
36
См., например: постановление Совета Министров СССР и ВЦСПС от 2 января 1962 г. «О расширении участия профсоюзов в решении вопросов пенсионного обеспечения рабочих и служащих» (СП СССР 1962 г. № 1, ст. 3). 21 июня 1964 г. девятая сессия Калининского районного Совета депутатов трудящихся Ленинграда совместно с Пленумом РК ВЛКСМ приняла решение «Об усилении воспитательной работы среди несовершеннолетних и мерах по предупреждению детской безнадзорности» (архив исполкома Калининского районного Совета г. Ленинграда).
37
Баймаханов М. Т. Нормотворческая деятельность общественных организаций в процессе выполнения переданных им государственных функций, «Советское государство и право» 1963 г. № 9; Кравченко В. В. О характере норм, создаваемых добровольными обществами, «Советское государство и право» 1960 г. № 8; Михаляк Я. С. Правовые формы деятельности общественных организаций трудящихся, «Вопросы политической организации советского общества в период развернутого строительства коммунизма», изд-во АОН и ВПШ при ЦК КПСС, 1962; Горшенев В. Участие общественных организаций в правовом регулировании, Госюриздат, 1963; Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР.
38
В. М. Корельский пришел к заключению, что «нормы, содержащиеся в обязательных постановлениях руководящих органов Союза спортивных обществ и организаций, возлагают на обязанных лиц не только моральные, но и определенные юридические обязанности, а виновное нарушение их может вызвать правовые последствия» (Корельский В. М. О характере норм, создаваемых общественными организациями, «Советского государство и право» 1963 г. № 9, стр. 162).
39
Петров Г. И. Некоторые теоретические вопросы участия общественности в управлении государством, «Правоведение» 1962 г. № 3, стр. 103. // Общественное управление Ю. М. Козлов определяет как «осуществляемую параллельно с государственным управлением деятельность общественных организаций по выполнению переданных в их ведение функций государственных органов, их деятельность в сфере государственного управления, не связанную с передачей указанных функций, а также деятельность по управлению внутренними делами самих этих организаций» (Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР, стр. 63).
40
Тихомиров Ю. А. Развитие социалистической государственной власти, «Советское государство и право» 1963 г. № 5, стр. 26.
41
Петров Г. И. Указ. статья, стр. 104–105.
42
См., например: Касицкий И. О науке управления производством, «Коммунист» 1962 г. № 15; Бирман А. За глубокую разработку проблем управления, «Плановое хозяйство» 1963 г. № 3; Терещенко В. Организация и управление (Опыт США)., «Экономика» 1965; Чхиквадзе В. М. Проблемы советской юридической науки в современный период коммунистического строительства, «Советское государство и право» 1964 г. № 9; Пискотин М. И., Лазарев Б. М., Салищева Н. Г., Тихомиров Ю. А. О науке управления, «Советское государство и право» 1964 г. № 9; Качалина Л. Проблемы научной организации управленческого труда, «Коммунист» 1964 г. № 15; Ямпольская Ц. А. К методологии науки управления, «Советское государство и право» 1965 г. № 8; Пискотин М. И. Тихомиров Ю. А. Совершенствование организации и методов деятельности аппарата государственного управления, «Советское государство и право» 1965 г. № 9; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности, Госюриздат, 1959; его же, Элементы науки управления.
43
Качалина Л. Проблемы научной организации управленческого труда, стр. 40.
44
Пискотин М. И. Лазарев Б. М. Салищева Н. Г. Тихомиров Ю. А. Указ. статья, стр. 21.
45
Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права, стр. 21, 31.
46
Ю. М. Козлов справедливо отметил, что «чисто организационные действия, совершаемые органами советского государственного управления (контроль, подбор и расстановка кадров и т. п.), нельзя рассматривать в качестве форм, присущих только // исполнительной и распорядительной деятельности. Однако для государственного управления как наиболее практической и непосредственной формы организующей деятельности Советского государства они, конечно, в наибольшей степени характерны». (Козлов Ю. М. Органы государственного управления, стр. 48–49).